5. Kebijakan Redistribusi Pendapatan
5.4. Industri Prioritas pada Sektor Agroindustri
Suatu sektor yang paling efektif berperan sebagai mesin penggerak pembangunan
ekonomi dalam rangka mewujudkan tujuan pembangunan nasional disebut sebagai sektor
kunci (key sector) atau sering pula disebut sebagai sektor unggulan, sektor andalan atau sektor prioritas. Dalam konteks penelitian ini sektor yang dimaksud diistilahkan sebagai
sektor prioritas.
Untuk menentukan sektor kunci atau sektor prioritas, masing-masing kajian bisa
menggunakan metoda atau kriteria berbeda tergantung dari tujuan penelitian. Dalam
kerangka Input-Output, metoda Rasmussen digunakan untuk menentukan sektor kunci
dengan menggunakan kriteria ganda (dual criterion), yaitu dari sisi permintaan input (demand side) yaitu melalui keterkaitan ke belakang (backward linkage) dan sisi output (supply side) melalui keterkaitan ke depan (forward linkage). Metoda Rasmussen
digunakan oleh Cochrane (1990) dan Daryanto (1992) untuk menentukan sektor kunci pada
sektor pertanian dan oleh Ginting (2006) untuk menentukan sektor unggulan dalam
perekonomian di Sumatera Utara. Namun metode Rasmussen terbatas digunakan untuk
menentukan sektor kunci dari sisi produksi. Oleh karena itu selain menggunakan metoda
Rasmussen, Cochrane dan Daryanto juga mengkombinasikan kriteria pengganda output,
tenaga kerja dan pendapatan untuk meranking sektor-sektor yang berada pada urutan
sepuluh terbesar.
Simatupang (2000) menggunakan lima kriteria untuk menguji sektor pertanian
sebagai sektor andalan dalam perekonomian, yaitu: (1) kontributif, (2) artikulatif, (3)
progresif, (4) tangguh, dan (5) fasilitatif. Kontributif dilihat dari kontribusi yang cukup
besar dalam keragaan ekonomi makro seperti PDB yang secara operasional diukur dari
pangsa kontribusi atau koefisien pengganda. Sifat artikulatif dilihat dari kemampuan besar
sebagai dinamisator bagi pertumbuhan sektor-sektor lain dalam perekonomian dengan
spektrum yang luas yang secara operasional diukur melalui koefisien pengganda dan
indeks penyebaran (dispersion index). Progresif berarti dapat tumbuh secara berkelanjutan dengan laju yang cukup cepat yang secara operasional diukur dari laju pertumbuhannya.
Sifat tangguh berarti unggul dalam persaingan dan tahan menghadapi gejolak ekonomi.
Terakhir, sifat fasilitatif berarti mampu menciptakan tatanan lingkungan yang baik bagi
perekonomian yang secara operasional dilihat dari kemampuannya mengendalikan inflasi,
stabilitas nilai rupiah dan kontribusi dalam ketahanan pangan.
Dalam kajian ini, kerangka strategi Agricultural-Demand-Led Industrialization (ADLI) digunakan sebagai kerangka kerja dalam menentukan agroindustri yang dapat disebut sebagai agroindustri prioritas. Sesuai dengan penjabaran strategi ADLI, sektor pertanian primer dan sektor agroindustri merupakan sektor andalan strategiADLI. Strategi
ADLI merupakan strategi yang mengutamakan peningkatan produktivitas sektor pertanian sebagai sarana mencapai industrialisasi.
Penekanan strategi ADLIadalah peningkatan produktivitas sektor pertanian primer, terutama pertanian skala kecil dan menengah, sebagai sarana mencapai industrialisasi.
