SINKRONISASI UNDANG-UNDANG SEKTORAL DALAM RANGKA PEMENUHAN HAK-HAK MASYARAKAT ADAT
D. Kebijakan Afirmatif Bagi Masyarakat Hukum Adat
Kebijakan berbasis Hak Asasi Manusia (HAM) atau Human Rights Based Approach menekankan pentingnya HAM menjadi aspek utama pada kebijakan awal dalam kerangka hukum, terutama bagi kelompok rentan (Nicola Colbran:2009:4). Masalah akan muncul ketika seseorang yang berasal dari posisi yang berbeda tetapi diperlukan secara sama. Jika perlakuan yang sama ini terus diberikan, maka tentu saja perbedaan ini akan menjadi terus menerus walaupunn standar HAM telah ditingkatkan. Karena itulah penting mengambil langkah selanjutnya guna mencapai kesetaraan. Tindakan afirmatif mengizinkan negara untuk memperlakukan secara lebih kepada kelompok tertentu yang rentan.
Pengertian Kelompok Rentan tidak dirumuskan secara eksplisit dalam peraturan perundang-undangan, seperti tercantum dalam Pasal 5 ayat (3) Undang-Undang No.39 Tahun 1999 yang menyatakan bahwa setiap orang yang termasuk kelompok masyarakat yang rentan berhak memperoleh perlakuan dan perlindungan lebih berkenaan dengan kekhususannya. Dalam Penjelasan pasal tersebut disebutkan bahwa yang dimaksud dengan kelompok masyarakat yang rentan, antara lain, adalah orang lanjut usia, anak-anak, fakir miskin, wanita hamil dan penyandang cacat. Sedangkan menurut Human Rights
172 Reference120 (Willem van Genugten J.M: 1994:73) disebutkan, bahwa yang tergolong ke dalam Kelompok Rentan adalah:a. Refugees, b, Internally Displaced Persons (IDPs); c.
National Minorities, d. Migrant Workers; e. Indigenous Peoples, f. Children; dan g.
Women.
Hukum dan keadilan masih belum terjangkau oleh masyarakat kebanyakan. Akses pada proses-proses kebijakan publik masih didominasi oleh mereka yang terdidik dan memiliki sumber daya ekonomi. Keterbatasan akses masyarakat pada hukum dapat berujung pada ketidakadilan. Keadilan dalam terminologi hukum diterjemahkan sebagai keadaan yang dapat diterima akal sehat secara umum pada waktu tertentu tentang apa yang benar.
Sementara itu John Rawls mengemukakan dalam A Theory of Justice, keadilan adalah fairness, yaitu kondisi yang dibangun di atas dasar pandangan setiap individu memiliki kebebasan, status qua awal yang menegaskan kesepakatan fundamental dalam kontrak sosial. Gagasan utama keadilan dalam pandangan Rawls adalah bagaimana lembaga utama masyarakat mengatur hak dan kewajiban dasar serta menentukan pembagian kesejahteraan kerja sama sosial yang dibangun.121
Selanjutnya, keadilan pada dasarnya adalah sebuah kualitas yang mungkin, tetapi bukan harus, dari sebuah tatanan sosial yang menuntun terciptanya hubungan timbal balik di antara sesama manusia. Baru setelah itu ia merupakan sebuah bentuk kebaikan manusia, karena memang manusia itu adil bilamana perilakunya sesuai dengan norma-norma tatanan sosial yang seharusnya memang adil.
Namun, apakah yang dimaksud sebenarnya ketika mengatakan bahwa sebuah tatanan sosial itu adil, bagaimana hubungannya dengan hukum? Maksudnya adalah bahwa peraturan menuntun perilaku manusia dalam menciptakan kondisi yang memuaskan bagi semua manusia. Dengan kata lain supaya semua orang bisa merasa bahagia dalam peraturan tersebut.122
Kerinduan akan keadilan itu sama dengan kerinduan abadi manusia akan kebahagian. Kebahagian yang tidak pernah dapat diperoleh manusia jika hanya sendiri, sebagai seorang individu yang terisolasi, dan oleh karena itu harus dicari di dalam
120Willem van Genugten J.M, Willem van Genugten J.M (ed). 1994. Human Rights Reference, The Hague:
Netherlands ministry of foreign Affairs,1994, p.73.
