B. Kerangka Teori
2. Pembatasan, Pembagian dan Pemisahan Kekuasaan
umum dapat diartikan sebagai demokrasi yang berdasarkan hukum.35 Gambaran umum dari pelaksanaan demokrasi perwakilan ini adalah dengan adanya perwakilan orang-orang atau pihak tertentu yang mewakili seluruh rakyat (mayoritas rakyat) dalam proses pemerintahan dan proses pengambilan keputusan politik. Sesuai dengan namanya, pelaksanaan demokrasi perwakilan ini tidak terlepas dari adanya perwakilan dan juga tidak terlepas dari adanya upaya pembatasan kekuasaan yang menjadi bagian dari sejarah demokrasi itu sendiri.
Pembatasan kekuasaan pun telah mengalami perjalan sejarah yang panjang hingga menghasilkan suatu konsep mengenai pemisahan kekuasaan. Pemisahan kekuasaan ini mengakibatkan demokrasi secara perwakilan tersebut dijalankan oleh berbagai organ yang terpisah sesuai dengan fungsinya masing-masing.
2. Pembatasan, Pembagian dan Pemisahan Kekuasaan
Pembagian maupun pemisahan kekuasaan merupakan salah satu mekanisme dari pembatasan kekusaan. Menurut Miriam Budiardjo, pembagian kekuasaan secara umum dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu secara vertikal dan secara horizontal. Pembagian kekuasaan secara vertikal maksudnya adalah pembagian kekuasaan menjadi beberapa tingkatan vertikal (atas-bawah) dalam pemerintahan yang jika menggunakan istilah yang dikemukakan oleh Carl J. Friedrich disebut sebagai territorial division of power. Sedangkan pembagian kekuasaan secara horizontal adalah upaya untuk memisahkan berbagai kekuasaan berdasarkan fungsinya masing-masing.36 Pembatasan kekuasaan merupakan salah satu ciri negara hukum, yang mana pembatasan tersebut dilakukan dengan adanya hukum. Hal tersebut yang menurut Jimly Asshiddiqie menjadi ide dasar dari paham konstitusionalisme
35 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI, 2006), h. 11.
36 Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2018), Ed. Revisi, Cet. 7, h. 267.
modern dan juga negara demokrasi yang berdasarkan hukum37 Ciri pembatasan kekuasaan ini menurutnya merupakan suatu ciri yang mutlak diperlukan dalam suatu penyelenggaraan kekuasaan negara konstitusional modern. Hal ini berangkat dari masa lalu di mana kekuasaan negara terpusat di tangan seorang raja ataupun ratu yang berkuasa turun-temurun berkuasa secara absolut38 tanpa adanya perimbangan dan kontrol/pengawasan sehingga tidak jarang kekuasaan tersebut berujung kepada kesewenang-wenangan yang mengurangi bahkan menghilangkan hak-hak rakyat.39 Tidak jarang pula, kekuasaan seperti itu diimpitkan dengan paham teokrasi atau kekuasaan Tuhan yang mana dalam paham tersebut, kekuasaan berasal dari Tuhan. Sehingga dengan itu, menjadi pembenaran penyelenggaraan kekuasaan raja ataupun ratu yang tanpa batas dan bahkan menjadi semakin absolut.40
Melihat realita yang demikian, dan adanya semangat untuk memperjuangkan hak dan kebebasan rakyat. Upaya pembatasan kekuasaan mulai dilakukan. Awalnya pembatasan kekuasaan dilakukan dengan adanya upaya untuk memisahkan kekuasaan raja dalam pemerintahan dengan kekuasaan gereja dalam urusan agama.41 Sehingga kekuasaan raja hanya terbatas pada aspek pemerintahan dan kenegaraan semata dengan tidak mengikutsertakan urusan agama. Konsekuensinya, absolutisme kekuasaan raja/ratu dengan menggunakan paham teokrasi dengan ini dapat dipatahkan atau setidaknya dapat dikurangi. Hal ini yang pada perkembangannya dikenal dengan paham sekularisme.
Selain itu, terdapat cara lain yang tercatat dalam sejarah sebagai upaya pembatasan kekuasaan. Kali ini, pembatasan kekuasaan dilakukan
37 Untuk lebih jelas, lihat: Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Depok: Rajawali Pers, 2017), Ed. 1, Cet. 9, h. 281.
