II. TINJAUAN PUSTAKA
2.7 Indikator Pembangunan Daerah
Menurut Rustiadi et al. (2009) indikator adalah ukuran kuantitatif dan kualitatif yang menggambarkan tingkat capaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan. Kemudian dalam PP No.6/2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, indikator kinerja adalah alat ukur spesifik secara kuantitatif dan/atau kualitatif yang terdiri dari unsur masukan, proses, keluaran, hasil, manfaat, dan/atau dampak yang menggambarkan tingkat capaian kinerja suatu kegiatan.
Secara umum indikator kinerja memiliki fungsi untuk, (1) memperjelas tentang apa, berapa dan kapan suatu kegiatan dilaksanakan, (2) meciptakan konsensu yang dibangun oleh berbagai pihak terkait untuk menghindari kesalahan interpretasi selama pelaksanaan kebijakan/program/kegiatan dan dalam menilai kinerjanya, dan (3) membangun dasar bagi pengukuran, analisis dan evaluasi kinerja organisasi/unit kerja (Rustiadi et al. 2009).
Berdasarkan fungsi indikator yang dikemukakan tersebut, maka dalam mengukur dan menilai keberhasilan atau kemajuan-kemajuan yang dicapai dalam pelaksanaan pembangunan daerah sangat diperlukan adanya indikator yang relevan dan komprehensif. Kekeliruan dalam memahami dan menerapkan indikator dapat menyebabkan tujuan dari pelaksanaan pembangunan tidak akan tercapai.
Todaro dan Smith (2007) mengemukakan bahwa sebelum tahun 1970-an, pembangunan semata-mata dipandang sebagai fenomena ekonomi saja. Tinggi rendahnya kemajuan pembangunan di suatu negara hanya diukur berdasarkan tingkat pertumbuhan GNI, baik secara keseluruhan maupun per kapita, yang diyakini akan memberikan efek penetesan ke bawah (trikle down effect).
Akibatnya timbul berbagai permasalahan kemiskinan, pengganguran, ketimpangan serta berbagai permasalahan pembangunan lainnya. Oleh karena itu, ukuran pembangunan tidak saja dilihat dari aspek pertumbuhan ekonomi tetapi perlu secara utuh mencakup multidimensional.
Arsyad (1999) mengemukakan indikator-indikator keberhasilan pembangunan yang secara garis besar; (1) indikator moneter, (2) indikator non moneter, (3) indikator campuran. Indikator pembangunan moneter meliputi; (1) pendapatan per kapita, (2) indikator kesejahteraan ekonomi bersih. Kemudian indikator pembangunan non moneter meliputi; (1) indikator sosial, (2) indeks kualitas hidup dan indeks pembangunan manusia (IPM).
Menurut Rustiadi et al. (2009) dari berbagai pendekatan yang ada, setidaknya terdapat 3 (tiga) kelompok dalam menetapkan indikator pembangunan, yakni (1) indikator berbasis tujuan pembangunan, (2) indikator berbasis kapasitas sumberdaya, dan (3) indikator berbasis proses pembangunan. Sejalan dengan itu, Bappenas (2008) dalam studinya mengenai evaluasi terhadap kinerja pembangunan pada daerah otonom baru, juga didasarkan pada tujuan pemekaran daerah sesuai PP No. 129/2000, yaitu untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui; (1) peningkatan pelayanan masyarakat, (2) percepatan pertumbuhan demokrasi, (3) percepatan pelaksanaan pembangunan ekonomi daerah, (4) percepatan penggelolaan potensi daerah, (5) peningkatan keamanan dan ketertiban, (6) peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah.
Fokus dan indikator yang digunakan Bappenas dalam melakukan evaluasi daerah pemekaran lebih lengkap disajikan dalam Tabel 2. Evaluasi untuk mengukur dan penilaian kinerja pembangunan daerah khususnya dalam upaya mencapai tujuan otonomi daerah, saat ini pemerintah telah menerbitkan PP No.6/2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, yang didalamnya memuat aspek-aspek dan indikator-indikator kinerja pembangunan
daerah. Dalam peraturan pemerintah tersebut, selain mengukur kinerja penyelenggaraan pemerintah sekaligus mengukur tingkat kemampuan daerah otonom melaksanakan tujuan otonomi daerah melalui pelaksanaan pembangunan daerah. Dengan PP No.6/2008, pemerintah sejak tahun 2008 akan melakukan evaluasi pada seluruh daerah otonom baik propinsi maupun kabupaten dan kota di Indonesia.