121 John Rawls, Op Cit, hal. 12.
122 Hans Kelsen, Op Cit, hal. 2.
173 kehidupan bermasyarakat. Keadilan adalah kebahagian sosial, merupakan kebahagian yang hanya dapat diperoleh dalam tatanan sosial yang tanpa diskriminasi dan keberpihakan pada piahk-pihak tertentu dengan mengabaikan keadilan bagi pihak lain. Karena itu, akses atas kebijakan publik merupakan aspek penting dalam suatu tatanan sosial. Dalam suatu kontrak sosial keberadaan negara justru bertugas memastikan terpenuhinya akses orang perorang dan kelompok masyarakat.
Hak asasi manusia (HAM) adalah hak-hak yang dimiliki manusia semata-mata karena ia manusia. Umat manusia memilikinya bukan karena diberikan kepadanya oleh masyarakat atau berdasarkan hukum positif, melainkan semata-mata berdasarkan martabatnya sebagai manusia. Maka meskipun setiap orang terlahir dengan warna kulit, jenis kelamin, bahasa, budaya dan kewarganegaraan yang berbeda-beda, ia tetap mempunyai hak-hak tersebut. Dalam perkembangannya HAM teryata juga dimaknai sebagai hak-hak yang melekat pada kelompok masyarakat adat. Selain bersifat universal, hak-hak itu juga tidak dapat dicabut (inalienable) dan siapapun wajib menghormatinya termasuk negara.123
Keberadaan negara adalah menjamin HAM dalam peraturan perundang-undangannya serta memastikan terpenuhinya HAM tersebut dalam tataran implementasi.
Dalam konteks ini memanusiakan manusia atau memperlakukan manusia sesuai dengan kodratnya merupakan suatu keharusan bagi penyelenggara negara yaitu pemerintah dan pemerintah daerah termasuk memberikan perlakuan lebih kepada kelompok khusus.
Kelompok khusus seperti masyarakat adat adalah kelompok yang secara sosial, ekonomi, budaya dan politik rentan karena ketidakmampuan kelompok ini dalam berhadapan dengan kelompok lain dalam masyarakat. Karena itu, desain kerangka hukum dan model perlindungan hak-hak masyarakat hukum adat atas sumber daya alam perlu aturan payung melalui kebijakan negara yang partisipatoris dan memberdayakan masyarakat adat sesuai prinsip dan norma HAM nasional dan internasional.
Jaminan hukum nasional dan hukum internasional atas hak-hak masyarakat hukum adat sesungguhnya telah jelas diatur di instrumen-instrumen HAM yang mengakui, melindungi dan memenuhi hak-hak tradisional masyarakat hukum adat adalah tanggung jawab dan kewajiban negara. Sudah seharusnya instrumen hukum internasional yang telah diratifikasi selanjutnya ditindaklanjuti dengan membentuk kerangka hukum nasional yang
123 Jack Donnely, Op Cit, Hal. 7-12
174 substansinya dapat mengadopsi pada prinsip-prinsip dan hak-hak tradisional masyarakat hukum adat. Salah satu yang dapat dijadikan acuan Deklarasi Hak Masyarakat Adat PBB2007 dan Konvensi ILO No. 169 Tahun 1989 tentang hak masyarakat adat yang mengatur pengakuan dan perlindungan hak-hak bangsa pribumi dan masyarakat adat atas tanah (pemilikan dan pengusaan kolektif), sumber daya alam, dan keharusan persetujuan mereka apabila dilakukan pemindahan (relocation) terhadap mereka yaitu:
1. Hak-hak kepemilikan dan penguasaan bangsa pribumi dan masyarakat adat terhadap tanah yang secara tradisional mereka huni dan manfaatkan harus diakui (pasal 14 (1));
2. Pemerintah harus menjamin perlindungan efektif terhadap hak-hak kepemilikan dan penguasaan mereka (pasal 14 (2));
3. Prosedur-prosedur yang memadai hatus ditetapkan dalam sistem hukum nasional untuk menyelesaikan tuntutan-tuntutan akan tanah yang diajukan oleh bangsa pribumi dan masyarakat adat (pasal 14 (3));
4. Hak-hak bangsa pribumi dan masyarakat adat terhadap sumberdaya alam yang berhubungan dengan tanah mereka harus secara khusus dilindungi. Hak-hak ini termasuk hak masyarakat tersebut untuk berpartisipasi dalam pemanfaatan, pengelolaan dan konservasi sumebr-sumber daya itu (pasal 15 (1);
