BAB I
PENDAHULUAN
A. LATAR BELAKANG
Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah negara kesatuan yang berdasarkan kedaulatan rakyat. Prinsip tersebut telah disepakati para pendiri bangsa menjelang Proklamasi Kemerdekaan Republik Indonesia. Naskah Pembukaan Undang-Undang Dasar (UUD) Negara Republik Indonesia Tahun 1945 alinea keempat, antara lain menyatakan bahwa ‘’kemerdekaan kebangsaan Indonesia disusun dalam suatu Undang-Undang Dasar yang terbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat’’.1
Kedaulatan rakyat selanjutnya diatur dalam Pasal 1 ayat (2) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa "kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar"2. Pada Undang-Undang (UU) Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, "kedaulatan berada di tangan rakyat" dimaknai bahwa rakyat memiliki kedaulatan, tanggung jawab, hak dan kewajiban untuk secara demokratis memilih pemimpin yang akan membentuk pemerintahan guna mengurus dan melayani seluruh lapisan masyarakat, serta memilih wakil-wakil rakyat untuk mengawasi jalannya pemerintahan3.
Perwujudan kedaulatan rakyat dimaksud dilaksanakan melalui pemilihan umum (Pemilu) secara langsung sebagai sarana bagi rakyat untuk memilih
1
Lihat Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 2
Ibid 3
Penjelasan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
wakilnya yang akan menjalankan fungsi melakukan pengawasan, menyalurkan aspirasi politik rakyat, membuat undang-undang sebagai landasan bagi semua pihak di Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam menjalankan fungsi masing-masing, serta merumuskan anggaran pendapatan dan belanja untuk membiayai pelaksanaan fungsi-fungsi tersebut.
Pada Pasal 22E ayat (6) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dinyatakan bahwa pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), De wan Perwakilan Daerah (DPD), dan De wan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) diselenggarakan berlandaskan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali. Pemilihan umum dimaksud diselenggarakan dengan menjamin prinsip keterwakilan, yang artinya setiap orang Warga Negara Indonesia terjamin memiliki wakil yang duduk di lembaga perwakilan yang akan menyuarakan aspirasi rakyat di setiap tingkatan pemerintahan, dari pusat hingga ke daerah4. Dengan asas langsung, rakyat sebagai pemilih mempunyai hak untuk memberikan suaranya secara langsung sesuai dengan kehendak hati nuraninya, tanpa perantara. Pemilihan yang bersifat umum mengandung makna menjamin kesempatan yang berlaku menyeluruh bagi semua warga negara, tanpa diskriminasi berdasarkan suku, agama, ras, golongan, jenis kelamin, kedaerahan, pekerjaan, dan status sosial. Setiap warga negara yang berhak memilih bebas menentukan pilihannya tanpa tekanan dan paksaan dari siapa pun.
Dalam melaksanakan haknya, setiap warga negara dijamin keamanannya oleh negara, sehingga dapat memilih sesuai dengan kehendak hati nurani. Dalam memberikan suaranya, pemilih dijamin bahwa pilihannya tidak akan diketahui oleh pihak mana pun. Pemilih memberikan suaranya pada surat suara dengan tidak dapat diketahui oleh orang lain. Dalam penyelenggaraan pemilu ini, penyelenggara pemilu, aparat pemerintah, peserta pemilu, pengawas pemilu, pemantau pemilu, pemilih, serta semua pihak yang terkait harus bersikap dan
bertindak jujur sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Setiap pemilih dan peserta pemilu mendapat perlakuan yang sama, serta bebas dari kecurangan pihak manapun5.
Masyarakat pemilih dapat melakukan pilihan terhadap calon pemimpinya dalam DPR dan DPRD yang dalam proses pemilu terdaftar dalam calon yang diajukan melalui partai politik. Partai politik dimaknai sebagai saluran untuk memperjuangkan aspirasi masyarakat, sekaligus sebagai sarana kaderisasi dan rekrutmen pemimpin baik untuk tingkat nasional maupun daerah, serta untuk rekrutmen pimpinan berbagai komponen penyelenggara negara dalam negara yang bersifar majemuk dan berwawasan kebangsaan.
Sementara, pemilihan DPD dipilih dari perseorangan yang memenuhi persyaratan dalam pemilu bersamaan dengan pemilu untuk memilih anggota DPR dan DPRD. Hal ini, untuk mengakomodasi aspirasi keanekaragaman daerah sesuai dengan ketentuan Pasal 22 C UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
UU Nomor 10 Tahun 2008 ju ga mengam anatkan aga r penyelenggaraan pemilihan umum harus dilaksanakan secara lebih berkualitas dari waktu ke waktu. Tujuannya, agar tercipta derajat kompetisi yan g sehat, partisipatif, dan mempunyai derajat keterwakilan yang lebih tinggi, serta memiliki mekanisme pertanggungjawaban yang jelas.
Dalam rangka memperkuat lembaga perwakilan rakyat melalui langkah mewujudkan sistem multipartai sederhana yang selanjutnya akan menguatkan pula sistem pemerintahan presidensiil, undang-undang tersebut juga mengatur tentang penguatan persyaratan peserta pemilu, kriteria penyusunan daerah pemilihan, sistem pemilu proporsional dengan daftar calon terbuka te rbatas, dan penetapan ca lon te rpilih, se rta penyelesaian sengketa pemilu.