Adelman juga menyatakan bahwa kunci sukses keberhasilan strategi ADLI adalah keterkaitan antara sektor industri dengan sektor pertanian primer. Dengan memfokuskan
pada keterkaitan produksi, pendapatan dan konsumsi secara bersama-sama, strategi ADLI
bertujuan untuk meningkatkan ekonomi berpendapatan rendah menuju jalur pertumbuhan
yang lebih merata dan berkelanjutan.
Dengan demikian kriteria agroindustri prioritas dalam penelitian ini bukan hanya
dilihat dari kemampuannya meningkatkan pertumbuhan ekonomi melalui peningkatan
output dan penyerapan tenaga kerja namun juga kemampuannya dalam meningkatkan
pendapatan rumah tangga golongan rendah serta memiliki keterkaitan dengan sektor
pertanian primer yang kuat. Dengan demikian pertumbuhan ekonomi yang terjadi
diharapkan akan lebih banyak dinikmati oleh rumah tangga golongan rendah dan pada
akhirnya akan memperkecil kesenjangan pendapatan masyarakat dan lebih lanjut
mengurangi kemiskinan, sesuai dengantriple track strategy: pro growth, pro employment and pro poor7
Berdasarkan beberapa kriteria di atas, maka agroindustri prioritas adalah
agroindustri yang memiliki peran tinggi dalam meningkatkan output nasional, penyerapan
tenaga kerja, meningkatkan pendapatan sektor lainnya, khususnya sektor pertanian primer
sebagai penyedia input serta perannya dalam menciptakan peningkatan pendapatan rumah
tangga golongan rendah. Dengan demikian indikator yang digunakan untuk menentukan
agroindustri prioritas adalah berdasarkan pengganda output, tenaga kerja, keterkaitan
sektor khususnya kaitan ke belakang dan pengganda pendapatan rumah tangga golongan
rendah. Dengan menggabungkan empat indikator pengganda tersebut dan melakukan
ranking akhir, dapat ditentukan agroindustri yang berada pada ranking teratas. Cara
7
penggabungan ranking secara sederhana untuk menentukan sektor prioritas dalam
penelitian ini mengadopsi cara yang dilakukan oleh Cochrane (1990) dan Daryanto (1992)
yang mengkombinasikan beberapa pengganda untuk menentukan sektor kunci dalam
kebijakan pembangunan yang mencakup tiga tujuan bersama-sama, disebut ‘output, income and employment maximization’.
Nilai dan ranking pengganda output, tenaga kerja dan keterkaitan sektor pada
sektor agroindustri disajikan pada Tabel 10. Hasil ranking pengganda output menunjukkan
industri yang berada di urutan lima teratas berturut-turut adalah industri kayu lapis, bambu
dan rotan, industri kertas, karet, kulit dan kapuk.
Tabel 10. Nilai dan Ranking Pengganda Output, Tenaga Kerja dan Keterkaitan Sektor Agroindustri Makanan dan Non Makanan, Tahun 2003
Pengganda
Output Tenaga Kerja Keterkaitan Sektor AGROINDUSTRI
Nilai Rank Nilai Rank Nilai Rank
Agroindustri Makanan
Sektor peternakan 6.09 10 1.53 7 5.05 10
Sektor tanaman pangan 6.24 8 1.58 4 5.10 9
Sektor perikanan 6.34 7 1.55 6 5.25 7
Sektor perkebunan 5.96 11 1.46 8 4.36 11
Minuman 6.22 9 1.67 3 5.19 8
Rokok 6.34 6 1.85 1 5.32 6
Agroindustri Non Makanan
Kapuk 6.57 5 1.44 9 5.57 5
Kulit samakan, olahan 6.66 4 1.42 10 5.65 3
Kayu lapis, barang dari kayu,
bambu dan rotan 7.02 1 1.56 5 5.89 1
Bubur kertas 6.78 2 1.41 11 5.72 2
Karet remah dan karet asap 6.67 3 1.85 2 5.60 4
Catatan: Nilai ranking terkecil menunjukkan ranking teratas (nilai pengganda terbesar)
Artinya apabila tujuan pembangunan difokuskan untuk meningkatkan output
nasional, maka simulus ekonomi yang diberikan ke industri kayu lapis, bambu dan rotan,
industri kertas, industri karet, industri kulit dan industri kapuk akan meningkatkan output
nasional lebih besar dibanding agroindustri lainnya. Industri-industri tersebut sekaligus
industri yang berada di lima urutan teratas berdasarkan nilai pengganda tenaga kerja
adalah industri rokok, karet, minuman, industri makanan sektor tanaman pangan dan
industri kayu. Hal ini berarti peran industri tersebut dalam meningkatkan pertumbuhan
ekonomi lebih banyak melalui penyerapan tenaga kerja.