Evaluasi Kemampuan Penyelenggaraan Otonomi Daerah (EKPOD) dilakukan untuk menilai kemampuan daerah dalam mencapai tujuan otonomi daerah. Tujuan akhir pelaksanaan otonomi daerah ditujukan dengan parameter tinggi kualitas manusia yang secara internasional diukur dengan Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Oleh karena itu, dalam melakukan Evaluasi Kemampuan Penyelenggaraan Otonomi Daerah, IPM digunakan untuk mengecek apakah aspek-aspek yang digunakan untuk mengukur kemampuan penyelenggaraan otonomi daerah dapat dipertanggungjawabkan. Aspek-aspek yang digunakan dalam mengevaluasi kemampuan penyelenggaraan otonomi daerah terdiri dari, (1) kesejahteraan masyarakat, (2) pelayanan umum, (3) daya saing daerah.
Tabel 2. Indikator-indikator Kinerja Pembangunan Daerah
Aspek/Fokus Indikator
Ekonomi Daerah 1. Pertumbuhan PDRB Non Migas 2. PDRB per Kapita
3. Rasio PDRB kabupaten terhadap PDRB Propinsi 4. Angka Kemiskinan
Keuangan Daerah 1. Dependensi fiskal
2. Kapasitas penciptaan pendapatan 3. Proporsi belanja modal
4. Kontribusi sektor pemerintah Pelayanan Publik 1. Jumlah siswa per sekolah
2. Jumlah siswa per guru
3. Ketersediaan fasilitas kesehatan 4. Ketersediaan tenaga kesehatan 5. Kualitas infrastruktur
Aparatur Daerah 1. Kualitas aparatur yang berstatus PNS 2. Persentase aparatur pendidik
3. Persentase aparatur paramedic (tenaga kesehatan) Sumber: Bappenas, 2008.
Berdasarkan pengertian dan indikator kinerja yang dikemukakan diatas, baik menurut Rustiadi et al. (2009), maupun yang digunakan Bappenas (2008) dalam melakukan evaluasi kinerja pembangunan pada daerah pemekaran menurut tujuan pemekaran yang diisyaratkan dalam PP No.129/2000, serta PP No.6/2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, maka dalam menganalisis kinerja pembangunan daerah pemekaran di Kabupaten Halmahera Timur Propinsi Maluku Utara digunakan aspek/fokus dan indikator kinerja yang secara lengkap ditampilkan dalam Tabel 3.
Tabel 3. Indikator-indikator Kinerja Pembangunan Daerah
Aspek/Fokus Indikator
Ekonomi Daerah 1. Pertumbuhan PDRB Non Migas 2. PDRB per Kapita
3. Rasio PDRB kabupaten terhadap PDRB Propinsi 4. Angka Kemiskinan
Keuangan Daerah 1. Dependensi fiskal
2. Kapasitas penciptaan pendapatan 3. Proporsi belanja modal
4. Kontribusi sektor pemerintah Pelayanan Publik 1. Jumlah siswa per sekolah
2. Jumlah siswa per guru
3. Ketersediaan fasilitas kesehatan 4. Ketersediaan tenaga kesehatan 5. Kualitas infrastruktur
Aparatur Daerah 1. Kualitas aparatur yang berstatus PNS 2. Persentase aparatur pendidik
3. Persentase aparatur paramedik (tenaga kesehatan) Kesejahteraan
Masyarakat
Indeks Pembangunan Manusia (IPM)
III. METODOLOGI PENELITIAN
3.1. Kerangka PemikiranTujuan pemekaran wilayah yang disebutkan dalam bab II pasal 2 Peraturan Pemerintah (PP) nomor 129 tahun 2000 tentang Persyaratan Pembentukan, Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah, adalah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui; (a) peningkatan pelayanan kepada masyarakat, (b) percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi, (c) percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah, (d) percepatan pengelolaan potensi daerah, (e) peningkatan keamanan dan ketertiban, (f) peningkatan hubungan yang serasi antar pusat dan daerah. Untuk mewujudkan 6 (enam) aspek dari tujuan pemekaran wilayah dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan negara, diselenggarakan oleh pemerintah daerah melalui pembangunan daerah, dan dibutuhkan keuangan daerah yang cukup untuk mendanai (membiayai) kegiatan pembangunan daerah.
