Kebijakan Umum Pengembangan Sarana Ketenagalistrikan
2.2. Kebijakan Pengembangan Kapasitas Pembangkit
Pengembangan kapasitas pembangkit tenaga listrik diarahkan untuk memenuhi pertumbuhan beban yang direncanakan, dan pada beberapa wilayah tertentu diutamakan untuk memenuhi kekurangan pasokan tenaga listrik. Pengembangan kapasitas pembangkit juga dimaksudkan untuk meningkatkan keandalan pasokan yang diinginkan, dengan mengutamakan pemanfaatan sumber energi setempat, terutama energi terbarukan.
Pengembangan kapasitas pembangkit tenaga listrik sejauh mungkin dilakukan secara optimal dengan prinsip biaya penyediaan listrik terendah (least cost), dengan tetap memenuhi tingkat keandalan yang wajar dalam industri tenaga listrik. Biaya penyediaan terendah dicapai dengan meminimalkan net present value semua biaya penyediaan listrik yang terdiri dari biaya investasi, biaya bahan bakar, biaya operasi dan pemeliharaan, dan biaya energy not served6. Tingkat keandalan sistem pembangkitan diukur dengan kriteria Loss of Load Probability (LOLP) dan cadangan daya (reserve margin)7. Pembangkit sewa dan excess power tidak diperhitungkan dalam
membuat rencana pengembangan kapasitas jangka panjang, namun dalam jangka pendek diperhitungkan untuk menggambarkan upaya PLN dalam mengatasi kondisi krisis kelistrikan.
Namun demikian, sejalan dengan kebijakan Pemerintah untuk lebih banyak mengembangkan dan memanfaatkan energi terbarukan, pengembangan panas bumi dan tenaga air tidak mengikuti kriteria least cost, sehingga dalam proses perencanaan mereka diperlakukan sebagai fi xed plant8. Namun demikian perencanaan pembangkit panas bumi dan tenaga air tetap memperhatikan keseimbangan supply–demand dan besar cadangan yang tidak berlebihan, serta status kesiapan pengembangannya.
Pada beberapa daerah yang merupakan sumber utama energi primer nasional maupun yang memiliki potensi mineral yang signifi kan namun telah lama kekurangan pasokan tenaga listrik, yaitu Sumatera, Sulawesi dan Kalimantan, PLN mempunyai kebijakan untuk membolehkan rencana reserve margin yang tinggi. Kebijakan ini diambil dengan pertimbangan pelaksanaan proyek-proyek pembangkit di Kalimantan, Sulawesi dan Sumatera seringkali mengalami keterlambatan, pembangkit existing telah mengalami derating yang cukup besar dan adanya keyakinan bahwa tersedianya tenaga listrik yang banyak di Sumatera, Sulawesi dan Kalimantan akan memicu tumbuhnya demand listrik yang jauh lebih cepat9.
Adanya kemungkinan dalam keterlambatan penyelesaian pembangunan pembangkit, diperlukan cadangan yang melebihi dari kebutuhan reserve margin yang wajar. PLN akan memonitor progres implementasi proyek pembangkit dari tahun ke tahun. Apabila progres fi sik proyek pembangkit berjalan baik atau dapat diselesaikan lebih awal, maka PLN akan mengimbanginya dengan mitigasi tertentu. Mitigasi tersebut misalnya pemasaran agresif untuk menyeimbangkan penjualan dengan pasokan maupun memastikan interkoneksi dengan sistem kelistrikan lain sehingga dapat dilakukan power exchange.
Pemilihan lokasi pembangkit dilakukan dengan mempertimbangkan ketersediaan sumber energi primer setempat atau kemudahan pasokan energi primer, kedekatan dengan pusat beban, prinsip regional balance¸ topologi jaringan transmisi yang dikehendaki, kendala pada sistem transmisi10, dan kendala-kendala teknis, lingkungan dan sosial11. Lokasi pembangkit yang tercantum dalam RUPTL merupakan indikasi lokasi yang masih dapat berubah sesuai dengan perkembangan dalam penyiapan proyek di lapangan.