38Teuku Saiful Bahri Johan, Hukum Tata Negara dan Hukum Admnistrasi Negara dalam Tataran Reformasi Ketatanegaraan Indonesia, (Yogyakarta: Deepublish, 2018), h. 270.
39 Untuk lebih jelas, lihat: Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, ..., h.
281-282.
40 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Depok: Rajawali Pers, 2017), Ed. 1, Cet. 9, h. 282.
41 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, ..., h. 282.
dengan mengidentifikasi kekuasaan-kekuasaan yang ada dalam penyelenggaran bernegara lalu kekuasaan-kekuasaan tersebut dipisahkan ke dalam beberapa fungsi yang berbeda yang mana setiap fungsi kekuasaan tersebut harus dijalankan oleh pihak-pihak yang berbeda, dengan artian tidak dibenarkan adanya satu pihak yang memegang semua fungsi kekuasaan yang ada. Pembatasan kekuasaan dengan cara melakukan pemisahan antar-cabang kekuasaan secara horizontal dalam literasi sejarah pertama kali dikenalkan oleh John Locke dalam buku yang berjudul Two Treaties of Civil Government. Dalam buku tersebut, kekuasaan menurut John Locke dibagi menjadi tiga cabang kekuasaan, yaitu kekuasaan legislatif sebagai kekuasaan untuk membentuk undang, kekuasaan eksekutif sebagai kekuasaan pelaksana undang-undang, dan kekuasaan federatif sebagai kekuasaan yang menjalankan hubungan internasional dengan negara-negara lain.42 Konsep pemisahan kekuasaan tersebut pada perkembangannya disempurnakan dan dikembangkan lagi oleh Montesquieu pada tahun 1748 dalam bukunya yang berjudul L’Esprit des Lois (The Spirit of the Laws) menyebutkan adanya tiga cabang kekuasaan. Yaitu: kekuasaan legislatif sebagai pemegang kekuasaan pembuat undang-undang, kekuasaan eksekutif sebagai pemegang kekuasaan melaksanakan undang-undang, dan kekuasaan yudisial sebagai pemegang kekuasaan kehakiman atau kekuasaan mengadili.43
Teori pembatasan kekuasaan dengan upaya pemisahan kekuasaan yang dicetuskan oleh Montesquieu tersebut yang di kemudian hari menjadi salah satu konsep pembagian dan pemisahan kekuasaan negara yang cukup populer dan cukup banyak diimplementasikan di banyak
42 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, (Depok: Rajawali Pers, 2018), Ed. 2, Cet. 4, h.
38-39. Sebagaimana dikutip dari: John Locke, Two Treaties of Civil Government, (London:
J.M.Dent and Sons Ltd., 1960), h. 190-192.
43 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Depok: Rajawali Pers, 2017), Ed. 1, Cet. 9, h. 283. Sebagaimana dikutip dari: O Hood Phillips, Paul Jackson, dan Patricia Leopold, Constitutional and Administrative Law, (London: Sweet & Maxwell, 2001), h. 10 -11.
Serta lihat juga: Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2018), Ed. Revisi, Cet. 7, h. 281-283.
negara modern saat ini. Menurutnya, kekuasaan negara dipisahkan menjadi tiga fungsi kekuasaan yang berbeda, yaitu: kekuasan legislatif yang menjalankan fungsi legislatif atau kekuasaan membentuk undang-undang, kekuasaan eksekutif yang menjalankan fungsi eksekutif atau melaksanakan undang-undang, serta kekuasaan yudisial yang menjalankan fungsi yudisial atau peradilan.44 Model tersebut menjadi pola yang cukup umum dalam pengaturan maupun penyelenggaraan kekuasaan negara bagi banyak negara modern di dunia saat ini.