Pada daerah-daerah pemekaran (otonom baru) khususnya Kabupaten Halmahera Timur yang merupakan hasil pemekaran dari Kabupaten Halmahera Tengah di Propinsi Maluku Utara pada tahun 2003, masih menghadapi masa transisi serta menghadapi keterbatasan keuangan, aparatur daerah, infrastruktur pemerintahan dan kewilayahan, sehingga pelaksanaan pembangunan daerah dalam waktu yang relatif singkat (tahun 2005-2009) tentunya hasil-hasil sebagai output dari proses pembangunan daerah belum nampak sesuai dengan tujuan pemekaran wilayah dan manfaat pemekaran wilayah yang diaspirasikan masyarakat. Hal ini kemudian memunculkan apresiasi yang teropini ke publik bahwa kinerja pembangunan daerah belum sesuai dengan tujuan pemekaran wilayah, dan persepsi masyarakat terhadap pemekaran wilayah belum memberikan manfaat bagi masyarakat, bahkan manfaat pemekaran wilayah tidak terdistribusi secara merata. Opini yang menjadi wacana publik ini mesti dievaluasi dan dikaji agar tidak menimbulkan polemik yang multi tafsir, dan dapat dirumuskan strategi kebijakan pembangunan daerah Halmahera Timur yang sesuai dengan aspirasi masyarakat dan tujuan pemekaran wilayah.
Menurut Rustiadi et al. (2009) pembangunan adalah suatu proses, maka hasil-hasil sebagai kinerja pembangunan tetap perlu dievaluasi walaupun masih pada tahap dini, dan dapat dilihat dari input-inputnya. Keragaan dari input akan menentukan keragaan pembangunan pada tahap-tahap berikutnya. Jika evaluasi kinerja pembangunan hanya dilakukan pada pencapaian- pencapaian jangka pendek yang tidak esensial, tidak menghasilkan manfaat dan dapat merugikan atau berdampak pada jangka panjang.
Berdasarkan pandangan dan pemahaman yang dikemukakan Rustiadi et al. (2009), maka dalam menganalisis kinerja pembangunan daerah di Kabupaten Halmahera Timur agar sesuai dengan tujuan pemekaran wilayah sebagaimana diamanatkan dalam PP No.129/2000, dalam analisis ini ditekankan pada 2 (dua) aspek penting yaitu, (1) aspek input, berkaitan dengan aparatur pemerintah sebagai pelaksana pembangunan daerah dan pelayanan publik, serta aspek keuangan daerah untuk membiayai kegiatan pembangunan daerah, dan (2) dampak pemekaran wilayah yang berorientasi pada kesejahteraan masyarakat yaitu ekonomi daerah dan pelayanan publik.
Analisis terhadap aspek input dipandang penting, karena untuk mencapai 6 (enam) aspek yang menjadi tujuan pemekaran wilayah (daerah) sesuai PP No.129/2003, akan sulit diwujudkan jika tidak didukung oleh aspek aparatur pemerintah daerah dan aspek keuangan daerah. Kemudian aspek dampak pemekaran wilayah yang dianalisis adalah aspek ekonomi dan pelayanan publik, karena berkaitan kebutuhan masyarakat yang berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat. Analisis terhadap aspek ekonomi juga secara langsung berkaitan dengan pengelolaan potensi daerah, dan secara tidak langsung berkaitan dengan upaya penciptaan demokrasi di daerah. Oleh karena itu, analisis kinerja pembangunan daerah Kabupaten Halmahera Timur diarahkan pada 4 (empat) aspek yaitu, (1) kinerja aparatur pemerintah daerah, (2) kinerja keuangan daerah, (3) kinerja ekonomi daerah, dan (4) kinerja pelayanan publik. Keempat aspek ini dipandang cukup representatif untuk menganalisis tujuan pemekaran wilayah yang diamanatkan dalam PP No.129/2003.
Ke empat aspek kinerja pembangunan daerah Halmahera Timur yang dianalisis, selanjutnya akan dibandingkan dengan sesama daerah pemekaran yaitu
Kota Tidore Kepulauan, dan daerah induk yaitu Kabupaten Halmahera Tengah. Perbandingan antar daerah pemekaran (Halmahera Timur dan Kota Tidore Kepulauan) maupun dengan daerah induk (Halmahera Tengah), dimaksudkan untuk mengetahui kondisi umum dampak yang terjadi setelah pemekaran wilayah.
Selanjutnya akan dianalisis pula perkembangan kesejahteraan masyarakat di Kabupaten Halmahera Timur dengan pendekatan Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Karena IPM berdasarkan PP Nomor 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, menjadi dasar bagi pemerintah untuk melakukan evaluasi kinerja pembangunan pada daerah kabupaten/kota termasuk kabupaten/kota pemekaran. Untuk mengetahui ada tidaknya perkembangan IPM Kabupaten Halmahera Timur dalam tahun 2004-2009, maka akan dibuat perbandingan dengan kabupaten/kota lainnya dalam lingkup propinsi Maluku Utara pada tahun yang sama.
