B. Kerangka Teori
1. Kedaulatan, Kedaulatan Rakyat, dan Pelaksanaannya
meliputi suatu bangsa.13 Jika dielaborasikan dengan konteks penelitian ini, maka sistem legislasi nasional dapat dimaknai sebagai suatu susunan keteraturan unsur-unsur yang ada dalam praktik pembuatan peraturan perundang-undang di tingkat pusat yang mana hal ini melingkupi proses sebelum, persiapan, selama, dan setelah pembuatan perundang-undang di tingkat nasional yang mencakup perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan sebagainya.
B. Kerangka Teori
1. Kedaulatan, Kedaulatan Rakyat, dan Pelaksanaannya
Kata kedaulatan berasal dari kata dasar daulat yang menurut KBBI dapat diartikan sebagai kekuasaan atau pemerintahan.14 Sedangkan kata kedaulatan sendiri di dalam KBBI dimaknai sebagai kekuasaan tertinggi atas pemerintahan negara, daerah atau sebagainya.15 Melihat pengertiannya, sesuatu yang dilekatkan dengan ‗kedaulatan‘ dapat diartikan sebagai pelaksana/sumber dari kekuasaan tertinggi yang dimaksudkan dalam pengertian kedaulatan tersebut. Misalnya kedaulatan rakyat yang dapat dipahami sebagai kekuasaan tertinggi yang berasal dari rakyat atau kedaulatan raja yang dapat dipahami sebagai kekuasaan tertinggi yang ada pada raja. Pengertian kedaulatan sebagai kekuasaan tertinggi juga diperoleh dari terjemahan kata kedaulatan yang berasal dari berbagai bahasa, seperti kata sovereignty yang berasal dari bahasa Inggris, kata soevereiniteit dari bahasa Belanda, kata la souveraineté dari bahasa Prancis, serta kata Souveränität dari bahasa Jerman yang semuanya banyak dipengaruhi bahasa Latin.16 Kata dalam bahasa Latin dimaksud tersebut adalah kata supranus yang berarti yang tertinggi.17
13 Kamus Besar Bahasa Indonesia: Nasional.
14 Kamus Besar Bahasa Indonesia: Daulat
15 Kamus Besar Bahasa Indonesia: Kedaulatan
16 Jimly Asshiddiqie, Islam dan Kedaulatan Rakyat, (Jakarta: Gema Insani Press, 1995), h. 9.
17 Ni‘matul Huda, Ilmu Negara, (Jakarta: Rajawali Pers, 2020), Ed. 1, Cet. 12, h. 169.
Kata kedaulatan yang dikenal dalam khazanah bahasa Indonesia sebenarnya berasal dari kosakata bahasa Arab yaitu daulat atau dulatan yang dapat diartikan bergilir, berganti, ataupun beredar.18 Setidaknya terdapat dua ayat di dalam Al-Qur‘an yang memuat kata daulat. Yaitu pada Surah Ali Imran ayat 140 dengan kata nudawiluha ( اَهُلِواَدُن ) dan Surah Al-Hasyr ayat 7 19 dengan kata dulatan ( ةً َلوُ ). Berikut ini arti dari kedua ayat tersebut secara berurutan:
Jika kamu (pada perang Uhud) mendapat luka, maka sesungguhnya kaum (kafir) itupun (pada perang Badar) mendapat luka yang serupa. Dan masa (kejayaan dan kehancuran) itu Kami pergilirkan diantara manusia (agar mereka mendapat pelajaran); dan supaya Allah membedakan orang-orang yang beriman (dengan orang-orang kafir) supaya sebagian kamu dijadikan-Nya (gugur sebagai) syuhada'. Dan Allah tidak menyukai orang-orang yang zalim. (Q.S Ali Imran ayat 140).
Apa saja harta rampasan (fai-i) yang diberikan Allah kepada Rasul-Nya (dari harta benda) yang berasal dari penduduk kota-kota maka adalah untuk Allah, untuk Rasul, kaum kerabat, anak-anak yatim, orang-orang miskin dan orang-orang yang dalam perjalanan, supaya harta itu jangan beredar di antara orang-orang kaya saja di antara kamu. Apa yang diberikan Rasul kepadamu, maka terimalah.
Dan apa yang dilarangnya bagimu, maka tinggalkanlah. Dan bertakwalah kepada Allah. Sesungguhnya Allah amat keras hukumannya. (Q.S Al-Hasyr ayat 7).
