18 ) Muhammad Tahir Azhary, Negara Hukum : Suatu Studi tentang Prinsip-Prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini,
REPUBLIK INDONESIA TAHAP PERTAMA PASCA REFORMAS
B. Proses Perubahan Konstitusi Republik Indonesia Tahap Pertama Pasca Reformas
1. Kajian dari Sudut Yuridis
1.3. Keharusan Mengikuti Prosedur atau Tata Cara Tertentu
Di negara hukum yang melandaskan segala sesuatunya atas aturan, cukup menjamin keseriusan para penyelenggara pemerintahan untuk menjalankan fungsinya berdasarkan hukum yang berlaku. Bahkan, penyelewengan sekalipun “bermain cantik” dengan membuat peraturan penunjang terlebih dahulu agar tampak legal. Berbagai peraturan tersebut memang “legal” karena beberapa di antaranya dibuat melalui prosedur yang ditentukan. Peraturan yang dibuat melalui prosedur yang ditentukan tidak dengan sendirinya menjamin “kebenaran material”, memberi keadilan, dan mewakili kebutuhan rakyat. Terbukti masih sering terjadi demonstrasi dan gugatan terhadap para pejabat yang mengeluarkan ketetapan atas nama masyarakat. Teori relatifitas berperan kembali dalam menyikapi
Menyelidiki kesesuaian proses perubahan konstitusi tahap pertama dengan prosedur perubahan dimulai dari perangkat yuridis mengenai prosedur perubahan konstitusi yaitu BAB XVI Mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar Pasal 37 UUD 1945 yang menyebutkan :
(1) Untuk mengubah Undang-undang Dasar sekurang–kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat harus hadir.
(2) Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota yang hadir.
Pasal 37 tersebut mengandung tiga norma, yaitu : 119)
1. bahwa wewenang untuk mengubah UUD ada pada MPR sebagai Lembaga Tertinggi
2. bahwa untuk mengubah UUD kuorum yang harus dipenuhi sekurang – kurangnya adalah 2/3 dari seluruh jumlah anggota MPR;
3. bahwa putusan tentang perubahan UUD adalah sah apabila disetujui oleh sekurang – kurangnya 2/3 dari anggota MPR yang hadir.
Pasal perubahan di dalam UUD 1945 ini dianggap sangat sederhana karena semata-mata hanya mengatur segi pengambilan putusan. Ni’matul Huda, menjelaskan bahwa karena sifatnya yang simple maka sulit untuk menerapkan ketentuan Pasal 37 tersebut. Hal ini dikarenakan tidak adanya penjelasan bagian mana saja yang boleh dan tidak boleh untuk diubah, bgaimana cara mengubahnya dan seterusnya. Lebih lanjut dikatakan
diubah. Perubahan UUD 1945 ini disandarkan lebih lanjut kepada referendum dalam Ketetapan MPR No.IV/MPR/1983 jo UU No. 5 Tahun 1985 dan kini sudah dicabut dengan ketetapan MPR No. VIII/MPR/1998.120)
Dengan kata lain, di samping ketentuan Pasal 37 UUD 1945 terdapat satu persyaratan untuk mengubah konstitusi dalam bentuk Ketetapan MPR No.I/MPR1983 jo Ketetapan MPR No. VII/MPR/1988 jo UU No. 5 tahun 1985 tentang Referendum. Dapat dilihat dari konsideran UU No. 5 tahun 1985 bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat berketetapan untuk mempertahankan Undang-Undang Dasar 1945, tidak berkehendak dan tidak akan melakukan perubahan terhadapnya, sebagaimana dinyatakan dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor I/MPR/1983 tentang Peraturan Tata Tertib Majelis Permusyawaratan Rakyat, dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor IV/MPR/1983 tentang Referendum, namun untuk melaksanakan Pasal 3 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor IV/ MPR/1983 tentang Referendum, perlu dibentuk Undang-undang yang mengatur referendum.
Referendum dalam ketentuan umum diartikan sebagai kegiatan untuk meminta pendapat rakyat secara langsung mengenai setuju atau tidak setuju terhadap kehendak Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk mengubah 120)Ibid., hlm. 141.
Negara Republik Indonesia. Penjelasan yang cukup menegangkan bagi para anggota MPR atau siapapun yang berniat untuk mengubah, bagaimana tidak, referendum adalah suatu persyaratan yang sulit diwujudkan terlebih lagi ketika pemerintahan berada di bawah kepemimpinan tangan besi.