Kemudian analisis persepsi masyarakat terhadap manfaat pemekaran wilayah juga ditekankan pada aspek input dan output. Aspek input berkaitan dengan aspirasi masyarakat terhadap manfaat pemekaran wilayah yang perlu dilaksanakan dalam pembangunan daerah, sedangkan aspek output berkaitan dengan persepsi masyarakat terhadap manfaat pemekaran wilayah yang merupakan hasil-hasil pembangunan daerah yang dialami dan dirasakan masyarakat setelah adanya pemekaran wilayah. Pendektan analisis yang digunakan adalah aspirasi dan persepsi masyarakat secara individu
Berdasarkan pemahaman ini, maka fokus evaluasi dan kajian dalam penelitian diarahkan pada (1) kinerja pembangunan daerah aspek aparatur pemerintah daerah, keuangan daerah, ekonomi daerah, pelayanan publik, dan kesejahteraan masyarakat, (2) aspirasi masyarakat terhadap manfaat pemekaran wilayah, (3) persepsi masyarakat terhadap manfaat pemekaran wilayah, (4) faktor-faktor yang mempengaruhi persepsi masyarakat, (5) distribusi manfaat pemekaran wilayah. Kerangka pemikiran konseptual disajikan dalam Gambar 1.
Gambar 1. Kerangka Pemikiran Penelitian
Berdasarkan fokus evaluasi, maka evaluasi terhadap kinerja pembangunan daerah diarahkan pada, (1) kinerja aparatur daerah, (2) kinerja keuangan daerah, (3) kinerja ekonomi, (4) kinerja pelayanan publik, dan (5)
Proses Pembangunan Daerah Daerah Pemekaran (Daerah Otonom baru) Kewenangan Daerah Aspirasi Masyarakat Manfaat Pemekaran Wilayah
1. Aspek Sosial Politik 2. Aspek Fisik 3. Aspek Ekonomi Tanggapan atau Penilaian Evaluasi Persepsi
Tujuan Pemekaran Wilayah: Meningkatkan Kesejahteraan Masyarakat, melalui : 1. Peningkatan pelayanan public 2. Percepatan pertumbuhan demokrasi 3. Percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah 4. Percepatan pengelolaan potensi daerah 5. Peningkatan keamanan dan ketertiban 6. Peningkatan hubungan yg serasi antara pusat dan daerah Kinerja Pembangunan 1.Kinerja Ekonomi 2.Kinerja Keuangan 3.Kinerja Pelayanan Publik 4.Kinerja Aparatur 5.Kesejahteraan Masyarakat 1.Manfaat pemekaran wilayah aspek (1) Sosial politik, (2) fisik, (3) Ekonomi 2.Distribusi manfaat kepada, (1) Pemda, (2) Pengusaha, (3) masyarakat Faktor-faktor yang mempengaruhi Persepsi: (a) Jenis Kelamin, (b) asal suku, (c) pendidikan, (d) pekerjaan, (e) jabatan
SARAN Fokus Evaluasi
kesejahteraan masyarakat dengan pendekatan IPM. Kemudian fokus evaluasi aspirasi masyarakat terhadap manfaat pemekaran wilayah, dikelompokkan menjadi 3 aspek; (1) aspek sosial politik, (2) aspek fisik, (3) aspek ekonomi. Demikian juga untuk evaluasi terhadap persepsi masyarakat, manfaat pemekaran wilayah didasarkan pada aspirasi masyarakat, yang dikelompokkan menjadi 3 aspek; (1) aspek sosial politik, (2) aspek fisik, (3) aspek ekonomi. Sedangkan faktor-faktor yang mempengaruhi persepsi masyarakat dilihat berdasarkan; (1) agama, (2) tingkat pendidikan, (3) asal suku, (4) pekerjaan utama, (5) jabatan dalam masyarakat. Kemudian evaluasi terhadap distribusi manfaat pemekaran wilayah kepada masyarakat dikelompokkan, (1) masyarakat umum, (2) pengusaha, (3) pemerintah.
Pendekatan analisis aspek manfaat pemekaran yang diaspirasikan masyarakat dan distribusi manfaat pemekaran wilayah menggunakan pendekatan Analytical Hirarchy Process (AHP). Sedangkan analisis persepsi masyarakat terhadap manfaat pemekaran wilayah digunakan pendekatan analisis kualitatif dan persentase. Kemudian untuk menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi persepsi masyarakat terhadap manfaat pemekaran wilayah digunakan pendekatan analisis Chi-Square (X2). Dalam penelitian ini sebelum dilakukan analisis terhadap aspirasi dan persepsi masyarakat terhadap manfaat dan distribusi serta faktor-faktor yang mempengaruhi persepsi, terlebih dahulu dilakukan evaluasi terhadap kinerja pembangunan daerah Kabupaten Halmahera Timur sejak tahun 2005-2009 agar diperoleh gambaran untuk selanjutnya dibandingkan dengan presepsi masyarakat.