Dengan memerhatikan arti dari kedua ayat tersebut, dapat dilihat bahwa pada ayat pertama, kata daulat lebih memiliki berkonotasi atau bermakna ke arah politik. Sedangkan pada ayat yang kedua lebih bermakna ke arah ekonomi. 20 Selain itu menurut Jimly Asshiddiqie, disebutkan bahwa kata daulat juga dalam perspektif historis Islam juga pernah digunakan sebagai sebutan untuk dinasti ataupun kurun waktu kekuasaan. Masih dari literatur yang sama, secara klasik yang dimaksud
18 Jimly Asshiddiqie, Islam dan Kedaulatan Rakyat, (Jakarta: Gema Insani Press, 1995), h. 9-10.
19 Jimly Asshiddiqie, Islam dan Kedaulatan Rakyat, ..., h. 10.
20 Jimly Asshiddiqie, Islam dan Kedaulatan Rakyat, ..., h. 10.
dengan kedaulatan adalah suatu hal yang berkaitan erat dengan ide atau gagasan yang berkenaan dengan kekuasaan tertinggi yang sekaligus mencakup dimensi waktu beserta proses peralihannya sebagai proses yang alamiyah. 21
Sebagaimana yang telah dipaparkan sebelumnya bahwa kedaulatan dapat dimaknai sebagai suatu kekuasaan tertinggi, maka unsur utama yang menjadi kunci dari kedaulatan itu adalah kekuasaan. Selain itu kekuasaan dalam kedaulatan itu bersifat tunggal, asli, abadi, dan tidak dapat dibagi-bagi. Bersifat tunggal maksudnya tidak ada kekuasaan lain selain kekuasaan tersebut, asli maksudnya benar-benar ada dan tidak berasal dari kekuasaan yang lain, abadi artinya tidak terbatas pada waktu tertentu, serta tidak dapat dibagi-bagi maksudnya adalah kekuasaan tersebut tidak dapat diserahkan kepada orang/kelompok/pihak lain.22 Menurut Franz Magnis-Suseno, kedaulatan merupakan suatu ciri utama yang dimiliki oleh negara.23
Dalam upaya memperoleh kekuasaan, terdapat beberapa hal yang diidentifikasi menjadi sumber dari kekuasaan yang pada akhirnya mengantarkan seseorang atau pihak tertentu memperoleh kedaulatan atas suatu negara ataupun daerah. Menurut Inu Kencana Syafiie dan Teuku Saiful Bahri Johan setidaknya terdapat lima sumber kekuasaan. Yaitu legitimate power yang dapat diartikan sebagai sumber kekuasaan melalui proses pengangkatan, coersive power sebagai sumber kekuasaan melalui kekerasan, expert power sebagai sumber kekuasaan melalui keahlian, reward power sebagai sumber kekuasaan melalui pemberian, dan
21 Jimly Asshiddiqie, Islam dan Kedaulatan Rakyat, (Jakarta: Gema Insani Press, 1995), h. 10-11.
22 Khilya Fai‘zia, Wawasan Nusantara dan Kedaulatan Negara, (Klaten: Cempaka Putih, 2019), h. 43
23 Franz Magnis-Suseno, Etika Politik, Prinsip-Prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2016), Ed. Revisi, Cet. 8, h. 211.
reverent power yang dapat dimaknai sebagai sumber kekuasaan melalui daya tarik. 24
Dalam rentang pengalaman sejarah dan praktik yang ada, terdapat beberapa teori yang menggambarkan tentang kedaulatan. Dimulai dari teori kedaulatan Tuhan yang menganggap bahwa kekuasaan tertinggi ada di tangan Tuhan yang umumnya diimplementasikan dengan pengakuan seorang raja yang bertindak sebagai wakil Tuhan di muka bumi.
Kemudian ada teori kedaulatan raja yang menjadikan raja sebagai pemegang kekuasaan tertinggi. Pada prinsipnya teori ini dapat dijalankan oleh raja dengan berusaha menyakinkan kepada rakyat bahwa dia dan keturunannya yang berhak memimpin negara. Lalu ada teori kedaulatan rakyat yang dipahami bahwa kekuasaan tertinggi ada di tangan rakyat.