5 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan
Pada tataran pelaksanaan, Pemilu DPR, DPD, dan DPRD pada 2009 ternyata masih memunculkan sejumlah kelemahan. Kelemahan-kelemahan tersebut, antara lain terjadi pada:
1) Lemahnya legislasi dan regulasi pemilu
Kelemahan pada legislasi dan regulasi menyebabkan sejumlah ketentuan yang memunculkan penafsiran berbeda dalam pelaksanaanya. Di samping permasalahan teknis pelaksanaan yang memunculkan tafsir norma secara berbeda, juga kelemahan seperti terancamnya hak pilih masyarakat yang tidak terdaftar dalam daftar pemilih tetap.
Keputusan Mahkamah Konstitusi (MK) yang membatalkan sistem pemilu proporsional terbuka terbatas (dengan ketentuan Bilangan Pembagi Pemilih (BPP) 30%) menjadi terbuka penuh, perbaikan pada hak pemenuhan warga negara untuk memilih, dan sistem penghitungan suara pada tahap kedua dan tahap ketiga, menunjukan regulasi penyelenggaraan pemilu yang belum sempurna.
2) Kelemahan pada penyelenggaraan pemilu
Kelemahan ini tercermin dari munculnya berbagai permasalahan pada: pengaturan jangka waktu (time schedule) tahapan penyelenggaraan Pemilu, verifikasi peserta Pemilu, verifikasi daftar calon legislative, tahap pemungutan suara, tahap penghitungan suara, dan penetapan calon legislatif terpilih. Pada tujuan untuk mewujudkan sistem multipartai sederhana untuk menguatkan pula sistem pemerintahan presidensiil, ternyata belum menunjukan perkembangan yang signifikan. Perkembangan yang terjadi adalah semakin sederhananya partai politik yang memiliki wakil di DPR akibat diberlakukannya ambang batas kursi di DPR sebesar 2,5%. Namun, peserta pemilu masih belum berubah signifikan disbanding pada pemilu sebelumnya. Peserta pemilu tahun 2004 sebanyak 24 partai politik, pada pemilu tahun 2009 jumlahnya naik menjadi 34 partai politik.
Karena itu, berdasarkan perintah UU Nomor 10 Tahun 2008 dan evaluasi penyelenggaraan pemilu DPR, DPD, dan DPRD, maka perlu perubahan terhadap UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum DPR, DPD, dan DPRD untuk penyelenggaran pemilu pada 2014. Perubahan ini diperlukan sebagai penyempurnaan terus menerus, meski UU sebelumnya juga merupakan penyempurnaan atau penggantian dari Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagaimana diubah dengan Undang-undang Nomor 10 Tahun 2006 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang Nomor 1 Tahun 2006 tentang Perubahan Kedua atas UndangUndang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Menjadi Undang-Undang.
B. MAKSUD DAN TUJUAN
Maksud penyusunan naskah akademis Rancangan Undang-Undang (RUU) Perubahan Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum DPR, DPD, dan DPRD ini adalah untuk memberikan landasan konseptual dan pokok-pokok pemikiran yang diperlukan untuk melakukan penyempurnaan terhadap undang-undang tersebut.
Tujuan dari naskah akademis ini adalah tersedianya data-data dan bahan yang dapat digunakan sebagai sumber landasan penyusunan subtansi RUU Perubahan Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum DPR, DPD, dan DPRD.
C. LANDASAN PENYEMPURNAAN 1. Landasan Filosofis
Pembentukan UU Perubahan Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum DPR, DPD, dan DPRD diperlukan untuk penyempurnaan sistem pemilu DPR, DPRD, dan DPD sebagai aktualisasi dari penyelenggaraan kehidupan bernegara dan pemerintahan yang berdasarkan pada prinsip-prinsip demokrasi.
Perubahan dan penyempurnaan sistem pemilu merupakan keniscayaan sebagai sarana bagi rakyat untuk memilih wakil-wakilnya yang akan menjalankan fungsi keseimbangan kekuasaan dengan pemerintah (check
and balances) sebagai anggota DPR, DPD, dan DPRD. Wakil-wakil rakyat
dipilih karena benar-benar mewakili aspirasi rakyat dengan penataan sistem dan dan penyelenggaraan pemilu yang semakin baik dan sempurna.