Untuk memenuhi kebutuhan beban puncak, pembangkit berbahan bakar BBM tidak direncanakan lagi. Untuk selanjutnya PLN hanya merencanakan pembangkit beban puncak yang beroperasi dengan gas (LNG, mini LNG, CNG). Apabila ada potensi, PLN lebih mengutamakan pembangkit hidro, seperti pumped storage, PLTA peaking dengan reservoir.
Proyek PLTGU berbahan bakar gas lapangan (gas pipa) hanya direncanakan apabila terdapat kepastian pasokan gas.
Dalam hal tidak tersedia pasokan gas lapangan, maka PLTGU sebagai pembangkit medium (pemikul beban menengah) menjadi tidak dapat direncanakan. Konsekuensinya sebagian pembangkit beban dasar, yaitu PLTU batubara, dapat dioperasikan sebagai pemikul beban menengah dengan capacity factor yang relatif rendah, walaupun untuk fungsi tersebut PLTU batubara perlu dibantu oleh pembangkit jenis lain yang mempunyai ramping rate12 tinggi seperti PLTG.
Mengingat masih banyaknya pulau-pulau yang dipasok oleh PLTD, diperlukan teknologi pengganti agar dapat mengurangi pemakaian BBM. Teknologi yang memungkinkan untuk mengganti PLTD antara lain PLTU batubara skala kecil, pembangkit thermal modular pengganti diesel (PTMPD) serta pembangkit energi terbarukan yang di-hybrid dengan PLTD maupun alternatif penggunaan bahan bakar biofuel untuk PLTD.
8 Fixed plant adalah kandidat pembangkit yang langsung dijadwalkan pada tahun tertentu tanpa menjalani proses optimisasi keekonomian.
9 PLN meyakini bahwa demand listrik di daerah yang telah lama mengalami pemadaman merupakan demand yang tertekan (suppressed demand) dan tidak dapat
diproyeksi hanya dengan metoda regresi berdasar data historis.
Untuk sistem kelistrikan Jawa-Bali, PLN telah merencanakan PLTU batubara kelas 1.000 MW dengan teknologi ultra super critical13 untuk memperoleh efi siensi yang lebih baik dan emisi CO
2 yang lebih rendah. Penggunaan ukuran unit sebesar ini dimotivasi oleh manfaat economies of scale dan didorong oleh semakin sulitnya memperoleh lahan untuk membangun pusat pembangkit skala besar di Pulau Jawa. Pertimbangan lainnya adalah ukuran sistem Jawa – Bali telah cukup besar untuk mengakomodasi unit pembangkit kelas 1.000 MW.
Secara umum pemilihan lokasi pembangkit diupayakan untuk memenuhi prinsip regional balance. Regional balance adalah situasi dimana kebutuhan listrik suatu region dipenuhi sebagian besar oleh pembangkit yang berada di region tersebut dan tidak banyak tergantung pada transfer daya dari region lain melalui saluran transmisi interkoneksi. Dengan prinsip ini, kebutuhan transmisi interkoneksi antar region akan minimal.
Namun demikian kebijakan regional balance ini tidak membatasi PLN dalam mengembangkan pembangkit di suatu lokasi dan mengirim energinya ke pusat beban melalui transmisi, sepanjang hal tersebut layak secara teknis dan ekonomis. Hal ini tercermin dari adanya rencana untuk mengembangkan PLTU mulut tambang skala besar di Sumatera Selatan dan menyalurkan sebagian besar energi listriknya ke Pulau Jawa melalui transmisi arus searah tegangan tinggi (high voltage direct current transmission atau HVDC)14. Situasi yang sama juga terjadi di sistem Sumatera, dimana sumber daya energi (batubara, panas bumi dan gas) lebih banyak tersedia di Sumbagsel, sehingga di wilayah ini banyak direncanakan PLTU batubara dan PLTP yang sebagian energinya akan ditransfer ke Sumbagut melalui sistem transmisi tegangan ekstra tinggi.
