EVALUASI PEMILU 2009
C. KELEMAHAN PENYELENGGARAAN
Penyelenggaraan Pemilu 2009 sampai saat ini masih menyisakan banyak permasalahan dan menimbulkan kekecewaan masyarakat. Bahkan, baru terjadi kali ini, efek penyelenggaraan Pemilu berujung pada diajukannya hak angket DPR terkait pelanggaran yang dilakukan oleh penyelenggara. Banyak kecaman dan tudingan diarahkan kepada ketidakprofesionalan KPU karena sumberdaya manusianya dianggap lemah.
Berikut berbagai kelemahan penyelenggaraan Pemilu yang terjadi: (1) Banyak pemilih tidak dapat menggunakan haknya
Pemilu 2009 yang semula diharapakan lebih baik, dengan alasan sudah ada contoh sebagai pembelajaran dari Pemilu 2004 ternyata justru berbanding terbalik. Pemilu 2009 disebut-sebut sebagai Pemilu yang paling
buruk dilihat dari persiapan dan kesiapan lembaga penyelenggara. KPU tampak sangat kedodoran sehingga berbagai tahapan menjadi terganggu atau tertunda.
Salah satu kelemahan yang sampai saat ini masih menyisakan persoalan adalah banyaknya pemilih yang tidak dapat menggunakan hak pilihnya. Tercatat kurang lebih 59 (dichek lagi) juta pemilih dari pemilih terdaftar yang tidak menggunakan hak pilihnya karena kelalaian KPU. Penyelenggara pemilu, dalam hal ini Komisi Pemilu (KPU) dan Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) dalam menyelenggarakan Pemilu tahun 2009, baik Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD maupun Pemilu Presiden/ Wakil Presiden, dua institusi ini mendapat sorotan dan kritik tajam dari berbagai pihak, khususnya yang ditujukan kepada KPU. Kritik tajam tersebut disebabkan oleh penyelenggaraan Pemilu tahun 2009 diwarnai oleh sejumlah persoalan serius, terutama dalam proses penyelenggaraan tahap pemutakhiran data pemilih timbul masalah seputar akurasi DP4, DPS dan Daftar Pemilih Tetap (DPT).
Sejumlah pihak menilai, KPU dianggap tidak profesional, kinerjanya rendah, tidak memiliki kemampuan mengantisipasi masalah, koordinasi diantara jajarannya lemah, dan sebagainya. Mahkamah Konstitusi (MK) misalnya, memberi penilaian bahwa KPU mudah dipengaruhi oleh berbagai tekanan politik, termasuk oleh para peserta Pemilu, sehingga terkesan kurang kompeten dan kurang profesional.
Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) menyimpulkan bahwa KPU telah terbukti melakukan penghilangan terhadap hak konstitusional warga negara dalam Pemilu. Panitia Angket DPR RI juga menyimpulkan bahwa KPU patut dinilai tidak mampu dalam melakukan pemutakhiran daftar pemilih sehingga DPS dan DPT Pemilu Legislatif 2009 tidak akurat. Berbagai kalangan dan pengamat di media massa juga turut memperkuat
bahwa KPU memiliki sejumlah kelemahan dalam melaksanakan fungsi dan tugasnya.
Permasalahan DPT ini tidak dapat hanya dipandang sebagai persoalan teknis administrasi, melainkan juga permasalahan penghilangan hak konstitusi warga negara untuk memilih. Selanjutnya, DPR membentuk Panitia Khusus Hak Angket Mengenai Pelanggaran Hak Konstitusional Warga Negara Untuk Memilih.
Berdasarkan hasil penyelidikan dan pemeriksaan Panitia Angket DPR RI Tentang Pelanggaran Hak Konstitusional Warga Negara Untuk Memilih, pada tanggal 29 September 2009, menemukan fakta-fakta adanya berbagai permasalahan yang dilakukan oleh KPU dalam penyelenggaraan Pemilu tahun 2009, antara lain :
a) Pemutakhiran data pemilih yang dilakukan oleh KPU terlambat dan proses itu dilakukan dengan cara tidak profesional sehingga mengakibatkan banyak terjadi penggelembungan data pemilih serta warga masyarakat yang tidak terdaftar dalam DPT Pemilu Legislatif 2009 (padahal sebelumnya terdaftar dalam Pemilu 2004 atau bahkan terdaftar dalam DPS Pemilu Legislatif 2009). Selain itu, KPU berulangkali melakukan pemutakhiran data yang jelas-jelas bertentangan dengan undang-undang. KPU dinilai tidak mampu dalam melakukan Pemutakhiran Daftar Pemilih yang kemudian menghasilkan DPS serta DPT Pemilu Legislatif Tahun 2009 yang tidak akurat.