Penyempurnaan UU Perubahan Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu DPR, DPD, dan DPRD dilakukan untuk lebih menjamin terlaksananya kesetaraan satu orang, satu pilihan, dan satu nilai (one person one vote one value) dalam proses pemilihan DPR, DPD, dan DPRD. Setiap warga negara yang telah memiliki hak pilih dan hak dipilih dapat melaksanakan haknya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
2. Landasan Sosiologis
Pemilu yang terselenggara secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil merupakan syarat mutlak untuk mewujudkan wakil-wakil rakyat yang berkualitas, dapat dipercaya, dan dapat menjalankan fungsi-fungsi kelembagaan legislatif secara optimal. Penyelenggaraan pemilu yang baik dan berkualitas akan meningkatkan derajat kompetisi yang sehat, partisipatif, dan keterwakilan yang makin kuat, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Penyempurnaan penyelenggaraan dan sistem pemilu DPR, DPD, dan DPRD diperlukan untuk memperbaiki kelemahan-kelemahan dan kekurangan yang ada pada pemilu sebelumnya. Perbaikan diperlukan dalam penyelenggaraan pemilu, mulai dari penataan jangka waktu tahapan Pemilu, verifikasi peserta Pemilu, verifikasi daftar calon legislatif, tahap pemungutan suara, tahap penghitungan suara, dan penetapan calon legislatif terpilih.
Penyelenggaraan pemilu yang berkualitas diperlukan untuk mewujudkan partisipasi masyarakat secara tepat dan memiliki derajat keterwakilan yang kuat melalui wakil-wakil mereka yang duduk di dalam kelembagaan DPR, DPD, dan DPRD. Pada akhirnya, masyarakat dapat merasakan manfaat atas sistem keterwakilan yang diwujudkan melalui pemilu dalam penyelenggaraan pengelolaan negara dan pemerintahan.
3. Landasan Yuridis
Pemilu, baik pemilu Presiden, DPR, DPD, dan DPRD merupakan merupakan perwujudan dari amanat yang diatur dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 1 ayat (2) yang menyatakan bahwa "kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar". Perwujudan kedaulatan rakyat dimaksud dilaksanakan melalui pemilu secara langsung sebagai sarana bagi rakyat untuk memilih wakil-wakilnya yang akan menjalankan fungsi melakukan pengawasan, menyalurkan aspirasi politik rakyat, membuat undang-undang sebagai landasan bagi semua pihak di Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam menjalankan fungsi masing-masing, serta merumuskan anggaran pendapatan dan belanja untuk membiayai pelaksanaan fungsi-fungsi tersebut.
Secara yuridis, berdasarkan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pemilu dilaksanakan untuk menata sistem kelembagaan negara berkaitan pula dengan Pasal 2 ayat (1) yang mengatur tentang MPR, Pasal 18 ayat (3) yang mengatur tentang DPRD sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah, Pasal 19 ayat (2) yang mengatur tentang susunan DPR, Pasal 22C ayat
(4) yang mengatur tentang susunan dan kedudukan DPD, dan Pasal 22E tentang pemilu DPR, DPD, dan DPRD. Pasal 22E ayat (6) yang menyatakan bahwa pemilu untuk memilih anggota De wan Perwakilan Ra kyat (DPR), De wan Pe rwakilan Daerah (DPD), d an De wan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) diselenggarakan berlandaskan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali.
Penyelenggaran pemilu selama ini diatur dalam undang-undang yang diubah atau diganti setiap kali akan melaksanakan pemilu, baik pemilu Presiden, DPR, DPD, DPRD, maupun pemilu kepala daerah. Pada penyelenggaraan pemilu tahun 2009 lalu, penyelenggaran pemilu diatur dalam undang-undang paket politik:
1) UU Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu; 2) UU Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik;
3) UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu DPR, DPD, dan DPRD; dan 4) UU Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden.
Meski pengaturan pemilu DPR, DPD, dan DPRD dalam undang-undang tersendiri, namun penyelenggaraanya tidak bisa dilepaskan dari paket undang-undang politik tersebut. Di samping itu, dalam penyelenggaraan pemilu DPR, DPD, dan DPRD pada Pemilu 2009 lalu, pengaturan secara teknis juga mengacu pada ketentuan yang diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi, antara lain Putusan Mahkamah Konstitusi atas Nomor Perkara 22 dan 24/PUU-VI/2008 tentang Ketentuan Pasal 214 UU Nomor 10 Tahun 2008, dan Putusan Mahkamah Konstitusi dalam putusan Nomor 74-80-94-59-67/PHPU.C-VII/2009 tentang Permohonan Lima Partai Politik. Selain itu, landasan teknis yuridisnya juga mengacu pada sejumlah keputusan dan ketetapan yang wewenangnya diberikan undang-undang kepada Komisi Pemilu (KPU) sebagai penyelenggara pemilu.
Untuk penyelenggaran pemilu pada tahun 2014 mendatang diperlukan penyempurnaan,baik berbentuk perubahan atau penggantian terhadap
undang-undang paket politik, terutama UU Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu; UU Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik; dan UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu DPR, DPD, dan DPRD. Dalam hal pemilu DPR, DPD, dan DPRD, penyempurnaan perlu dilakukan terhadap UU Nomor 10 Tahun 2008. Penyempurnaan ini diperlukan untuk mewujudkan pemilu yang semakin berkualitas dari waktu ke waktu.
D. METODE
Penyusunan naskah akademis RUU Perubahan Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu DPR, DPD, dan DPRD ini dilakukan dengan menggunakan pendekatan deskriptif analitis terhadap fakta lapangan, sumber hokum material dan sumber hokum formal.