Hanya terdapat sedikit perbedaan antara konsep pembagian kekuasaan versi John Locke dan versi Montesquieu. Hal ini dikarenakan John Locke lebih menekankan pada aspek hubungan negara dengan negara lain, sehingga kekuasaan kehakiman menurut John Locke berada dalam lingkup kekuasaan eksekutif. Sedangkan menurut Montesquieu, kekuasaan kehakiman harus berdiri sendiri dan kekuasaan federatif dapat dilaksanakan oleh eksekutif. Hal tersebut didasarkan pada penekanan Montesquieu akan pentingnya perlindungan hak asasi warga negara.45 Dari kedua konsep tersebut, tidak terdapat perbedaan mengenai kekuasaan legislatif atau kekuasaan pembentuk undang-undang. Pada kedua versi konsep pemisahan kekuasaan tersebut tetap menempatkan kekuasaan pembuat undang-undang sebagai salah satu dari tiga cabang kekuasaan yang secara tidak langsung menandakan bahwa pemisahan kekuasaan pembentuk undang-undang dari cabang kekuasaan lainnya merupakan hal yang dipandang penting untuk menjadikan kekuasaan pembentuk undang-undang sebagai kekuasaan negara yang dijalankan oleh suatu organ yang fokus untuk menjalankan kekuasaan tersebut tanpa ada campur tangan ataupun tumpang-tindih dengan organ (cabang) kekuasaan lainnya.
44 Untuk lebih jelas, lihat: Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, ..., h.
282-283. Serta lihat juga: Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2018), Ed. Revisi, Cet. 7, h. 282-283.
45 Untuk Lebih Jelas, lihat: Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Depok: Rajawali Pers, 2017), Ed. 1, Cet. 9, h. 283. Serta lihat juga: Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, (Depok: Rajawali Pers, 2018), Ed. 2, Cet. 4, h. 39.
Kekuasaan-kekuasaan yang ada dipisahkan antara satu dengan lainnya sesuai dengan fungsinya masing-masing. Walaupun dalam perkembangannya pemikiran mengenai ‗pemisahan‘ tersebut dikatakan tidak dapat dijalankan dengan mutlak dikarenakan semua lembaga negara yang menjalankan fungsinya tidak benar-benar dapat berjalan dengan terpisah. Menurut Saldi Isra, Montesquieu memang tidak mengatakan bahwa antara cabang kekuasaan negara yang ada tidak dapat berhubungan satu dengan lainnya. Montesquieu menekankan agar cabang-cabang kekuasaan yang terpisah tersebut tidak dijalankan oleh satu orang/pihak. Dengan kata lain, satu organ/lembaga negara menjalankan satu fungsi dan satu fungsi dijalankan oleh satu organ/lembaga negara.46 Penyelenggaraan kekuasaan negara seperti ini dijalankan dengan prinsip checks and balances atau yang dapat diartikan saling mengawasi dan saling mengimbangi. Prinsip checks and balances ini merupakan suatu mekanisme yang menghendaki adanya kemungkinan bagi semua organ/lembaga negara yang ada untuk saling mengawasi dan saling mengimbangi dalam menjalankan kekuasaan sesuai fungsinya masing-masing yang dalam hal ini, organ/lembaga negara yang dimaksud berada dalam posisi yang setara.47 Dengan adanya hal ini diharapkan dapat terjadi penyelenggaran negara yang lebih optimal dan menekan potensi kesewenang-wenangan salah satu lembaga negara, terutama antara legislatif dan eksekutif. Jika kekuasaan dijalankan secara benar-benar terpisah tanpa relasi dan upaya saling mengawasi dan mengimbangi dapat berpotensi menjadikan kekuasaan yang absolut di masing-masing kekuasaan yang ada. Hal ini akan kontraproduktif dengan cita-cita pembatasan kekuasaan yaitu menekan absolutisme kekuasaan.
Hal tersebut sejalan dengan yang digarisbawahi oleh K.C.Wheare, –
46 Untuk lebih jelas, lihat: Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, (Depok: Rajawali Pers, 2018), Ed. 2, Cet. 4, h. 41-42.
47 Ismail Hasani, Pengujian Konstitusionalitas Perda, Respon atas Perda Intoleran-Diskriminatif dan Pemodelan Baru Mekanisme Pengujian Peraturan Perundang-undangan, (Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia, 2020), h.129.
dengan mengambil contoh konstitusi Amerika Serikat – bahwa ketiga kekuasaan yang ada itu memang dijalankan oleh tiga pihak yang harus terpisah, dalam artian tidak diperkenankan adanya tumpang tindih keanggotaan di antara tiga kekuasaan tersebut. Akan tetapi, proses pelaksanaan fungsi dari cabang kekuasaan tertentu tidak benar-benar dijalankan secara mutlak oleh suatu cabang kekuasaan yang bersangkutan tanpa adanya suatu hubungan untuk saling mengawasi dan mengimbangi.48
Pembagian dan pemisahan kekuasaan secara umum dapat dimaknai sebagai upaya untuk membagi/memisahkan kekuasaan kepada beberapa cabang kekuasaan sesuai dengan fungsinya masing-masing.