Dilihat dari kriteria pengganda pendapatan rumah tangga golongan rendah (Tabel
11), industri yang berada di urutan lima teratas berturut-turut adalah industri karet, industri
kayu, industri rokok, industri makanan dari sektor perikanan, dan industri minuman. besar
dalam meningkatkan output, penyerapan tenaga kerja dan pendapatan rumah tangga
golongan rendah.
Tabel 11. Nilai dan Ranking Pengganda Pendapatan Rumah Tangga Golongan Rendah Agroindustri Makanan dan Non Makanan, Tahun 2003
Pengganda Pendapatan Rumah Tangga
Buruh tani Petani
kecil
Non pert gol rendah desa
Non pert gol rendah kota
AGROINDUSTRI
Nilai Rank Nilai Rank Nilai Rank Nilai Rank
Agroindustri Makanan
Sektor peternakan 0.18 7 0.22 4 0.48 9 0.74 10
Sektor tanaman pangan 0.18 5 0.22 2 0.50 5 0.77 8
Sektor perikanan 0.18 1 0.23 1 0.50 6 0.75 9
Sektor perkebunan 0.17 8 0.21 5 0.47 11 0.71 11
Minuman 0.18 4 0.22 3 0.52 4 0.82 7
Rokok 0.18 3 0.20 6 0.56 2 0.94 3
Agroindustri Non Makanan
Kapuk 0.16 11 0.17 11 0.48 10 0.84 6
Kulit samakan, olahan 0.16 9 0.18 9 0.49 7 0.86 4
Kayu lapis, barang dr
kayu, bambu dan rotan 0.18 6 0.19 8 0.53 3 0.94 2
Bubur kertas 0.16 10 0.18 10 0.49 8 0.86 5
Karet remah, karet asap 0.18 2 0.20 7 0.57 1 1.05 1
Catatan: Nilai ranking terkecil menunjukkan ranking teratas (nilai pengganda terbesar).
Pengembangan industri-industri tersebut akan memberikan manfaat yang lebih
besar bagi rumah tangga golongan rendah. Industri pengolahan makanan dari sektor
perikanan memberikan kontribusi lebih besar terutama untuk peningkatan pendapatan
rumah tangga buruh tani dan petani kecil. Sedangkan industri karet lebih banyak berperan
kota. Artinya bila terjadi peningkatan permintaan akhir pada industri makanan sektor
perikanan, golongan rumah tangga yang memperoleh pendapatan paling besar adalah
rumah tangga buruh tani dan petani kecil. Sedangkan industri karet lebih banyak berperan
dalam meningkatkan pendapatan rumah tangga non pertanian golongan rendah baik di desa
maupun di kota.