Meskipun demikian, referendum merupakan salah satu cara perubahan konstitusi yang diakui sebagaimana dirumuskan C.F. Strong bahwa perubahan konstitusi dapat dilakukan oleh rakyat melalui suatu referendum. Jadi tidak ada yang salah dengan persyaratan ini hanya saja tidak untuk diterapkan di Indonesia yang tingkat pluralismenya tinggi dan wilayahnya yang luas, serta kondisi perekonomian maupun politik yang tidak kondusif. Dengan adanya syarat referendum maka Konstitusi Republik Indonesia dikatakan bersifat rigid atau kaku karena persyaratan untuk mengubah konstitusinya tergolong sulit.
Menyadari persyaratan untuk melakukan referendum mengganjal upaya reformasi konstitusional, tindakan pertama MPR saat itu adalah sedikit demi sedikit “mempreteli” atribut orde baru dengan mengeluarkan Ketetapan MPR No. VIII/MPR/1998 yang isinya mencabut Ketetapan MPR tentang Referendum. Tidak berhenti di situ, MPR juga melakukan “penyelamatan” atas situasi serba tidak pasti pasca kejatuhan Soeharto atau keadaan transisi dengan mengeluarkan Ketetapan MPR No. XIII/MPR/1998 tentang
terasa karena pencabutan syarat referendum adalah langkah awal desakralisasi konstitusi. Berbeda halnya dengan dua ketetapan lainnya yang dianggap tidak taat asas, keduanya baik Ketetapan MPR No. XIII/MPR/1998 tentang Pembatasan Masa Jabatan Presiden dan Wakil Presiden telah mengubah Pasal 7 UUD 1945 yang berbunyi : “ Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama masa lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali”. dan Ketetapan MPR No. XVII/MPR/1998 tentang Hak Asasi Manusia telah diatur dalam Pasal 27, Pasal 28, Pasal 29 ayat (2) merupakan perubahan di luar kerangka UUD 1945 (buiten de grondwet) karena secara tidak langsung menyentuh muatan UUD 1945 sebagaimana dinyatakan Krisna Harahap.121)
Asas yang disimpangi adalah asas lex superiori derogat lege inferiori
bahwa ketentuan yang lebih tinggi derajatnya mengesampingkan ketentuan yang derajatnya lebih rendah. Permasalahannya, mengacu pada ketentuan tata urutan perundang-undangan yang berlaku saat itu Ketetapan MPRS No.XX/MPRS/1966 menempatkan Ketetapan MPR pada urutan kedua setelah UUD 1945. Oleh sebab itu, TAP MPR tidak mungkin mengubah UUD 1945 yang tingkatannya lebih tinggi.
Jalan keluar permasalahan di atas adalah adanya kesepakatan bahwa bentuk hukum perubahan UUD 1945 dinamakan perubahan UUD, yang 121) Krisna Harahap, Konstitusi Republik, Op.cit., hlm. 60.
peraturan perundang-undangan Indonesia.122) Itu artinya ketetapan MPR
yang telah mengubah ketentuan dalam diberikan predikat atau istilah baru yaitu istilah perubahan UUD yang kedudukannya akan dijadikan setingkat UUD.
Sejauh ini kesepakatan menjadikan perubahan UUD sebagai produk hukum baru masih berupa wacana, karena pengaturan tata urutan peraturan perundang-undangan baik TAP MPR RI Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan maupun berdasarkan UU No.10 th 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan tidak ada yang mencantumkan perubahan UUD sebagai salah satu dari bentuk peraturan perundang-undangan. Maka penyimpangan terhadap tata urutan peraturan perundang-undangan tetaplah penyimpangan.
Pengaruh penyimpangan terhadap validitas perubahan konstitusi secara umum disimpulkan tidak lantas membatalkan hasil perubahan tahap pertama. Karena persyaratan perubahan melalui referendum dibuat dalam bentuk Ketetapan MPR dan dicabut dalam bentuk yang sama. Sedangkan untuk Ketetapan MPR No. XIII/MPR/1998 tentang Pembatasan Masa Jabatan Presiden dan Wakil Presiden telah mengubah Pasal 7 UUD 1945
Kesalahan MPR 1997-2002 kemudian dikoreksi oleh MPR-hasil
pemilihan umum 1999- dalam Sidang Umum yang diselenggarakan pada
tanggal 14 Oktober sampai dengan 21 Oktober 1999 dan menghasilkan Perubahan Pertama UUD 1945 yang mengangkat rumusan Ketetapan MPR-RI No. XIII/MPR/1998 tentang Pembatasan Masa Jabatan
Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia (13 November 1998)
dalam Perubahan Pasal 7 UUD 1945.