Sumber hukum material mengenai RUU Perubahan Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu DPR, DPD, dan DPRD mengacu pada hasil inventarisasi terhadap subtansi yang berkaitan dengan Pemilu DPR, DPD, dan DPRD. Dari hasil inventarisasi tersebut akan dikaji masalah subtansi dan rumusan norma yang akan digunakan sebagai landasan penyusunan RUU Perubahan Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu DPR, DPD, dan DPRD.
Sumber hukum formal yang digunakan dalam penyusunan naskah akademis RUU ini adalah semua peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan Pemilu DPR, DPD, dan DPRD, terutama undang-undang paket politik lainnya.
E. SISTEMATIKA PEMBAHASAN BAB I PENDAHULUAN
Berisi tentang latar belakang permasalahan pemilu, maksud dan tujuan penyusunan naskah akademik, landasan penyempurnaan undang-undang, metode pembahasan, dan sistematika pembahasan yang digunakan dalam naskah akademik.
BAB II KAJIAN SISTEM PEMILU
Berisi tentang kajian mengenai sistem pemilu proporsional dan variannya, sistem pemilu distrik, sistem pemilu yang diterapkan di Indonesia, dan sistem pemilu berdasarkan UU No. 10 Tahun 2008.
BAB III EVALUASI PEMILU 2009
Berisi tentang evaluasi mengenai permasalahan pemilu dari aspek sistem, kelemahan dari aspek legislasi dan regulasi, kelemahan dari aspek penyelenggaraan dan kelemahan dari aspek putusan Mahkamah Konstitusi.
BAB IV POKOK KETENTUAN DAN ARAH PERUBAHAN
Berisi tentang arah perubahan dan pokok-pokok ketentuan yang diatur dalam rancangan undang-undang.
BAB V PENUTUP
Berisi tentang kesimpulan dan rekomendasi dari penyusunan naskah akademik rancangan undang-undang ini.
BAB II
KAJIAN SISTEM PEMILU
A. SISTEM PEMILU
Sistem Pemilu menurut Lijphart, diartikan sebagai satu kumpulan metode atau cara warga masyarakat memilih para wakil mereka6. Sistem pemilu, dilihat dari kedudukan individu rakyat maka terdapat dua sistem, yakni sistem pemilu mekanis dan sistem pemilu organis. Sistem pemilu mekanis melihat bahwa rakyat terdiri atas individu. Sedangkan pada sistem pemilu organis, rakyat ditempatkan sebagai jumlah kelompok individu atau dengan perkataan lain rakyat dibagi dalam organ-organ kelompok individu. Kelompok ini didasarkan misalnya geneologis, lapisan sosial, organisasi kelembagaan, dan sebagainya. Dengan demikian pada sistem pemilu organis hak suara terletak pada kelompok. Sistem pemilu mekanis dilaksanakan dengan tiga cara yaitu sistem semi proporsional, sistem representasi proporsional dan sistem mayoritas-pluralitas7. 1. Sistem Pemilu Semi Proporsional
Sistem pemilu semi proporsional8 merupakan sistem yang mengkonversi suara menjadi kursi dengan hasil yang berada di antara proporsionalitas sistem perwakilan proporsional dengan mayoritarian dari sistem mayoritas-pluralitas.
6
Arend Lijphart, Electoral Systems, dalam Afan Gaffar, Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2000, hal. 255.
7
Sistem Pemilu, ACE PROJECT sebuah kerjasama IDEA, United Nations, dan IFES 8
Ben Reilly and Andrew Reynolds, Sistem Pemilu, IDEA, International Stockhlom, United Nations New York, dan IFES Washington DC, 2001 hal. 84.
Terdapat tiga macam sistem pemilu dalam kelompok ini yang digunakan untuk pemilihan para anggota legislatif yaitu9 Single Non-Transferable Vote
(SNTV), sistem paralel (atau campuran), dan Limited Vote (LV).
a. Sistem Single Non-Transferable Vote (SNTV)
Dalam sistem SNTV ini, setiap pemilih memilih satu suara, tetapi ada beberapa kursi yang harus diisi dalam distrik tersebut dan calon anggota legislative yang memperoleh suara terbanyak dapat mengisi kursi tersebut.
b. Sistem Paralel
Sistem Paralel menggunakan dua sistem utama, baik daftar-daftar representasi proporsional maupun distrik-distrik mayoritas-pluralitas. Dalam sistem ini representasi proporsional daftar tidak memberikan imbangan atas setiap disproporsionalitas dalam distrik mayoritarian.
c. Sistem Limited Vote
Sistem LV terletak di antara SNTV dan Block Vote (varian dalam sistem pluralitas-mayoritas), karena dalam sistem ini ada distrik wakil mejemuk, dan para calon anggota legislative yang menang semata-mata adalah mereka yang mengumpulkan paling banyak suara. Para pemilih dapat memberikan suara yang jumlahnya lebih sedikit dari jumlah kursi yang harus diisi, tetapi lebih dari satu suara.
2. Sistem Pemilu Representasi Proporsional
Sistem pemilu proporsional ialah sistem dimana prosentase kursi di dewan perwakilan rakyat yang akan dibagikan kepada tiap-tiap partai politik,
disesuaikan dengan jumlah prosentase suara yang diperoleh tiap-tiap partai politik itu.