Dengan menggabungkan empat indikator di atas secara sederhana dan melakukan
ranking akhir dapat diketahui agroindustri yang berada pada lima urutan teratas adalah
industri karet, kayu lapis bambu dan rotan, rokok, industri pengolahan makanan dari sektor
perikanan dan industri minuman, seperti disajikan pada Tabel 12. Berdasarkan kriteria
pengganda output, tenaga kerja, keterkaitan sektor dan pendapatan rumah tangga golongan
rendah, lima dari 11 agroindustri tersebut berada pada ranking teratas dan memilikipotensi
Tabel 12. Ranking Pengganda Output, Tenaga Kerja, Keterkaitan Sektor dan Pendapatan Rumah Tangga Golongan Rendah Agroindustri Makanan dan Non Makanan, Tahun 2003
RANKING PENGGANDA
Total
AGROINDUSTRI
Output TK KeterkaitanSektor
Pendap RT Gol Rendah
Nilai Rank
Agroindustri Makanan
Makanan sektor peternakan 10 7 10 8 35 10
Makanan sektor tan pangan 8 4 9 6 27 8
Makanan sektor perikanan 7 6 7 3 23 4
Makanan sektor perkebunan 11 8 11 10 40 11
Minuman 9 3 8 4 24 5
Rokok 6 1 6 2 15 3
Agroindustri Non Makanan
Kapuk 5 9 5 11 30 9
Kulit samakan dan olahan 4 10 3 7 24 6
Kayu lapis, barang dari kayu,
bambu dan rotan 1 5 1 5 12 2
Bubur kertas 2 11 2 9 24 7
Karet remah dan karet asap 3 2 4 1 10 1
Catatan: Nilai ranking terkecil menunjukkan ranking teratas (nilai pengganda terbesar)
Industri-industri yang berada pada ranking teratas pada dasarnya hanya memiliki
potensi untuk menjadi industri prioritas. Hirschman (1958), Bulmer-Thomas (1982) dan
jaminan stimulus yang diukur melalui nilai-nilai pengganda tersebut akan terwujud ke
dalam pertumbuhan aktual kecuali memenuhi kondisi tertentu. Kondisi tersebut terkait
dengan pertimbangan politik dan kelembagaan (political and institutional consideration). Realisasi stimulus akan tergantung pada sarana input pelengkap seperti lingkungan yang
mendukung dan kelembagaan yang ada serta kebijakan pemerintah yang konsisten dengan
ranking sektor tersebut. Faktor terpenting lainnya adalah bahwa pemerintah memainkan
peran yang sangat strategis dalam mengalokasikan sumberdaya melalui kebijakan fiskal,
moneter maupun kebijakan investasi. Sebagai contoh pemerintah bisa melakukan proteksi
untuk menghambat perusahaan dalam merespon stimulus tertentu.
Terkait dengan ranking agroindustri yang dihasilkan pada Tabel 12,
industri-industri yang berada pada ranking teratas, yaitu industri-industri karet, industri-industri kayu lapis, bambu
dan rotan, industri rokok, industri minuman dan industri makanan sektor perikanan pada
dasarnya memiliki potensi dalam meningkatkan output, penyerapan tenaga kerja dan
meningkatkan pendapatan rumah tangga. Namun kepentingan melakukan ranking
agroindustri dalam kajian ini adalah untuk menentukan agroindustri apa yang layak untuk
dijadikan prioritas pengembangan melalui berbagai kebijakan yang akan dilakukan oleh
pemerintah. Oleh karena itu apa yang dinyatakan oleh Hirschman, Bulmer-Thomas dan
Panchamukti tentang perlunya pertimbangan politik maupun kelembagaan serta
pertimbangan non ekonomi lain perlu disertakan dalam menetapkan agroindustri prioritas
dan bukan semata-mata berdasarkan angka-angka pengganda saja agar tidak menimbulkan
misleading.