Secara umum, teori kedaulatan rakyat berkembang sebagai antitesis dari praktik teori kedaulatan raja yang bersifat absolut serta dipandang sebagai bentuk penentangan terhadap kedaulatan Tuhan yang dilekatkan pada diri seorang raja. Setelah itu ada teori kedaulatan negara yang memandang kekuasaan tertinggi berada pada negara. Teori kedaulatan negara dinilai cenderung merupakan kelanjutan dari teori kedaulatan raja.
Hal tersebut dikarenakan kedaulatan negara tersebut diwujudkan dalam bentuk diri seorang raja dengan membuat berbagai aturan-aturan. Dan terakhir teori kedaulatan hukum yang dipandang sebagai sanggahan atas teori kedaulatan negara. Pada teori kedaulatan negara, menurut Jelinek, hukum dimaknai sebagai kehendak negara dan juga produk negara yang konsekuensinya menjadikan negara berada di atas hukum. Sedangkan menurut Krabe yang mencetuskan teori kedaulatan hukum ini menyatakan bahwa kedaulatan berasal dari kesadaran hukum dari tiap-tiap orang sehingga kekuasaan tertinggi tidak berada di tangan Tuhan
24 Untuk lebih jelas, lihat: Inu Kencana Syafiie, Ilmu Pemerintahan Edisi Revisi Kedua, (Bandung: Mandar Maju, 2013), cet. 4, h. 128-132. Serta lihat juga: Saiful Bahri Johan, Perkembangan Ilmu Negara dalam Peradaban Globalisasi Dunia, (Yogyakarta: Deepublish, 2018), h. 288-291.
maupun raja. Serta Krabe melihat pada kenyataannya negara tunduk pada hukum.25
Pada perkembangan praktik penyelenggaraan suatu negara, teori kedaulatan rakyat –di samping teori kedaulatan negara dan teori kedaulatan hukum– menjadi lebih populer, terutama jika dibandingkan dengan teori kedaulatan Tuhan dan teori kedaulatan raja. Hal ini terjadi seiring dengan berkembangnya sekularisme yang mengakibatkan adanya upaya untuk memisahkan urusan negara dan pemerintahan serta mulai populernya paham konstitusionalisme yang dapat dimaknai sebagai upaya untuk membatasi kekuasaan suatu penguasa yang mana kekuasaan tersebut harus diperinci dengan tegas bagian/objek/cakupan kekuasaan yang dimaksud.26 Konstitusionalisme dalam konteks ini pada dasarnya membatasi kekuasaan raja dan menjamin hak-hak dasar warga negara yang pada perkembangan berikutnya bermuara pada penerapan paham demokrasi. Sehingga diskursus mengenai kedaulatan rakyat akan selalu berkaitan erat dengan demokrasi. Kedaulatan rakyat ini dijalankan atas dasar kesamaan semua warga masyarakat yang mana tidak ada suatu kelompok yang memiliki hak untuk memerintah orang lain kecuali berdasarkan penugasan dan legitimasi dari rakyat itu sendiri karena pada hakikatnya, rakyatlah yang memiliki hak untuk penentuan dan pengambilan keputusan politik yang menyangkut seluruh masyarakat.27
Seperti yang telah dijelaskan secara singkat sebelumnya, pembahasan mengenai kedaulatan rakyat dan demokrasi akan selalu berjalan beriringan karena pada dasarnya, pelaksanaan kedaulatan rakyat merupakan jiwa dari demokrasi. Kata demokrasi yang dikenal luas ini
25 Untuk Lebih Jelas, lihat: Isharyanto, Ilmu Negara, (Karanganyar: Oase Pustaka, 2016), h. 90-93. Lihat juga: Khilya Fai‘zia, Wawasan Nusantara dan Kedaulatan Negara, (Klaten:
Cempaka Putih, 2019), h. 42. Serta lihat juga: Teuku Saiful Bahri Johan, Perkembangan Ilmu Negara dalam Peradaban Globalisasi Dunia, (Yogyakarta: Deepublish, 2018), h. 118-120.
26 Lintje Anna Marpaung, Hukum Tata Negara Indonesia Edisi Revisi, (Yogyakarta:
Andi, 2018), h. 36. Serta lihat juga: Muhammad Junaidi, Ilmu Negara: Sebuah Konstruksi Ideal Negara Hukum, (Malang: Setara Press, 2016), h. 98.