Dalam buku Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara karya Jimly Asshiddiqie disebutkan bahwa pembatasan kekuasaan yang dalam hal ini diartikan sebagai upaya untuk mencegah kekuasaan absolut adalah salah satu ciri dari negara hukum.49 Konsekuensi logis dari adanya upaya pembatasan kekuasaan ini adalah lahirnya konsep mengenai pembagian atau pemisahan kekuasaan kepada beberapa cabang kekuasaan. Istilah teori pembatasan kekuasaan, pembagian kekuasaan, pemisahan kekuasaan pada mulanya dapat diartikan sama dikarenakan istilah-istilah tersebut berangkat dari doktrin separation of power yang dicetuskan oleh Montesquieu. Tetapi pada perkembangannya, banyak versi yang digunakan oleh berbagai ahli dalam memaknai dan menginterpretasi istilah-istilah tersebut.50
Di sisi lain, Arthur Mass membedakan konsepsi mengenai pembagian kekuasaan ke dalam dua pengertian. Pertama capital division of power yang bersifat fungsional serta yang kedua terriotrial division of power yang bersifat kewilayahan. 51 Lalu perbedaan pemaknaan itu juga
48 K.C. Wheare, Modern Constitutions, Penerjemah Imam Baehaqi, Konstitusi-Konstitusi Modern, (Bandung: Nusa Media, 2018), h. 39.
49 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Depok: Rajawali Pers, 2017), Ed. 1, Cet. 9, h. 281.
50 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, ..., h. 284-285.
51 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, ..., h. 287.
di dalam tataran pikiran praktik ketatanegaraan di Indonesia diupayakan untuk diselesaikan. Hal ini dikarenakan pengguanaan istilah pemisahan kekuasaan sebagai teori yang menggambarkan adanya cabang-cabang kekuasaan di Indonesia selalu dikonotasikan sebagai pemisahan secara absolut sehingga selalu didikotomikan dengan istilah pembagian kekuasaan agar terkesan lebih moderat, sebab antar-lembaga kekuasaan di Indonesia masih saling terkait fungsinya satu dengan yang lain.
Penggunaan frasa ―pemisahan kekuasaan‖ juga dinilai dapat menimbulkan konsepsi pada khalayak bahwa kekuasaan yang ada di daerah juga terpisah dari kekuasaan pusat yang pada perkembangannya menjadi masalah mengenai konsepsi negara kesatuan yang diaplikasikan di Indonesia. Kondisi ini diatasi dengan melihat dan menginterpretasi ketentuan Pasal 18 ayat (1) UUD NRI 1945 yang menggunakan kata
―dibagi‖. Penggunaan kata tersebut menurut Jimly Asshiddiqie adalah istilah pembagian itu digunakan untuk konteks yang bersifat vertikal yang dalam pendapat Arthur Mass dapat dielaborasikan dengan konsep territorial division of power. Sedangkan untuk pembagian kekuasaan secara horizontal atau yang dalam pengertian Arthur Mass adalah capital division of power tetap diartikan sebagai pemisahan kekuasaan meskipun pengertian pemisahan kekuasaan dalam hal ini tidak diartikan pemisahan kekuasaan secara absolut seperti doktrin Montesquieu. 52 Pemisahan ataupun Pembagian kekuasaan ini dilaksanakan dengan prinsip checks and balances atau yang dapat diartikan saling mengawasi dan saling mengimbangi. Sehingga pada intinya, penggunaan istilah pembagian kekuasaan maupun pemisahan kekuasaan walaupun memiliki berbagai perbedaan interpretasi dalam penggunaannya tetap perlu dimaknai sebagai suatu upaya dalam pembatasan kekuasaan dengan adanya klasifikasi kekuasaan berdasarkan fungsinya dan pemegang kekuasaan
52 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Depok: Rajawali Pers, 2017), Ed. 1, Cet. 9, h. 290-293.
pada masing-masing kekuasaan yang ada yang dijalankan dengan mekanisme saling mengawasi dan saling mengimbangi.