Kekuatan politik berperan sebagai alasan pembenar dan melahirkan berbagai dalih klasik seperti : persyaratan referendum telah membelenggu kesempatan perubahan konstitusi; mencegah terulang kembali praktek mendirikan dinasti (d.h.i pembatasan masa jabatan presiden); membatasi ruang gerak pemerintahan beserta kroni terdahulu yang sewaktu-waktu dapat mengambil alih kekuasaan karena kondisi negara yang belum stabil (masa transisi); upaya memperbaiki tatanan kehidupan bernegara dalam waktu singkat. Keseluruhan alasan berbau politis tersebut pada intinya menyelamatkan bangsa dari praktik penyelewengan kekuasaan. Bahkan,
Krisna Harahap menuliskan bahwa yang sebenarnya, betapa pun kakunya suatu konstitusi bila kekuatan politik yang sedang berkuasa ingin mengubahnya, perubahan akan terjadi, dan argumen ini berlaku untuk hal sebaliknya.124)
Indonesia sebagai negara hukum seharusnya tidak membiarkan muatan konstitusi yang menjadi fundamental law dan grundnorm bagi kehidupan bernegaranya sebagai produk yang asal jadi. Sebagaimana diketahui, bahwa 123) Mochamad Isnaeni R dalam Sri Soemantri, Op.cit., hlm. 267
daripada pembuatan undang-undang.
Dihubungkan dengan pendapat Wheare, menempatkan konstitusi pada kedudukan yang tinggi (supreme) ada semacam jaminan bahwa:
“Konstitusi itu akan diperhatikan dan ditaati dan menjamin agar konstitusi tidak akan dirusak dan diubah begitu saja secara sembarangan. Perubahannya harus dilakukan secara hikmat, penuh kesungguhan dan pertimbangan yang mendalam. Agar maksud ini dapat dilaksanakan dengan baik maka perubahannya pada umumnya mensyaratkan adanya suatu proses dan prosedur yang khusus atau istimewa.” 125)
Beranjak dari pemaparan di atas, langkah berikutnya adalah menyesuai- kan sistem dan prosedur perubahan konstitusi dengan pelaksanaan perubahan itu sendiri, berikut ini cek silang kesesuaian tersebut :
No. Sistem dan Prosedur Perubahan Sistem dan Prosedur dalam Praktik
1 Cara perubahan konstitusi: formal
Amendment, yaitu perubahan yang
diatur dalam konstitusi.
Cara perubahan konstitusi: perubahan tahap pertama dilakukan dengan cara formal Amendment,
perubahan diatur dalam konstitusi yaitu Pasal 37 ayat (1) dan (2) UUD 1945 mengenai Perubahan UUD 1945/ Konstitusi.
2 Sistem/teknik : Addendum, Sistem/teknik : Addendum, perubah- 125) Wheare dalam Dahlan Thaib, dkk., Op.cit., hlm 65.
naskah aslinya (sebelum perubahan).
dengan tetap memberlakukan naskah aslinya.
3 Prosedur : berdasarkan Pasal 37 UUD 1945 terdapat 3 norma, yakni:
1. Bahwa wewenang untuk mengubah UUD ada pada MPR sebagai Lembaga Tertinggi
2. Bahwa untuk mengubah UUD kuorum yang harus dipenuhi sekurang – kurangnya adalah
Prosedur : perubahan tahap pertama didasarkan pada Pasal 37 UUD 1945, sebagaimana berikut:
1. wewenang untuk mengubah UUD ada pada MPR sebagai Lembaga Tertinggi dengan membentuk Panitia Ad Hoc III (PAH III) dengan tugas dan wewenang membicarakan dan
memusyawarahkan usul
amandemen/ perubahan. Dasar yuridisnya adalah Keputusan Badan Pekerja MPR-RI No. 2/BP/1999.
Setelah PAH III melaporkan hasil kerjanya, maka melalui
Keputusan MPR
No.5/MPR/1999, MPR mem- bentuk Komisi C yang bertugas untuk memusyawarahkan dan mengambil putusan mengenai Rancangan Putusan MPR RI tentang Perubahan UUD 1945.
Selanjutnya, hasil kerja Komisi C dilaporkan pada Rapat Paripurna yang melibatkan seluruh anggota MPR.
2. Agenda Rapat Paripurna ke-12, adalah Laporan Komisi-komisi Majelis yang dilanjutkan agenda
3. Bahwa putusan tentang perubahan UUD adalah sah apabila disetujui oleh sekurang – kurangnya 2/3 dari anggota MPR yang hadir.