27 Muchammad Ali Safa‘at, Parlemen Bikameral (Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria, dan Indonesia), (Malang: Universitas Brawijawa Press, 2010), h. 16.
secara bahasa berasal dari kosakata bahasa Yunani yang terdiri dari dua kata, yaitu demos yang artinya rakyat dan cratein atau cratos yang artinya kedaulatan dan kekuasaan. Jika dimaknai secara harfiah dapat diartikan sebagai kekuasaan atau kedaulatan rakyat. Di samping pengertian secara bahasa, setidaknya terdapat satu frasa yang dikemukakan oleh Abraham Lincoln yang cukup fenomenal yang menggambarkan pengertian demokrasi. Menurutnya, demokrasi adalah pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Pemerintahan dari rakyat dapat dimaknai sebagai suatu pemerintahan yang berangkat dari rakyat serta mendapatkan dukungan dan legitimasi dari mayoritas rakyat. Pemerintahan oleh rakyat dapat diartikan sebagai suatu pemerintahan yang dilaksanakan atas nama rakyat serta senantiasa dapat diawasi rakyat. Pemerintahan untuk rakyat dapat dimaknai sebagai suatu pemerintahan yang dijalankan untuk memenuhi kepentingan rakyat.28 Berangkat dari pengertian tersebut, hakikat dari demokrasi adalah suatu paham yang menjadikan rakyat sebagai pelaku utamanya dan pemegang kekuasaan tertinggi dalam proses penyelenggaraan negara.
Selain pengertian yang dikemukakan oleh Abraham Lincoln, terdapat rumusan lainnya mengenai pengertian demokrasi yang dikemukakan oleh tokoh lainnya. Menurut Joseph A. Schmitter, demokrasi dapat dimaknai sebagai suatu perencanaan institusional guna tercapainya keputusan politik yang mana setiap individu memperoleh kekuasaan dalam memutuskan cara perjuangan kompetitif atas nama rakyat. Sedangkan menurut Sidney Hook, yang dimaksud dengan demokrasi adalah suatu bentuk pemerintahan yang mana keputusan-keputusan penting yang dihasilkan, baik secara langsung maupun tidak langsung didasarkan pada suara mayoritas warga negara dewasa yang diberikan secara bebas. Selain itu, menurut Henry B. Mayo, demokrasi
28 Untuk lebih jelas, lihat: A. Ubaedillah dan Abdul Rozak, Pendidikan Kewarga[negara]an (Civic Education), Demokrasi, Hak Asasi Manusia, dan Masyarakat Madani edisi revisi, (Jakarta: ICCE UIN Syarif Hidayatullah Jakarta dan Prenada Media, 2016), Cet. 14, h.
66-68.
merupakan suatu sistem yang menggambarkan bahwa kebijakan umum ditentukan mayoritas rakyat oleh para wakil rakyat yang dapat diawasi secara efektif oleh rakyat dengan mekanisme pemilihan berkala dengan dasar prinsip-prinsip politik dan diselenggarakan dalam suasana yang menjamin kebebasan politik.29 Pada intinya, demokrasi menghendaki bahwa setiap rakyat mempunyai kesamaan hak dan kedudukan dalam proses penyelenggaraan pemerintahan atau setidaknya penyelenggaraan pemerintahan untuk memerintah rakyat harus didasari atas persetujuan rakyat itu sendiri.30
Pada awalnya, demokrasi dijalankan secara langsung,31 akan tetapi seiring berkembangnya zaman, demokrasi dijalankan dengan sistem perwakilan. Dalam rentang pengalaman sejarah, demokrasi yang dalam hal ini dipraktikkan secara langsung pertama kali dikenal pada sekitar abad ke-6 SM di Yunani Kuno. Demokrasi langsung ini dilaksanakan dengan mengikutsertakan secara langsung masyarakat dalam proses pengambilan keputusan berdasarkan suara mayoritas.
Demokrasi langsung ini dapat berjalann efektif dikarenakan Yunani Kuno pada saat itu merupakan negara-kota (city state) yang wilayahnya terbatas dan jumlah penduduknya yang cenderung terbatas yang tidak lebih dari 300.000 jiwa. Demokrasi ini juga hanya dijalankan oleh warga negara resmi. Dengan kata lain, kalangan budak, pedagang asing, wanita, dan anak-anak tidak ikut serta dalam proses demokrasi tersebut. Seiring berjalannya waktu, demokrasi langsung ini hilang bersamaan dengan dikalahkannya bangsa Romawi oleh Bangsa Eropa Barat pada sekitar
29 A. Ubaedillah dan Abdul Rozak, Pendidikan Kewarga[negara]an (Civic Education), ..., ..., h. 67.
30 Franz Magnis-Suseno, Etika Politik, Prinsip-Prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2016), Ed. Revisi, Cet. 8, h. 369. Serta lihat juga:
Muchammad Ali Safa‘at, Parlemen Bikameral (Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria, dan Indonesia), (Malang: Universitas Brawijawa Press, 2010), h. 17.