Agroindustri makanan sektor perkebunan tidak termasuk dalam ranking teratas
pada struktur agroindustri makanan. Padahal sektor perkebunan primer memiliki peran
yang besar dalam menyumbang PDB nasional. Jika sektor primernya memiliki potensi
yang besar dalam menyumbang pendapatan nasional, diharapkan industri hilirnya pun
sektor perkebunan dalam pembentukan output, PDB (diproxy dari nilai tambah tenaga
kerja dan modal atas dasar biaya faktor), dan penyerapan tenaga kerja (diproxy dari nilai
tambah tenaga kerja) di sektor agroindustri, memiliki pangsa output sebesar 40.3 persen,
PDB sebesar 33 persen dan pangsa tenaga kerja sebesar 31 persen terhadap total output,
PDB dan penyerapan tenaga kerja di sektor agroindustri (Lampiran 7). Selain itu dilihat
perkembangan output tahun 1998 ke tahun 2003 sektor agroindustri perkebunan
menunjukkan peningkatan lima kali lipat (Lampiran 8). Hal ini menunjukkan besarnya
peran sektor agroindustri perkebunan dalam memperkuat sektor agroindustri di Indonesia.
Namun dilihat dari nilai pengganda, agroindustri makanan sektor perkebunan
memiliki pengganda yang lebih kecil dibandingkan dengan agroindustri lainnya. Hal ini
bisa terjadi karena dengan nilai awal yang sudah demikian besar, maka pengembangan
agroindustri makanan sektor perkebunan tidak akan menghasilkan incremental growth
sebesar pengembangan pada sektor lain yang masih berada pada tahap pertumbuhan.
Dengan demikian agroindustri makanan sektor perkebunan sesungguhnya memiliki peran
yang penting dalam memperkokoh struktur agroindustri di Indonesia sehingga perlu
memperoleh prioritas pengembangan. Dari sisi kebijakan pemerintah, agroindustri
perkebunan (kelapa sawit) saat ini merupakan salah satu fokus pengembangan agroindustri
melalui strategi Klaster (Cluster) Industri Prioritas (Departemen Perindustrian, 2005). Industri rokok berada pada urutan ketiga menurut ranking sektor agroindustri dan
perannnya terutama dalam hal penyerapan tenaga kerja serta pendapatan rumah tangga
golongan rendah melalui lapangan kerja yang disediakan untuk buruh-buruh pabrik.
Industri rokok juga penghasil pajak terbesar bagi pemerintah. Namun pengembangan
industri rokok akan menghasilkan biaya imbangan yang besar melalui pencemaran
lingkungan (asap rokok) dan bahaya kesehatan (penyakit kanker paru-paru dan penyakit
lainnya). Dewasa ini pun perkembangan preferensi konsumen terhadap barang-barang yang
meningkatkan kesehatan. Pemerintah pun menerapkan aturan yang ketat bagi masyarakat
untuk tidak merokok di area publik. Dengan demikian kebijakan mengembangkan industri
rokok akan paradoks dengan norma yang berkembang di masyarakat secara umum. Dilihat
dari sisi bisnis, industri rokok juga tergolong sebagai sunset industry yang perspektif ke depan demand masyarakat terhadap rokok maupun investasi industri rokok cenderung
menurun.
Industri minuman berada pada posisi ranking kelima dari 11 agroindustri dan
perannya terutama dalam penyerapan tenaga kerja dan meningkatkan pendapatan rumah
tangga golongan bawah. Namun apabila diperhatikan industri-industri yang tergabung ke
dalam industri minuman (Lampiran 4) adalah industri minuman keras, anggur dan
sejenisnya, malt dan minuman yang mengandung malt, sirop serta minuman ringan.
Komoditas-komoditas tersebut dapat dikatakan kurang berperan dalam mendukung
ketahanan pangan dan bahkan minuman keras merupakan komoditas yang peredarannnya
di masyarakat dilarang oleh pemerintah dan berlawanan dengan norma mayarakat dan
agama. Industri minuman juga kurang berperan dalam mendorong peningkatan produksi
sektor pertanian primer sebagai penyedia bahan baku kecuali untuk industri tertentu yang
termasuk dalam minuman ringan. Oleh karena itu meskipun industri minuman memiliki
potensi yang cukup tinggi dalam meningkatkan penyerapan tenaga kerja dan memberikan
sumbangan terhadap peningkatan pendapatan rumah tangga golongan rendah, namun dari
berbagai pertimbangan seperti diuraikan kurang memiliki prospek yang baik untuk
dijadikan prioritas pengembangan agroindustri.