5. Dalam kasus dimana Negara tetap menguasai pemilikan sumber daya mineral atau sumber daya sub-surface (yang berada di bawah kulit bumi) atau hak-hak terhadap sumber daya alam lainnya yang berkenaan dengan tanah, pemerintah harus melakukan perundingan dengan mereka (pasal 15 (2);
6. Apabila dilakukan pemindahan, maka pemindahan lokasi (relocation) harus dilakukan atas persetujuan yang diberikan dalam keadaan bebas dan dengan pembahasan terlebih dahulu. Apabila persetujuan tidak diperoleh, maka pemindahan hanya boleh dilakukan dengan prosedur yang ditetapkan oleh peraturan perundangan nasional (pasal 16 (1);
7. Apabila dimungkinkan, masyarakat tersebut harus mempunyai hak untuk kembali ke tanah tradisional mereka, segera setelah alasan-alasan untuk relokasi tidak tersedia lagi (pasal 16 (3);
8. Apabila kembali ke tanah tradisional tidak dimungkinkan, masyarakat tersebut dengan cara manapun yang dimungkinkan harus diberikan tanah dengan status hukum dan mutu lahan yang paling tidak sama dengan tanah yang mereka diami sebelumnya (pasal 16 (4))
Perjuangan untuk perlindungan, pengakuan dan penghormatan terhadap masyarakat hukum adat tidak hanya berlangsung pada tataran nasional, tetapi juga pada tataran internasional. International Labour Organization (ILO), termasuk lembaga yang berhasil mengesahkan Konvensi tentang perlindungan dan pengakuan terhadap hak masyarakat hukum adat melalui Konvensi ILO 169 Tahun 1986. Pengakuan dan penghormatan hak-hak masyarakat adat mengalami perkembangan yang besar pada saat Sidang Umum PBB berhasil mengesahkan UN Declaration on the of the Indigenous Peoples.
175 Di dalam kedua instrumen hukum internasional tersebut diatur mengenai hak-hak masyarakat adat yang meliputi hak atas tanah ulayat, hak atas sumber daya alam, hak atas kekayaan atas pengetahuan tradisionalnya dan hak atas persetujuan bebas atas proses-proses pembangunan yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat hukum adat.
Di dalam Deklarasi PBB tentang Masyarakat Adat tersebut salah satunya dimuat konsep Free and Prior Informed Consent (FPIC). FPIC sebenarnya, bukanlah konsep asing pada masyarakat pedesaan di Indonesia. Sejak lama, konsep ini mengakar pada tradisi dan kebiasaan masyarakat pedesaan di Indonesia. Dalam konteks pengelolaan sumberdaya alam, klausula ini memberi jaminan bahwa masyarakat yang terkena dampak harus dimintakan persetujuannya tanpa paksa sebelum ijin kegiatan diberikan pemerintah.
Negosiasi mendapat persetujuan itu harus didahului dengan pemberian informasi yang menyingkap keuntungan dan kerugian serta konsekuensi hukum atas suatu kegiatan tertentu.
Pengadopsian mekanisme FPIC dalam sejumlah instrumen hukum dan standarisasi telah diinisiasi oleh lembaga multipihak. Deklarasi PBB tentang Hak-hak Masyarakat Adat (United Nation Declaration on The Rights of Indigenous People) yang disahkan tahun 2007 mengatur beberapa ketentuan yang berkaitan dengan FPIC, diantaranya adalah ketentuan Pasal 18 yang menentukan bahwa masyarakat adat berhak untuk mengambil bagian dalam pengambilan keputusan tentang hal-hal yang akan berpengaruh terhadap hak-hak tradisional mereka, lewat wakil-wakil yang mereka pilih sendiri sesuai dengan cara dan prosedur pemilihan mereka, dan juga untuk memelihara dan mengembangkan lembaga pengambilan keputusan mereka sendiri.
Selanjutnya, Pasal 19 menentukan bahwa Negara patut berkonsultasi dan bekerjasama dengan niat baik yang saling mempercayai dengan masyarakat adat terkait lewat lembaga perwakilan mereka sendiri untuk mendapatkan persetujuan yang bebas, mendahului tindakan, setelah ada informasi yang jelas kepada mereka untuk mendapatkan persetujuan sebelum mengadopsi dan menerapkan tindakan-tindakan legislatif atau administratif yang dapat berdampak terhadap mereka.