b) Jumlah pemilih berdasarkan Keputusan Nomor 383/SK/KPU/2008 tanggal 24 Oktober 2008, dalam DPT sebanyak 170.022.239. Selanjutnya berdasarkan Keputusan KPU Nomor: 427/SK/KPU/2008 tanggal 24 November 2008, DPT secara nasional berjumlah 171.068.667. Kemudian setelah kurangnya Perppu Nomor 1 Tahun 2009 jumlah pemilih dalam DPT menjadi 171.265.442 pemilih, terdiri atas 169.789.595 pemilih dalam negeri dan 1.475.847 pemilih luar
negeri yang tertuang dalam Keputusan KPU Nomor 164/Kpts/KPU/Tahun 2009 tanggal 7 Maret 2009. Terkait dengan ditetapkannya Perppu Nomor 1 Tahun 2009, KPU mengeluarkan Surat Edaran Nomor 607/KPU/III/2009 tanggal 27 Maret 2009 mengenai pemeriksaan dan penelitian pasca Perppu Nomor 1 Tahun 2009. Jumlah DPT Pemilu Legislatif 2009 tersebut dinilai terlalu tinggi sebesar 9 juta dibandingkan data proyeksi BPS (dan sekitar 14 juta dibandingkan data untuk Pilpres 2009), jika dibandingkan dengan data proyeksi jumlah penduduk berumur 17 tahun ke atas ditambah dengan penduduk umur 10-16 tahun yang pernah kawin pada pertengahan tahun 2009 adalah sejumlah 160,8 juta. Dengan demikian DPS dan DPT PemiluLegislatif 2009 dapat dinyatakan tidak valid. Padahal disisi lain, banyak terdapat warga negara yang kehilangan hak konstitusionalnya untuk memilih karena tidak terdaftar dalam DPT.
c) Kekisruhan dalam penyiapan data kependudukan yang menghasilkan DP4, serta pemutakhiran data pemilih yang menhasilkan DPS dan DPT Pemilu Legislatif 2009, tidak dapat diawasi secara optimal oleh pihak pengawas pemilu baik Bawaslu, Panwaslu Provinsi, Panwaslu kabupaten/ kota, Panwaslu kecamatan, maupun oleh Pengawas Pemilu Lapangan (termasuk Pengawas Pemilu Luar Negeri) karena terbentuk secara kelembagaan (terutama panwaslu provinsi dan Panwaslu kabupaten/ kota serta Panwaslu kecamatan dan pengawas pemilu lapangan). Oleh karena itu Panwaslu di setiap tingkatan pun tidak dapat memberikan rekomendasi apapun terkait dengan kekisruhan daftar pemilih. Hal yang sama terjadi di Pengawas Pemilu Luar Negeri khususnya di Malaysia ang baru terbentuk 4 (empat) hari sebelum pelaksanaan Pemilu Legislatif tanggal 9 April 2009. Namun demikian diakui Bawaslu (pengawas Pemilu Pusat yang bersifat permanen) bahwa telah terjadi pelanggaran hak warga negara untuk memilih. Terhadap hal itu, Bawaslu telah mengeluarkan surat rekomendasi kepada KPU untuk membentuk Dewan Kehormatan karena adanya
dugaan telah terjadi pelanggaran kode etik yang dilakukan oleh para anggota KPU terkait dengan tahapan penyusunan Daaftar Pemilih. Dalam perjalanannya, hingga saat ini tidak ada tindak lanjut atas rekomendasi Bawaslu dimaksud. Oleh karena itu patut dinilai bahwa KPU tidak serius menangani masalah DPT Pemilu Legislatif 2009. d) DPT Pemilu Legislatif 2009 yang disusun oleh KPU tidak sesuai dengan
ketentuan Pasal 32 UU No. 10 Tahun 2008 karena tidak seluruhnya memuat Nomor Induk Kependudukan (NIK), nama, tanggal lahir, jenis kelamin dan alamat. Bahkan justru memuat NIK double (dua kali), triple (tiga kali), atau lebih dalam satu TPS. Selain itu terdapat data pemilih dalam DPT Pemilu Legislatif 2009 yang berisikan warga negara yang sudah meninggal, anggota TNI/Polri, serta pemilih di bawah umur. Ketidakakuratan DPT Pemilu Legislatif Tahun 2009 berpotensi terjadinya penggelembungan suara dibeberapa daerah, termasuk DPT luar negeri. e) Bahwa terbukti secara meyakinkan, telah terjadi pelanggaran hak konstitusional warga negara untuk memilih pada pemilu Legislatif tanggal 9 April 2009 yang disebabkan oleh tidak diterapkannya sistem penyiapan DP4, sistem pemutakhiran data pemilih, dan sistem penyusunan DPS dan DPT sebagaiman mestinya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh Pemerintah dan KPU.