Agroindustri non makanan pada dasarnya memiliki karakteristik yang berbeda
dengan agroindustri makanan. Agroindustri non makanan pada umumnya adalah industri
berskala menengah ke atas, padat kapital dan menggunakan komponen input impor yang
lebih tinggi dibanding agroindustri makanan. Dengan karakteristik tersebut maka
pada pertanian skala kecil dan menengah, teknologi padat karya dan mendukung program
ketahanan pangan seperti pada konsep strategiADLIadalah agroindustri makanan.
Berdasarkan beberapa pertimbangan di atas, dilakukan beberapa penyesuaian
dalam menentukan agroindustri prioritas sebagai berikut. Agroindustri rokok dan
minuman dikeluarkan dari kelompok agroindustri makanan dan selanjutnya dengan
menggunakan empat indikator sama dengan yang digunakan sebelumnya dilakukan
ranking ulang. Dari empat indikator tersebut diambil dua agroindustri yang berada pada
urutan teratas. Demikian pula pada pada kelompok agroindustri non makanan secara
terpisah dilakukan ranking ulang dan diambil dua agroindustri yang berada pada urutan
teratas. Selanjutnya empat industri dari kelompok agroindustri makanan dan non makanan
yang berada pada ranking teratas berdasarkan pengganda output, tenaga kerja, keterkaitan
sektor dan pendapatan rumah tangga golongan rendah ditambah dengan agroindustri
makanan sektor perkebunan, ditetapkan sebagai agroindustri prioritas (Tabel 13). Dengan
demikian agroindustri prioritas adalah industri makanan sektor tanaman pangan, industri
makanan sektor perikanan, industri makanan sektor perkebunan dan industri kayu lapis,
bambu dan rotan serta industri karet remah dan karet asap. Kebijakan pemerintah untuk
mengembangkan lima agroindustri tersebut diharapkan akan menghasilkan peningkatan
pertumbuhan ekonomi, penyerapan tenaga kerja, memperkuat sektor pertanian primer dan
mampu menghasilkan pendapatan yang lebih baik bagi rumah tangga golongan rendah
yang pada akhirnya akan dapat mengurangi kemiskinan dan kesenjangan pendapatan.
Kelima agroindustri prioritas tersebut juga sesuai dengan fokus pengembangan agroindustri
yang dilakukan oleh pemerintah melalui Klaster Industri Prioritas, yaitu: (1) industri
makanan secara umum, (2) industri pengolahan hasil laut, (3) industri kelapa sawit, (4)
industri barang kayu (termasuk bambu dan rotan), (5) industri karet dan barang dari karet,
Tabel 13. Penentuan Agroindustri Prioritas pada Sektor Agroindustri, Tahun 2003
RANKING PENGGANDA
Total
AGROINDUSTRI Output TK Keterkaitan Sektor Pendap RT Gol Rendah Nilai Rank Agroindustri Makanan Sektor peternakan 4 4 4 4 16 3
Sektor tanaman pangan 3 2 3 3 11 2
Sektor perikanan 1 3 2 2 8 1
Sektor perkebunan 5 5 5 5 20 4
Agroindustri Non Makanan
Kapuk 5 3 5 4 17 5
Kulit samakan dan olahan 4 4 3 3 14 4
Kayu lapis, barang dari kayu,
bambu dan rotan 1 2 1 2 6 1
Bubur kertas 2 5 2 3 12 3
Karet remah dan karet asap 3 1 4 1 9 2
Catatan: Nilai ranking terkecil menunjukkan ranking teratas (nilai pengganda terbesar)
5.5. Tahapan Transmisi Pengaruh dari Sektor Agroindustri