Berdasarkan paparan tersebut di atas maka rekomendasi kebijakan ke depan selain mengkoreksi undang-undang sektoral sumber daya alam adalah penting mengadopsi pengaturan hak-hak masyarakat hukum adat tersebut dalam ketentuan undang-undang perlindungan masyarakat hukum adat yang akan dibentuk. Kebijakan tersebut meliputi:
176 1. Acuan kerangka hukum hak masyarakat hukum adat atas sumber daya alam yang akan dibentuk bagi pemenuhan hak-hak tradisional masyarakat hukum adat tersebut juga perlu mengacu pada instrumen hukum HAM Konvensi ILO 169 Tahun 1989 tentang Hak Masyarakat Hukum Adat serta Deklarasi PBB mengenai Hak-Hak Masyarakat Hukum Adat Tahun 2007.
2. Rekomendasi Kebijakan berupa pengaturan hak-hak tradisional masyarakat hukum adat dan aksesibilitas masyarakat hukum adat atas sumber daya alam. Akses SDA merupakan dasar dari penghidupan MHA secara ekonomi, guna memastikan kelangsungan hidup masyarakat hukum adat, maka penting untuk melindungi sumber daya alam mereka dan praktik-praktik tradisional mereka dalam menggunakan, mengelola, dan memelihara sumber daya alam.
3. Hak atas sumber daya alam adalah Masyarakat hukum adat memiliki hak atas sumber daya alam di wilayah mereka, termasuk:
a. hak untuk berpartisipasi dalam penggunaan, pengelolaan, perlindungan dan pelestarian berbagai sumber daya tersebut;
b. hak untuk ditanyakan pendapatnya sebelum sumber daya alam di tanah mereka dieksplorasi atau dieksploitasi;
c. hak untuk mempelajari kajian-kajian mengenai dampak eksplorasi dan eksploitasi tersebut;
d. hak manfaat atas keuntungan yang dihasilkan dari eksploitasi dan penggunaan sumber daya alam apapun;
e. hak untuk mendapatkan ganti rugi dari pemerintah atas semua kerusakan yang disebabkan oleh aktivitas-aktivitas seperti itu.
4. Diadopsinya prinsip konsultasi bahwa pemerintah memiliki hak eksklusif atas penguasaan sumber daya di bawah permukaan tanah. Dalam kasus dimana pemerintah telah memberikan konsesi hak untuk mendayagunakan sumber daya ini ke swasta atau perusahaan, pemerintah masih memiliki tanggung jawab utama untuk memastikan bahwa prinsip-prinsip konvensi ini diterapkan. Konsultasi ini harus dilakukan bahkan sebelum sebuah perusahaan mulai melakukan eksplorasi untuk sumber daya tersebut, karena eksplorasi ini bisa juga berdampak merusak lingkungan, ketidakseimbangan sosial, masalah kesehatan yang parah, polusi.
177 5. Masyarakat hukum adat dapat menggunakan hak-hak mereka sebagai alat untuk melakukan tawar-menawar dalam negosiasi dengan perusahaan. Melalui negosiasi-negosiasi ini, masyarakat hukum adat dapat membujuk perusahaan untuk mengadaptasi teknik mereka guna meminimalkan kerusakan lingkungan, dan untuk memulihkan lingkungan tersebut setelahnya. Dalam beberapa kasus, pengaturan yang dibuat mungkin tidak memberikan manfaat bersama, dan proyek ditinggalkan begitu saja. Ini dapat diartikan bahwa komunitas tidak mendapatkan keuntungan.
Hak-hak ini meliputi hak masyarakat untuk berpartisipasi dalam penggunaan, manajemen dan pemeliharaan berbagai sumber daya alam.
Dalam penegakan hak asasi manusia, pemerintah adalah pemegang kewajiban dan tanggung jawab (duty holderr) dan masyarakat, secara individu dan kolektif, adalah pemegang hak (right holder). Relasi ini menjadi jelas karena pemerintah mempunyai kewenangan melalui kebijakan, regulasi, program, dan anggaran untuk merealisasikan kewajiban dan tanggung jawabnya, untuk memenuhi hak warga Negara. Tidak ada alasan bagi pemerintah untuk tidak menegakkan hak asasi manusia (no execuse). Pemerintah berkewajiban mendayagunakan sumber dayanya untuk menghormati, melindungi, memenuhi, dan memajukan hak asasi manusia, utamanya hak-hak kelompok rentan karena secara sumber daya ekonomi, sosial dan budaya kelompok ini lemah pada saat berhadapan dengan kelompok masyarakat lainnya, pemodal bahkan negara.
178 BAB IX
PENUTUP