Kepemilikan proyek-proyek pembangkitan yang direncanakan dalam RUPTL disesuaikan dengan kemampuan pendanaan PLN. Mengingat kebutuhan investasi sektor ketenagalistrikan yang sangat besar, PLN tidak dapat secara sendirian membangun seluruh kebutuhan pembangkit baru. Dengan demikian sebagian proyek pembangkit akan dilakukan oleh listrik swasta sebagai independent power producer (IPP) maupun pihak ketiga non-IPP dengan model bisnis tertentu seperti power wheeling, kerjasama excess power, penetapan wilayah usaha tersendiri dan sebagainya.
Untuk memenuhi kebutuhan tenaga listrik bagi smelter dan kawasan industri baru dimana PLN belum mampu memenuhi kebutuhan listriknya, pengembang smelter atau kawasan industri tersebut dapat membangun pembangkit sendiri atau memanfaatkan pembangkit yang dimiliki oleh pemegang Izin Usaha Penyediaan Tenaga Listrik (IUPL) lain dan memanfaatkan jaringan transmisi atau distribusi milik PLN atau pemegang IUPL lain melalui skema power wheeling, dengan tetap memperhatikan kemampuan transmisi atau distribusi tersebut.
Berikut ini kebijakan PLN dalam mengalokasikan ownership proyek kelistrikan:
- Proyek pembangkit direncanakan sebagai proyek PLN apabila telah mendapat indikasi pendanaan dari APLN maupun lender, telah mempunyai kontrak EPC/penunjukan pemenang lelang EPC, atau ditugaskan oleh Pemerintah untuk melaksanakan sebuah proyek pembangkit.
- Proyek pembangkit direncanakan sebagai proyek IPP apabila PLN telah menandatangani PPA/Letter of Intent, PLN telah menyampaikan usulan kepada Pemerintah bahwa suatu proyek dikerjakan oleh IPP, atau pengembang swasta telah memperoleh IUPTL dari Pemerintah.
- Rencana proyek baru yang belum ditetapkan calon pengembang maupun sumber pendanaannya, dapat dibangun oleh PLN maupun IPP atau dalam bentuk kerja sama khusus dimana PLN tidak menjadi off -taker sepenuhnya, dimasukkan dalam kelompok proyek “unallocated”.
- Berdasarkan UU No. 30/2009 tentang Ketenagalistrikan menyatakan bahwa BUMN diberikan prioritas pertama melakukan usaha penyediaan tenaga listrik untuk kepentingan umum, namun demikian terbuka peluang bagi BUMD, badan usaha swasta atau koperasi. Dalam RUPTL ini, peluang tersebut terbuka untuk proyek unallocated. Dalam hal tidak ada BUMD, badan usaha swasta atau koperasi yang dapat mengembangkan proyek unallocated tersebut, maka Pemerintah wajib menugasi BUMN untuk melaksanakannya.
- PLTP: Sesuai dengan peraturan dan perundangan di sektor panas bumi, pengembangan PLTP pada umumnya didorong untuk dikembangkan oleh swasta dengan proses pemenangan WKP melalui tender oleh Pemda sebagai total project 15. Sedangkan potensi panas bumi yang WKP-nya dimiliki oleh Pertamina berdasar regulasi terdahulu, Pertamina dan PLN dapat bekerja sama mengembangkan PLTP 16. Beberapa WKP PLTP di Indonesia Timur yang dimiliki PLN akan dikembangkan sepenuhnya sebagai proyek PLN. Disamping itu, pengembangan PLTP yang baru baik oleh PLN maupun IPP tidak boleh mengorbankan pasokan uap untuk PLTP eksisting yang sudah berjalan.