Sistem proporsional ini dapat dilakukan dengan bervariasi, misalnya dengan
hare system dan list system. Hare system, di mana pemilih diberi
kesempatan untuk memilih pilihan pertama, kedua dan seterusnya dari distrik pemilih yang bersangkutan. Jumlah imbangan suara yang diperlukan untuk pemilih ditentukan dan segera jumlah keutamaan pertama dipenuhi, dan apabila ada sisa suara, maka kelebihan suara ini dapat dipindahkan kepada calon berikutnya, dan seterusnya. List system, di mana pemilih diminta memilih di antara daftar calon yang berisi sebanyak mungkin nama-nama calon wakil rakyat yang akan dipilih dalam pemilu.
Tujuan awal sistem proportional reprecentation adalah untuk menghasilkan lembaga perwakilan di mana proporsi kursi-kursi yang dimenangkan oleh tiap-tiap partai kurang lebih merefleksikan proporsi jumlah suara yang diperoleh tiap-tiap partai. Kandidat-kandidat dipilih dari distrik-distrik dengan wakil majemuk. Negara secara keseluruhan mungkin merupakan satu daerah pemilihan tempat para wakil dipilih, atau mungkin ada beberapa daerah pemilihan kabupaten/kota atau regional asal para wakil dipilih. Semakin besar jumlah daerah pemilihan yang digunakan, semakin kecil kemungkinan komposisi lembaga perwakilan akan mencerminkan proporsi suara yang dimenangkan oleh tiap partai.
Keuntungan sistem proporsional :
1) Menjamin eksistensi partai-partai kecil.
2) Dianggap demokratis dan representatif, karena jumlah wakil partai sesuai dengan jumlah suara yang diperolehnya dalam pemilu secara nasional. Sistem ini dianggap lebih mencerminkan asas keadilan, karena semua
golongan dalam masyarakat termasuk yang paling minoritas sekalipun, mempunyai peluang untuk menampilkan wakilnya dalam parlemen10. 3) Menjamin suara rakyat tidak terbuang dengan sia-sia. Kerugian sistem proporsional :
1) Hubungan antara rakyat dengan wakilnya kurang akrab, karena rakyat hanya memilih tanda gambar. Siapa orangnya, rakyat kurang tahu dengan pasti.
2) Sistem ini cenderung menggeser asas kedaulatan rakyat menjadi kedaulatan partai politik. Partai politik yang menentukan calon dan partai pula yang berhak me-recall-nya kapan saja.
3) Sistem ini akan memberikan peluang bagi radikalisasi partai politik, karena masing-masing partai politik akan melindungi kepentingannya dengan kuat. Akibatnya, akan sulit mempertahankan sebuah koalisi sebab partai yang kecil memiliki kemampuan untuk menteror partai besar (blackmailing power) dengan mengancam mundur dari koalisi sehingga kabinet setiap waktu terancam bubar.
4) Kualitas calon sukar dikontrol pemilih dan rasa tanggung jawab terhadap yang diwakili menjadi sangat abstrak11.
Sistem proporsional ini mempermudah terjadinya fragmentasi antar-partai politik. Jika timbul konflik, anggota partai cenderung mendirikan partai baru, karena terdapat peluang partai baru itu memperoleh kursi melalui pemilu. Beberapa varian dari sistem proporsional ini antara lain List Proportional
Reprecentation, Mixed Member Proportional (MMP) dan Single Transferable Vote (STV).
10
Makmur Keliat dkk (Eds), Selamatkan Pemilu Agar Rakyat Tak Ditipu Lagi, The Ridep Institute, Jakarta, 2001, hal, 74-75
11
a. Representasi Proporsional Daftar (RP Daftar)12
Sejumlah bentuk RP Daftar diterapkan di sekitar 70 negara. Semua bentuk RP memiliki karakteristik umum sebagai berikut:
(1) Partai memberikan daftar kandidat yang sama jumlahnya dengan kursi yang tersedia di daerah pemilihan.
(2) Para pemilih memilih untuk satu partai. Jumlah kursi yang diperoleh tiaptiap partai ditentukan oleh dan secara langsung berkaitan dengan proporsi jumlah suara yang diperolehnya di daerah pemilihan yang bersangkutan.
(3) Jumlah kursi yang diperoleh tiap-tiap partai dapat ditentukan dengan menggunakan rumus yang dapat berupa metode ‘sisa terbanyak’ (largestremainder) atau metode ‘rata-rata tertinggi’ (highest average). Setiap cara yang berbeda dalam penghitungan suara ini menimbulkan hasil yang sedikit berbeda – dalam hal jumlah wakil yang terpilih dari tiap-tiap partai politik.
(4) Mungkin ada persyaratan yang harus dipenuhi partai, seperti ambang batas (thresholds) agar dapat diikutsertakan dalam pembagian kursi – misalnya, memperoleh presentase suara minimal tertentu.
(5) Varian-varian dari RP Daftar dapat dibedakan berdasarkan pemilihan kandidat yang terpilih untuk mengisi kursi yang dimenangkan oleh tiap-tiap partai.