Pada tahap ini perubahan konstitusi yang sebenarnya tengah berlangsung, jadi jumlah kuorum yang dibutuhkan untuk mengetahui sah tidaknya per- ubahan perlu dibuktikan dengan data yang kredibel sebagaimana berikut :
Berdasarkan rekapitulasi daftar hadir Rapat Paripurna ke- 12 sidang umum MPR-RI tahun 1999 (lanjutan) pada hari selasa, 19 Oktober 1999 :126)
- jumlah anggota : 695 orang. - hadir : 654 orang.
- belum hadir : 41. - perhitungan minimal 2/3 X 695 = 463 orang.
Kesimpulannya : Rapat telah memenuhi kuorum.
3. Hasil akhir perubahan konstitusi ditentukan pada rapat yang sama yaitu Rapat Paripurna ke-12. Untuk menghitung syarat sah perubahan harus disetujui oleh sekurang-kurangnya :
- jumlah anggota yang hadir : 654 orang.
- 2/3 X 654 = 436 orang.
Sesuai dengan Tata Tertib MPR mengenai Pengambilan Keputusan Majelis yaitu Pasal 79 ayat (1) dikata-kan bahwa “ pengambilan keputusan pada asasnya diusahakan sejauh mungkin dengan musyawarah untuk mencapai mufakat; apabila tidak mungkin, putusan 126) Keterangan lebih lanjut lihat pada lampiran.
mufakat, sedangkan voting atau keputusan berdasarkan suara terbanyak adalah alternatif kedua. Penerapannya pada pengambilan keputusan dalam perubahan tahap pertama ini bahwa persetujuan majelis tidak
dilakukan berdasarkan
pengambilan suara terbanyak, melainkan musya-warah untuk mufakat. Karena itu voting tidak perlu dilakukan.
Persetujuan majelis disimpul- kan oleh Ketua MPR RI, Amin Rais sebagai berikut
“ … Sidang Majelis yang saya hormati adapun Rancangan-Rancangan Ketetapan MPR yang telah mendapatkan kesepakatan semua fraksi adalah:
1. Rancangan perubahan Undang-undang Dasar
Negara Republik
Indonesia Tahun 1945”.
Kesimpulannya, perubahan konstitusi tahap pertama telah mendapat persetujuan melaui musyawarah untuk mufakat yang sah sebagai keputusan bersama.
Sehubungan dengan tabel di atas yang memberikan komparasi secara terbuka mengenai kesesuaian antara ilmu teoritis dengan praktik di lapangan. Maka, dapat disimpulkan bahwa perubahan tahap pertama
yang dapat digunakan. Prosedur perubahan cara pertama adalah prosedur yang digunakan oleh Majelis untuk perubahan tahap pertama.
d i t e r u s k a n Ajukan usul perubahan
Anggota-anggota MPR 45 orang Majelis Permusyawaratan Rakyat dibahas Diterima/ditolak Badan Pekerja MPR dipersiapkan diumumkan Lembar Negara Majelis Permusyawaratan Rakyat 3/4 setuju (5) d i s a m p a i k a n (3) melaporkan (4) (1) (2)
127 Sri Soemantri, Op.cit., hlm. 355-356
membentuk Panitia Negara mempelajari
& mempersiapkan rancangan keputusan
membentuk m
e m o r a n d u m Ajukan usul perubahan
Anggota-anggota DPR 30 orang Dewan Perwakilan Rakyat dibahas Diterima/ditolak Badan Pekerja MPR dipersiapkan Panitia Negara mempelajari
& mempersiapkan rancangan keputusan diumumkan Lembar Negara Majelis Permusyawaratan Rakyat 3/4 setuju (5) m e n y a m a i k a n (3) Melaporkan (4) Cara II (1) (2)
kedudukan Undang-Undang Dasar 1945 atau Konstitusi berada pada tingkatan tertinggi. Menempatkan konstitusi pada derajat tertinggi berarti mengakui supremasi konstitusi (Supremasi Law) yang artinya konstitusi harus ditaati baik oleh rakyat maupun oleh alat-alat kelengkapan negara termasuk juga bagi badan pembuat konstitusi itu sendiri. Derajat tertinggi di antara peraturan perundang-undangan lainnya yang disandang konstitusi tidak membuat ia menjadi satu-satunya ketentuan hukum yang dijadikan acuan. Kedudukan konstitusi dalam suatu negara bisa dipandang dari dua aspek, yaitu aspek hukum dan aspek moral.
