BAB II. TINJAUAN UMUM TENTANG PERATURAN KEBIJAKAN
D. Eksistensi Peraturan Kebijakan (Beleidsregel) dalam
4. Hubungan Asas Diskresi dengan Peraturan Kebijakan
Asas diskresi dan peraturan kebijakan merupakan substansi yang berbeda tetapi memiliki hubungan yang sangat erat dalam lingkungan hukum administrasi negara. Asas diskresi tidak dapat diselenggarakan tanpa eksistensi peraturan kebijakan. Hubungan tersebut dapat dijelaskan dengan bertitik tolak dari sifat-sifat kebijakan yang diambil oleh pejabat
administrasi negara yang bersifat tidak terikat (vrijbeleid) dalam pelaksanaan tugas pemerintahan.
Pemberian kewenangan bertindak atas inisiatif sendiri kepada pemerintah mengandung konsekuensi-konsekuensi tertentu, baik terhadap pejabat administrasi negara maupun terhadap warga negara. Setidaknya ada 2 (dua) kemungkinan yang terjadi terhadap pemberian kewenangan tersebut.
Pertama adalah pejabat administrasi negara akan memberlakukan kebijakan yang berbeda untuk setiap warga negara. Jika kemungkinan ini terjadi berarti setiap warga negara mendapat pelayanan yang berbeda dari pejabat tata usaha negara. Dalam hal ini, pemerintah akan cenderung bersikap diskriminatif terhadap warga negara dan tidak sesuai dengan asas persamaan di depan hukum (equality before the law). Keadaan seperti ini akan sangat merugikan warga negara karena setiap kebijakan yang diambil hanya berdasar pada pertimbangan dan keuntungan pribadi.
Kemungkinan kedua adalah pejabat administrasi negara akan memberlakukan setiap kebijakan sama kepada setiap warga negara. Hal inilah yang dirasa ideal dalam penerapan kebijakan, karena setiap warga negara mendapat perlakuan yang sama sesuai dengan asas persamaan di hadapan hukum (equality before the law). Dalam keadaan seperti ini sangat kecil kemungkinan terjadinya penyalahgunaan kekuasaan oleh pemerintah, karena setiap hak-hak warga negara diakui dan dihormati oleh pemerintah.
Jika setiap kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah diberlakukan sama kepada setiap warga negara seperti dikemukakan di atas, maka akan
ada konsekuensi logis tertentu yang harus dijalankan. Konsekuensinya adalah kebijakan-kebijakan tersebut harus dijalankan secara konsisten (taat asas). Untuk menegakkan asas konsisten tersebut maka sebuah diskresi perlu dituangkan dalam sebuah format tertentu yang disebut sebagai peraturan kebijakan. Dalam hubungannya dengan ini, Bagir Manan109 berpendapat bahwa dengan adanya peraturan kebijakan akan terjamin ketaatasasan tindakan administrasi negara dan untuk setiap peristiwa yang mengandung persamaan, kepastian hukum, dan tindakan-tindakan dapat dipercaya karena didasarkan pada peraturan yang sudah tertentu.
Dengan demikian setiap warga negara akan dengan mudah mengetahui kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah dan mempunyai hak yang sama dengan warga negara lainnya. Dituangkannya kebijakan yang bersumber dari asas kebebasan bertindak (diskresi) dalam format tertentu yang disebut peraturan kebijakan (beleidsregel) lumrah terjadi dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan. Seperti yang dikemukakan Philipus M. Hadjon110 bahwa dalam hubungan asas diskresi dan peraturan kebijakan, pelaksanaan pemerintahan sehari-hari menunjukkan betapa badan atau pejabat tata usaha negara seringkali menempuh berbagai langkah kebijakan tertentu, antara lain dengan peraturan kebijakan (beleidsregel, policy rule).
Dengan demikian dapat dilihat bahwa ada hubungan yang sangat erat antara asas diskresi dengan peraturan kebijakan. Asas diskresi (freies
109Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Op.cit., hlm. 169.
110Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, (Surabaya: Bina Ilmu, 1997), hlm. 152.
ermessen) merupakan dasar kewenangan bagi pejabat administrasi negara untuk menetapkan suatu kebijakan yang diwujudkan dalam format tertentu yang kemudian disebut sebagai peraturan kebijakan. Akan tetapi seringkali ada anggapa bahwa dengan dituangkannya sebuah diskresi ke dalam format peraturan kebijakan akan membatasi dan mengurangi kebebasan bertindak setiap pejabat administrasi negara.
Dituangkannya tindakan pejabat administrasi negara ke dalam format baku peraturan kebijakan sesungguhnya tidak bertentangan dengan asas kebebasan bertindak. Kebebasan bertindak masih dimiliki oleh pejabat administrasi negara, hanya saja jika suatu kebijakan telah ditetapkan (digariskan) oleh pejabat berwenang, maka kebijakan tersebut harus diberlakukan secara sama kepada setiap warga negara sehingga pejabat administrasi negara tersebut menjadi terikat dengan kebijakan yang ditetapkannya.
Dari penjelasan tersebut, dapat diketahui bahwa tidak ada yang bertentangan antara penggunaan asas kebebasan bertindak (diskresi) dengan eksistensi peraturan kebijakan. Penuangan kebijakan pejabat administrasi negara ke dalam bentuk format tertentu yang bersifat baku bukan dimaksudkan untuk mengurangi atau mempersempit ruang lingkup asas kebebasan bertindak (diskresi), tetapi dalam rangka menyelenggarakan maksud dan tujuan yang lebih prinsip dan penting.
Beberapa maksud dan tujuan yang hendak dicapai dengan dituangkannya sebuah diskresi ke dalam bentuk peraturan kebijakan yaitu:111
a. Dalam rangka melaksanakan asas perlakuan yang sama terhadap segenap warga negara.
b. Dalam rangka mencegah kemungkinan penyalahgunaan kewenangan oleh pemerintah.
c. Dalam rangka menegakkan rasa kepercayaan warga negara terhadap pemerintahan.
Prinsip-prinsip tersebut sebenarnya tidak hanya diberlakukan dalam rengka implementasi terhadap kebijakan pejabat administrasi negara yang bersifat bebas berdasar pada asas diskresi, melainkan juga tehadap kebijakan administrasi negara yang bersifat terikat berdasarkan asas legalitas.
Kebijakan yang ditetapkan pejabat administrasi negara yang bersumber dari peraturan perundang-undangan kemudian dituangkan dalam berbagai bentuk-bentuk hukum yang termasuk dalam peraturan perundang-undangan mencakup banyak hal, diantaranya ialah: Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden yang berisi peraturan, Keputusan Menteri yang berisi peraturan, Keputusan Lembaga Pemerintah Non-Departemen yang berisi peraturan, Keputusan Direktur Jenderal Departemen yang berisi peraturan, Peraturan Daerah Tingkat I, dan Keputusan Kepala Daerah yang berisi peraturan yang melaksanakan ketentuan Peraturan Daerah.112 Dengan kata lain, di dalam penyelenggaraan asas negara hukum dalam praktek pemerintahan perlu
111Hotma P. Sibuea, Op.cit., hlm. 97-99.
112Hamid S. Attamimi, Perbedaan Antara Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Kebijakan, Pidato disampaikan pada Dies Natalis PTIK ke-46 di Jakarta 1992, hlm. 3.
adanya konsistensi (taat asas), baik dalam hal pembentukan peraturan perundang-undangan maupun peraturan kebijakan.
Konsistensi dalam hal pembentukan peraturan perundang-undangan oleh setiap pejabat administrasi negara sebagai kebijakan yang bersifat terikat diperlukan untuk mencegah kekacauan hukum dan agar keutuhan tata hukum dapat tetap ditegakkan. Di sisi lain, konsistensi dalam hal pembentukan peraturan kebijakan juga sangat bermanfaat untuk mencegah kekacauan dalam pelaksanaan tugas pemerintah sehingga penyelenggaraan pemerintahan berdasar Asas-Asas Umum pemerintahan yang Baik dapat terlaksana.
E. Keputusan Tata Usaha Negara (Beschikking)