Variasi dari RP Daftar ini, antara lain: (1) Daftar Tertutup
Merupakan bentuk yang paling banyak digunakan di dunia ini. Kursi yang dimenangkan oleh partai politik diisi dengan kandidat-kandidat sesuai dengan ranking mereka dalam daftar kandidat yang ditentukan oleh partai.
12 Andrew Reynolds, Representasi Proporsional Daftar, dalam “Sistem Pemilu”, op. cit., hal 100.
Biasanya, hanya nama partai yang dimunculkan dalam surat suara, meskipun urutan kandidat-kandidat dalam daftar partai biasanya diumumkan dan biasanya tidak dapat diubah setelah tanggal nominasi tertentu. Oleh karena itu, partai politik memiliki kekuasaan yang cukup besar dalam penentuan kandidat partai yang terpilih untuk mengisi kursikursi yang tersedia.
(2) Daftar Terbuka
Pemilih memilih partai politik yang mereka sukai dan dalam daftar partai politik tersebut, juga memilih kandidat yang mereka inginkan untuk mengisi kursi yang dimenangkan oleh partai tersebut.
Biasanya, jumlah kandidat dalam daftar partai yang ditampilkan dalam surat suara adalah dua kali jumlah kursi yang tersedia. Para pemilih secara umum dapat memilih kandidat-kandidat dalam daftar kandidat suatu partai sebanyak kursi yang tersedia. Memilih kandidat dari partai-partai yang berbeda (ticket splitting) biasanya tidak diperbolehkan.
(3) Daftar Bebas
Tiap-tiap partai politik menentukan daftar kandidatnya, dengan partai dan tiap-tiap kandidat ditampilkan secara terpisah dalam surat suara. Pemilih dapat memilih dari daftar partai sebagaimana adanya, atau mencoret atau mengulangi nama-nama, membagi pilihan mereka diantara daftar-daftar partai atau memilih nama-nama dari daftar manapun dengan membuat daftar mereka sendiri di dalam sebuah surat suara kosong. Contoh dari sistem ini diterapkan di Swiss.
Beberapa kelebihan sistem RP Daftar:
(1) RP Daftar merupakan sistem yang inklusif, memungkinkan badan legislatif terdiri dari wakil rakyat yang berasal dari berbagai macam kekuatan politik, termasuk kelompok minoritas dalam masyarakat. (2) Cukup akurat dalam menterjemahkan proporsi suara yang
dimenangkan menjadi persentase wakil yang terpilih.
(3) Pada Sistem RP Daftar, hanya sedikit pemilih yang tidak terwakili suara mereka yang terbuang. Oleh karena itu, jumlah pemilih lebih besar.
(4) RP Daftar menghasilkan keragaman dalam sistem multi partai.
(5) RP Daftar menghasilkan keragaman dalam nominasi kandidat, dan membantu terpilihnya kandidat dari kelompok minoritas. Contohnya, proporsi anggota legislatif perempuan biasanya lebih tinggi di bawah sistem-sistem RP.
(6) RP Daftar cenderung menghalangi adanya dominasi regional partai-partai politik tertentu.
(7) Beberapa bukti empiris dari Eropa menunjukkan bahwa sistem ini menghasilkan pemerintahan yang lebih efektif.
(8) Dalam varian sistem RP daftar tertutup, pemilih dapat memahami dengan mudah dan secara relatif lebih mudah untuk dilaksanakan. (9) RP Daftar menciptakan contoh yang sangat nyata mengenai sharing
kekuasaan dan kerjasama.
Beberapa kekurangan dari RP Daftar :
(1) Di bawah sistem RP Daftar, seringkali tidak ada hubungan yang kuat antara para pemilih dengan wakilnya.
(2) Terutama dalam RP Daftar Tertutup, para pemilih tidak memiliki pengaruh dalam menentukan wakil mereka. Hal ini dapat berakibat pada kurangnya akuntabilitas para wakil terhadap pemilihnya. Dengan demikian kekuasaan para pimpinan partai politik dalam menentukan daftar calon legislatif sangat dominan.
(3) Dalam penggunaan sistem RP Daftar, sangat jarang bagi suatu partai untuk menjadi mayoritas dalam badan legislatif. Koalisi pemerintahan yang dihasilkan akan membutuhkan kompromi kebijakan, dan dapat memperlambat tindakan dan secara internal kurang stabil dibandingkan pemerintahan yang berasal dari satu partai.
(4) RP Daftar membutuhkan sistem partai yang berfungsi dengan baik. (5) Terutama dalam sistem RP Daftar Tertutup, kurang dapat
mengakomodasi kandidat independen.
(6) RP Daftar menghasilkan banyak partai dan dapat menimbulkan fragmentasi sistem partai menjadi partai-partai yang hanya mengetengahkan satu wacana tertentu atau suatu ‘kepribadian’ tertentu.
(7) Memungkinkan bertahannya partai-partai ekstrimis.
(8) Pemerintahan terpilih di bawah RP Daftar akan menjadi kurang bertanggung jawab karena lebih sulit untuk menjatuhkan sebuah partai dari kekuasaan. Bahkan, partai yang tidak populer dapat bertahan dalam koalisi pemerintahan setelah pemilu.