Pertama, Konstitusi dilihat dari aspek hukum mempunyai derajat tertinggi
Supremasi. Dasar pertimbangan supremasi konstitusi itu adalah karena beberapa hal:128)
a. Konstitusi dibuat oleh Badan Pembuat Undang-Undang atau lembaga-lembaga.
b. Konstitusi dibentuk atas nama rakyat, berasal dari rakyat, kekuatan berlakunya dijamin oleh rakyat, dan ia harus dilaksanakan langsung kepada masyarakat untuk kepentingan mereka.
c. Dilihat dari sudut hukum yang sempit yaitu dari proses pembuatannya, konstitusi ditetapkan oleh lembaga atau badan yang diakui keabsahannya.
Mengenai pembuktian bahwa Indonesia termasuk negara hukum yang memberlakukan dan melaksanakan seluruh ketentuan di atas dapat dilihat pada pembahasan sebelumnya.
itu dilihat dari constitutional philoshopy, apabila aturan konstitusi bertentangan dengan etika moral, maka seharusnya konstitusi dikesampingkan. William H. Seward mencontohkan bahwa konstitusi yang mengesahkan perbudakan sudah sewajarnya tidak dituruti. Contoh lain seandainya konstitusi melegalisir sistem apartheid, dengan sendirinya ia bertentangan dengan moral.129)
Kembali ke masalah kedudukan konstitusi yang secara hukum dikatakan tidak ada aturan lain yang lebih tinggi. Konsekuensi logis yang timbul, bahwa terdapat kebuntuan dalam menelusuri bentuk peraturan perundang- undangan yang lebih tinggi sehingga tidak perlu lagi dipermasalahkan. Membandingkan konstitusi dilihat dari aspek moral, maka kedudukan konstitusi tidak lagi superior. Ada hal lain yang dianggap lebih fundamental
dan merupakan jati diri bangsa. Moral dijadikan postulat dalam tindak tanduk manusia secara universal. Dasar filosofis inilah yang melatarbelakangi para pendiri negara merumuskan konstitusi dalam bentuk tertulis yang disebut Undang-Undang Dasar 1945.
Diumpamakan ruh, maka dasar filosofis ini ditiupkan kepada UUD 1945 agar “lebih hidup” dan mencerminkan jiwa bangsa. Nilai-nilai filosofis itu digali dari aturan-aturan dasar yang tidak tertulis yang berkembang dan terpelihara dalam praktik ketatanegaraan yang keseluruhannya mengikat
Permusyawaratan/ Perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan Sosial bagj seluruh rakyat Indonesia sebagaimana termuat dalam Pembukaan UUD 1945. Lima prinsip ini dikenal dengan istilah Pancasila.
Batang Tubuh UUD 1945 merupakan pengejawantahan Pembukaan UUD 1945 dengan Pancasila di dalamnya. Dengan demikian, perubahan terhadap Batang Tubuh UUD 1945 secara otomatis tidak boleh bertentangan dengan Pembukaan UUD 1945 itu sendiri. Konklusi dari 9 pasal (16 diktum) yang diubah maka perubahan konstitusi tahap pertama memiliki orientasi untuk memberdayakan lembaga tertinggi negara; mengatur kekuasaan pemerintah negara dan membatasi masa jabatan presiden sekaligus kekuasaan yang menumpuk di lembaga eksekutif; memberdayakan Lembaga Legislatif (DPR).
Mengingat hasil perubahan tahap pertama konstitusi yang pada hakekatnya upaya preventif terulangi kediktatoran pemerintah dipengaruhi idealisme dan semangat reformasi, maka Majelis mendominasi keinginan untuk memper- sempit ruang gerak pemerintah dalam arti sempit yang disimbolkan dengan kewenangan presiden. Suatu pemikiran yang sewajarnya timbul dari pihak manapun juga sepanjang tidak secara konstitusional mempolitisir perubahan konstitusi sebagai langkah untuk menghilangkan sebagian besar kewenangan Presiden. Bila terjadi demikian, akal sehat manapun tidak akan menerima hasil perubahan tersebut sebagai preseden yang baik. Pada prinsipnya, keberlakuan
Pancasila. Dihubungkan dengan kaidah-kaidah dalam Pembukaan UUD 1945 atau Pancasila, maka perubahan tahap pertama konstitusi disimpulkan tidak menyimpang dari koridor hukum ataupun moral yang terkandung pada Pembukaan UUD 1945 itu sendiri.