31 Sugianto, Ilmu Negara:Sebuah Kajian dalam Perspektif Teori Kenegaraan di Indonesia, Yogyakarta: Deepublish, 2018, h. 34.
abad ke-6 M serta berakibat pada perubahan struktur sosial masyarakat yang menjadi feodalistik.32
Setelah hilang selama beberapa abad, cikal bakal demokrasi mulai tumbuh lagi sekitar abad XIII dengan lahirnya Magna Charta di Inggris pada tahun 1215 yang memuat perjanjian antara beberapa bangsawan dan Raja John dari Inggris. Piagam tersebut memuat pengakuan dan penjaminan hak bagi bawahannya sebagai imbalan dari penyerahan dana untuk perang dan hal-hal lainnya. Walaupun lahir dalam suasana feodal yang cukup kuat, setidaknya piagam tersebut dipandang sebagai salah satu tonggak penguatan yang tercatat dalam sejarah demokrasi. Setidaknya terdapat dua hal penting dalam piagam tersebut, yaitu: pembatasan kekuasaan raja dan adanya pengakuan hak asasi manusia yang lebih penting dibandingkan kedaulatan raja.33
Singkat cerita, perkembangan demokrasi terus berlanjut bersamaan dengan berbagai dinamika sejarah masyarakat seperti adanya renaissance, pemisahan kekuasaan agama dan negara, serta perkembangan lainnya yang mmengantarkan pada penerapan praktik demokrasi yang dilakukan secara perwakilan. Secara umum hal ini merupakan konsekuensi logis dari meningkatnya kompleksitas penduduk dan luasnya cakupan wilayah serta terlebih pada masa kontemporer ini, demokrasi selalu disandingkan dengan konsep negara bangsa (nation state)34 Selain itu demokrasi juga selalu disandingkan dengan konstitusi sehingga dewasa ini juga dikenal demokrasi konstitusional yang secara
32 A. Ubaedillah dan Abdul Rozak, Pendidikan Kewarga[negara]an (Civic Education), Demokrasi, Hak Asasi Manusia, dan Masyarakat Madani edisi revisi, (Jakarta: ICCE UIN Syarif Hidayatullah Jakarta dan Prenada Media, 2016), Cet. 14, h. 73. Serta lihat juga: Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2018), Ed. Revisi, Cet. 7, h. 109.
33 A. Ubaedillah dan Abdul Rozak, Pendidikan Kewarga[negara]an (Civic Education), Demokrasi, Hak Asasi Manusia, dan Masyarakat Madani edisi revisi, (Jakarta: ICCE UIN Syarif Hidayatullah Jakarta dan Prenada Media, 2016), Cet. 14, h. 73. Serta lihat juga: Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2018), Ed. Revisi, Cet. 7, h. 109.
34 Mahmuzar, Parlemen Bikameral di Negara Kesatuan (Studi Konstitusional Kehadiran DPD di NKRI), (Bandung: Nusa Media, 2019), h. 27-28.
umum dapat diartikan sebagai demokrasi yang berdasarkan hukum.35 Gambaran umum dari pelaksanaan demokrasi perwakilan ini adalah dengan adanya perwakilan orang-orang atau pihak tertentu yang mewakili seluruh rakyat (mayoritas rakyat) dalam proses pemerintahan dan proses pengambilan keputusan politik. Sesuai dengan namanya, pelaksanaan demokrasi perwakilan ini tidak terlepas dari adanya perwakilan dan juga tidak terlepas dari adanya upaya pembatasan kekuasaan yang menjadi bagian dari sejarah demokrasi itu sendiri.
Pembatasan kekuasaan pun telah mengalami perjalan sejarah yang panjang hingga menghasilkan suatu konsep mengenai pemisahan kekuasaan. Pemisahan kekuasaan ini mengakibatkan demokrasi secara perwakilan tersebut dijalankan oleh berbagai organ yang terpisah sesuai dengan fungsinya masing-masing.