(9) Versi yang lebih rumit (RP Daftar Terbuka dan Daftar Bebas) mungkin lebih sulit untuk dimengerti dan dilaksanakan.
b. Mixed Member Proportional (MMP)13
Sistem mixed member proportional (MM) ini diterapkan di Jerman, Selandia Baru, Mexico, Bolivia, Italia, dan lain-lain. Karakteristiknya:
(1) Pemilih mendapatkan dua surat suara yang berbeda, atau satu surat suara yang terdiri dari dua sistem pemilihan: satu untuk pilihan partai (biasanya secara nasional), yang lain untuk kandidat di daerah pemilihan mereka (distrik lokal).
(2) Dimungkinkan adanya rasio yang berbeda-beda dari kursi representasi proporsional terhadap kursi daerah pemilihan – biasanya, antara 25 % - 50 % kursi merupakan kursi representasi proporsional.
13
(3) Bagian tiap-tiap partai dari keseluruhan jumlah kursi dalam badan legislatif secara langsung ditentukan berdasarkan proporsi suara pemilihan RP.
(4) Untuk menentukan anggota partai yang terpilih:
- Semua kandidat partai yang menang dari pemilihan distrik dinyatakan terpilih. Sejumlah kandidat tambahan dari daftar partai untuk pemilihan RP dinyatakan terpilih untuk membuat presentase jumlah wakil sama dengan presentase suara pemilihan RP.
- Ketentuan khusus mungkin dibutuhkan, termasuk jumlah parlemen yang fleksibel, untuk menangani situasi di mana kursi yang dimenangkan sebuah partai dari distrik melebihi jumlah kursi yang diperolehnya dari presentase suara RP.
Beberapa kelebihan yang signifikan dari MMP, mirip dengan sistem RP: (1) Menghasilkan keuntungan proporsional dari sistem pemilihan RP
secara keseluruhan. Ada hubungan langsung antara suara yang diperoleh dengan jumlah kursi yang dimenangkan, sementara juga menjamin pemilih memperoleh representasi geografis yang bertanggung jawab.
(2) Memungkinkan pemilih memiliki dua suara, sehingga suara dapat dibagi antara partai/orang yang mewakili bagian yang berbeda dari pandangan pemilih.
(3) Merupakan sistem yang inklusif, sehingga memungkinkan badan legislatif untuk terdiri dari berbagai macam gerakan politik, termasuk minoritas dalam masyarakat.
(4) Di bawah MMP, sedikit suara yang terbuang, sehingga jumlah pemilih yang memilih lebih besar.
(5) Menghasilkan keragaman dalam nominasi kandidat untuk pemilihan, membantu terpilihnya wakil dari kelompok minoritas dan menyediakan perwakilan untuk partai-partai minoritas.
Beberapa kekurangan sistem MMP:
(1) MMP cenderung memenghasilkan koalisi atau pemerintahan yang lemah, sulit untuk dijatuhkan dari kekuasaan.
(2) Di bawah MMP, suara untuk perwakilan lokal kurang penting dibandingkan suara untuk partai politik dalam menentukan alokasi kursi secara keseluruhan. MMP dapat menimbulkan dua kelas perwakilan dalam parlemen, masing-masing dengan agenda yang berbeda, walaupun berasal dari partai yang sama.
(3) Pemilih sulit memahami bagaimana kursi-kursi dialokasikan dalam MMP, dan mungkin membutuhkan usaha pendidikan pemilih yang substansial.
(4) MMP dapat memberi peluang bagi ‘strategic voting’ di mana pemilih dianjurkan oleh partai politik yang didukungnya untuk memilih kandidat dari partai lain, tapi bersimpati pada partai yang mereka dukung, untuk memaksimalkan kursi partai mereka di bawah alokasi RP.
(5) MMP lebih rumit untuk diterapkan oleh pemilih dan administrator pemilu, dibandingkan dengan sistem RP Daftar. Namun hasil proporsional yang diperolehnya sama kualitasnya.
3. Sistem Pemilu Mayoritas-Pluralitas (Distrik)
Sistem mayoritas-pluralitas atau sistem distrik merupakan sistem pemilihan yang paling tua, didasarkan atas kesatuan geografis. Setiap kesatuan geografis (yang biasanya disebut distrik karena kecilnya daerah yang diliputi) mempunyai satu wakil dalam parlemen.
Untuk keperluan pemilihan, negara dibagi dalam sejumlah besar distrik dan jumlah wakil rakyat dalam parlemen ditentukan oleh sejumlah distrik. Calon yang dalam satu distrik memperoleh suara terbanyak menang, sedangkan suara-suara yang diberikan kepada calon-calon lain dalm distrik itu dianggap
hilang dan tidak diperhitungkan lagi, bagaimana kecilpun selisih itu kekalahannya. Misalnya, dalam distrik dengan jumlah suara 100.000, ada dua calon yakni A dan B. Calon A memperoleh 60.000 dan B 40.000, maka calon A memperoleh kemenangan, sedangkan jumlah suara 40.000 dari calon B dianggap hilang.