f) Dalam melaksanakan tugasnya menyusun DPT Pemilu Legislatif 2009 yang sesuai peraturan perundang-undangan, KPU patut dinilai tidak mampu melakukan pemutakhiran data pemilih dengan baik dan akurat. g) Diduga telah terjadi tindak pidana terkait dengan perubahan secara
sepihak isi dan komposisi DPT Pemilu Legislatif 2009 yang dilakukan oleh pihak rekanan percetakan DPT (PT. Jasuindo Tiga Perkasa Tbk) yang berdomisili di Sidoarjo, Jawa Timur.
(2) Pendaftaran dan pemutakhiran data pemilih tidak akurat
Salah satu tahapan awal dalam penyelenggaraan Pemilu yang sangat penting dalam kaitan seseorang dapat menggunakan hak pilihnya adalah pendaftaran dan pemutakhiran data pemilih. Permasalahan hilangnya hak pilih warga negara yang semestinya berhak memilih adalah karena lemahnya akurasi pendaftaran dan pemutakhiran data pemilih. Akibatnya jumlah pemilih yang tidak terdaftar sangat besar meskipun angka pastinya sulit dipastikan.
Proses pendaftaran dan pemutakhiran data pemilih yang dalam pelaksanaanya menjadi tanggungjawab Panitia Pemungutan Suara (PPS) dan Petugas Pemutakhiran Data Pemilih (PPDT) sebelum ditetapkan oleh KPU/KPU Propinsi/KPU Kabupaten/Kota. Kelemahan yang terjadi antara lain disebabkan pendafatrannya menggunakan asas domisili de jure (berdasarkan KTP dan Nomor Induk Kependudukan/NIK) sehingga orang yang tinggal disuatu tempat tapi tidak memiliki KTP tidak terdaftar.
Pada saat yang sama validitas administrasi kependudukan yang berbasis NIK belum optimal karena masih banyak penduduk ber-KTP ganda. Hal ini memicu munculnya pemilih siluman yaitu seorang terdata lebih dari satu kali, pemilih yang sudah pindah lama tetap tercatat, pemilih yang sudah meninggal masih juga dicatat dan lain-lain, dalam jumlah yang cukup besar. Semua itu masih ditambah dengan lemahnya SDM dan ketersediaan perangkat pendukung (teknologi) di PPS dan PPDP serta mekanisme pengawasan atas pelaksanaan tugas penyusunan dan pemutakhiran data pemilih. Jika dicermati permasalahan data pemilih memang terjadi dalam setiap Pemilu sejak tahun 2004, namun untuk tahun 2009 tergolong lebih buruk sehingga perlu perubahan dan perbaikan secara total.
(3) Pemilih kesulitan menggunakan haknya
Selain masalah hilangnya hak pilih warga negara, Pemilu 2009 juga tergolong menyulitkan pemilih. Padahal, salah satu indikator Pemilu yang demokratis adalah memudahkan pemilih dalam menggunakan haknya. Kesulitan tersebut terutama terjadi ketika pemilih akan menggunakan haknya di Tempat Pemungutan Suara (TPS). Hal ini disebabkan antara lain oleh hal-hal sebagai berikut:
a) Untuk dapat menggunakan hak pilih, harus terdaftar dalam DPT, padahal akurasi DPT sangat lemah.
b) Bentuk dan ukuran surat suara sangan besar (ukuran jumbo) sehingga ketika membuka dan mencari calon atau partai yang akan dipilih sangat sulit karena gambar partai dan nama calon kecil. Tingkat kesulitan semakin bertambah di beberapa daerah karena selain ukurannya sangat besar lembar surat suara lebih dari satu. Akibatnya banyak terjadi suara yang tidak sah yang besaranya mencapai kurang lebih 14,41% atau sekitar 16 juta suara.
c) Pemberian tanda dengan mencontreng atau tanda lain dengan menggunakan balpoint, karena bentuk surat suara yang besar juga dapat mengakibatkan tercoretnya bagian lain sehingga tidak sah. d) Kolom yang disediakan untuk nama calon terlalu kecil sehingga sulit
dicari, apalagi bagi pemilih yang sudah tidak mahir membaca dan sudah terhambat penglihatanya atau sudah tua.
e) Ketika melipat surat suara juga sering terjadi kesulitan (salah lipat) untuk dimasukan kedalam kotak suara.
f) Waktu yang dibutuhkan untuk menggunakan hak pilih cukup lama karena ada empat jenis surat suara dengan ukuran yang terlalu besar dan lebar.
(4) Jumlah peserta Pemilu terlalu banyak
Pemilu tahun 2009 diikuti oleh 38 partai untuk tingkat nasional dan 6 partai lokal di Aceh sehingga total peserta pemilu legislatif menjadi 44 partai. Jumlah 38 partai untuk tingkat nasional dinilai terlalu banyak dan tidak sejalan dengan sistem Pemilu yang digunakan yaitu sistem proporsional dengan daftar calon terbuka yang mengharuskan suarat suara harus memuat gambar partai peserta pemilu dan nama calon anggota (caleg). Banyaknya peserta pemilu inilah yang mengakibatkan ukuran surat suara menjadi terlalu besar dan menyulitkan. Kalangan ahli dan pakar sering memperkirakan mestinya dengan sistem proporsioanl terbuka maka jumlah peserta Pemilu yang ideal berkisar antara 10-16 partai.
(5) Verifikasi peserta Pemilu tidak valid
Jumlah peserta Pemilu ditentukan oleh sejauh mana kualitas dan validitas proses verifikasi peserta Pemilu. Sesungguhnya dengan ketentuan persyaratan menjadi peserta Pemilu yang ada sudah cukup berat. Apabila verifikasi dilakukan dengan benar banyak kalangan yang memperkirakan peserta Pemilu legislatif tidak lebih dari 10 parpol. Salah satu hal yang menentukan dalam verifikasi, terutama verifikasi faktual adalah kejelasan metode verifikasi dan kualitas petugas verifikasi serta jangka waktu yang cukup. Selama ini, selain karena metode verifikasi yang kurang jelas, biaya, petugas dan jangka waktu yang tersedia terbatas sehingga proses verifikasi tidak berjalan optimal.
(6) Jumlah calon anggota legislatif terlalu banyak
Ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010 memperbolehkan setiap peserta Pemilu dapat mengajukan calon anggota DPR/DPRD Propinsi/DPRD Kabupaten/Kota sebanyak 120% dari jumlah kursi yang tersedia pada setiap Dapil. Dengan ketentuan batas jumlah kursi pada setiap Dapil berkisar antara 3-10 kursi untuk DPR RI dan 3-12 kursi untuk
DPRD Propinsi/Kabupaten/Kota maka dalam satu surat suara akan terpampang nama calon paling sedikit 152 calon dan paling banyak 532 calon dari 38 partai peserta Pemilu.
Dapat dibayangkan, bagaiamana pemilih dengan mudah mengenal dan memilah dan pada akhirnya memilih salah seorang calon karena banyaknya calon yang harus dicermati. Banyaknya jumlah calon ini juga yang mempengaruhi besarnya ukuran surat suara yang lagi-lagi akan menyulitkan para pemilih ketika memberikan suara.
(7) Kerumitan logistik
Pemilu tahun 2009 yang diikuti oleh 38 peserta pemilu juga menimbulkan kerumitan logistik yang tinggi. Pertama, terkait dengan surat suara bagi 2500 Dapil DPR/DPD dan DPRD. Dengan demikian untuk surat suara terdapat kurang lebih 2500 jenis dan masih ditambah dengan logistik untuk daftar calon, dan berkas adminitrsasi perhitungan suara dan empat kotak suara pada masing-masing TPS. Kerumitan juga terjadi terkait pengiriman (distribusi) logistik karena cakupan wilayah Indonesia yang begitu luas dan kondisi geografis yang beragam tingkat kesulitannya sehingga pada Pemilu 2009 terjadi berbagai kekacauan logistik.
Kekacauan itu diantaranya banyak logistik khususnya suarat suara yang tertukar (salah kirim) bahkan beberapa diataranya tetap digunakan karena tidak cukup waktu untuk mengganti. Kesulitan logistik ini juga yang mengakibatkan penundaan Pemilu, untuk wilayah Papua sehingga Pemilu tidak dapat dilaksanakan secara serentak.
(8) Administrasi perhitungan suara rumit
Ketentuan dan tata cara pengisian berita acara hasil perhitungan suara di TPS dinilai banyak pihak memiliki tingkat kerumitan yang tinggi sehingga menyulitkan dan melelahkan pelaksana Pemilu khususnya KPPS. Hal ini
terjadi karena variabel yang harus dimasukan dalam komponen berita acara maupun sertifikat surat suara terlalu banyak.
Dalam pelaksanaannya banyak terjadi kekeliruan dan kesalahan pengisian apalagi jumlah partai peserta Pemilu juga terlau banyak sehingga formulir berita acara tebal. Kesulitan ini memicu berbagai kesalahan penulisan dan memasukan variabel, sehingga akhirnya terjadi ketidakauratan pengisian berita acara dan dapat mendorong terjadinya sengketa perselisihan hasil Pemilu.
(9) Biaya mahal
Pemilu tahun 2009 membutuhkan anggaran yang sangat besar. Sebagaimana diketahui pada tahap awal KPU menghitung kebutuhan Pemilu legisltif sebesar kurang lebih Rp 40 triliun. Namun karena kondisi keuangan negara yang terbatas, dan perlunya penghematan anggaran untuk meneyelenggarakan Pemilu tanpa mengorbankan prinsip-prinsip demokrasi, biaya tersebut dilakukan penghematan besar-besaran.
Mahalnya biaya Pemilu karena berbagai faktor seperti bentuk dan ukuran suarat suara, jumlah peserta Pemilu, dan banyaknya formulir yang dibutuhkan. Selain itu juga karena besarnya jumlah TPS dan petugas pelaksana juga membutuhkan anggaran yang besar untuk honorarium petugas. Jumlah biaya yang dibutuhkan dalam penyelenggaraan Pemilu akan semakin besar jika dihitung dengan pengeluaran yang dikeluarkan oleh peserta dan para calon, meskipun untuk pos ini tidak berasal dari anggaran negara.
(10) Kampanye belum mendidik
Pelaksanaan kampanye Pemilu tahun 2009 berbeda dengan Pemilu sebelumnya. Peserta Pemilu sudah dapat melakukan kampanye setelah tiga hari ditetapkan sebagai peserta Pemilu. Selain itu kampanye banyak
dilakukan oleh caleg sebagai akibat sistem penentuan calon terpilih berdasarkan suara terbanyak.
Namun berbagai kalangan menilai muatan dan substansi materi kampanye belum mengarah pada mencerdaskan pemilih karena masih mengandalakan pengerahan massa yang serintg juga menelan korban. Dari segi akuntabilitas dana kampanye juga masih lemah. Sistem administrasi dan pelaporan dana kampanye masih lemah sehingga setiap Pemilu sering muncul dugaan penggunaan dana yang tidak sah untuk kepentingan kampanye, namun sulit dibuktikan.
(11) Potensi sengketa Pemilu tinggi
Pelaksanaan Pemilu yang baik dan memenuhi asas-asas Pemilu yaitu Luber dan Jurdil menjadi idaman semua pihak. Jika hal itu tercapai maka kredibilitas dan integritas Pemilu dapat ditegakkan. Namun sejauh ini, termasuk Pemilu 2009 masih menimbulkan berbagai kelemahan yang mengundang ketidakpuasan dan peserta Pemilu tidak sepenuhnya menerima hasil Pemilu.
Hal ini tampak dari banyaknya sengketa hasil Pemilu tahun 2009 yang masuk ke Mahkamah Konstitusi. Pokok materi sengketa juga meluas, tidak semata-mata hasil perhitungan namun juga memasuki materi lain seperti praktek politik uang (money politics) dan penetapan kursi caleg terpilih. Pemilu 2009 juga tercatat sebagai Pemilu yang sengketa Pemilu berkepanjangan bahkan untuk satu materi sengketa diajukan ke Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi terkait penentuan hasil perolehan kursi dengan putusan yang berbeda.
(12) Tingkat partisipasi pemilih tidak optimal
Jumlah pemilih yang menggunakan hak pilihnya (votting-turn-out) dalam Pemilu legislatif 2009 mengalami penurunan dibanding Pemilu tahun 2004. Pada Pemilu tahun 2004 partisipasi pemilih mencapai 87%, sedangkan
pada Pemilu 2009 turun menjadi 70%. Dengan demikian 30% warga negara yang berhak memilih tidak menggunakan hak pilihnya dan jika mengacu pada pemilih terdaftar yang jumlahnya mencapai kurang lebih 170 juta maka berarti terdapat kurang lebih 57 juta pemilih yang tidak menggunakan haknya.