Sistem pemilihan ini dipakai di Inggris, Kanada, Amerika Serikat dan India. Dalam sistem distrik ini biasanya yang dijadikan dasar pembagian distrik adalah jumlah penduduk14. Seperti di Amerika Serikat, luas atau besarnya wilayah sama sekali tidak menentukan. Oleh karena itu, isu yang sering menimbulkan pertentangan adalah penentuan distrik karena ada yang diuntungkan berkenaan bertambahnya penduduk dan ada pula yang dirugikan karena penduduknya berkurang.
Yang menjadi hukum dasar dalam sistem distrik adalah the winner takes all. Artinya apabila dalam sebuah distrik ada dua calon atau lebih, seorang calon memenangkan 50 persen suara ditambah satu (simple majority) maka dialah yang akan memenangkan kursi didistrik tersebut. Jika tidak ada yang memenangkan dengan simple majority katakanlah ada tiga atau empat calon, maka harus diadakan pemilu atau run-off dari mereka yang dua terbesar mengumpulkan suara.
Sistem distrik mempunyai beberapa aspek positif 15:
(1) Karena kecilnya distrik, maka wakil yang terpilih biasanya dikenal oleh penduduk distrik, sehingga hubungannya dengan penduduk lebih erat. Dengan demikian, dia akan lebih terdorong untuk memperjuangkan kepentingan distrik. Lagipula, kedudukannya terhadap partainya akan lebih bebas karena dalam pemilihan semacam ini faktor kepribadian seserang merupakan faktor yang penting.
14
Afan Gaffar, Politik Indonesia…, op.cit, hal. 265. 15
Miriam Budiarjo, Sistem Pemilu yang Bagaimana (Bagian 2) dalam Sistem-Sistem Pemilihan Umum: Suatu Himpunan Pemikiran, Fakultas Hukum UI, Jakarta,2000.
(2) Sistem ini lebih mendorong ke arah integrasi partai-partai politik karena kursi yang diperebutkan dalam setiap distrik pemilihan hanya satu. Hal ini akan mendorong partai-partai untuk menyisihkan perbedaan-perbedaan yang ada dan mengadakan kerja sama. Di samping kecenderungan untuk membentuk partai baru sedikit banyak dapat dibendung, sistem ini mendorong ke arah penyederhanaan partai secara alamiah, tanpa paksaan.
(3) Terbatasnya jumlah partai dan meningkatnya kerjasama antar partai-partai mempermudah terbentuknya pemerintahan yang stabil dan tercapainya stabilitas nasional.
(4) Sistem ini sederhana dan mudah untuk diselenggarakan. Sistem ini mempunyai beberapa kelemahan :
(1) Sistem ini kurang menguntungkan bagi partai-partai kecil dan golongan minoritas, apalagi jika golongan ini terpencar dalam beberapa distrik pemilihan. Amat sukar bagi partai kecil untuk menjadi pemenang tunggal dalam suatu distrik.
Sebaliknya sistem distrik menguntungkan partai besar. Partai yang besar dalam masyarakat akan menjadi lebih besar di parlemen dan partai yang kecil dalam masyarakat akan menjadi lebih kecil dalam parlemen. Penyebabnya adalah partai kecil sukar sekali untuk menang mutlak dalam suatu distrik.
(2) Sistem ini kurang representatif dalam arti bahwa calon yang kalah dalam suatu distrik, kehilangan semua suara yang telah mendukungnya.Hal ini berarti ada sejumlah suara yang tidak dihitung sama sekali; dan kalau ada banyak partai yang bersaing, maka jumlah suara yang hilang dapat mencapai jumlah yang besar.Hal ini sering dianggap tidak adil oleh golongan yang kalah.
(3) Bisa terjadi kesenjangan antara jumlah suara yang diperoleh dari masyarakat dan jumlah kursi yang diperoleh dari masyarakat dan jumlah kursi yang diperoleh dalam parlemen.
Sugiono menyatakan bahwa sistem distrik biasanya didasarkan pada beberapa hipotesa yang pernah dibuat oleh Maurice Duverger dalam bukunya Political Party (1954). Dari penelitiannya di Eropa, Duverger berpendapat bahwa terdapat “Hukum sosiologi yang riil” bahwa apabila sistem distrik dipakai dalm pemilu suatu negara maka akan timbul sistem dua partai, karena partai-partai yang nomor tiga dan seterusnya yang tidak pernah menang dalam pemilu akan berkoalisi dengan sesama partai kecil atau bergabung dengan dua partai besar, agar suaranya yang sedikit di suatu distrik pemilihan masih bisa dialihkan ke partai lain dengan imbalan politik tertentu. Dengan demikian, suara para pemilihnya tidak terbuang percuma, namun masih ada artinya sebagai bargaining chip. Akibatnya, partai politik akan semakin berkurang jumlahnya.
Menurut Duverger keadaan tersebut akan menjamin stabilitas pemerintahan (kabinet) karena partai-partai yang berkuasa di Parlemen dan Pemerintahan, relative susah dijatuhkan oleh partai-partai kecil yang berkoalisi sesamanya atau mengalihkan dukungan dari partai pemerintahan kepada partai besar yang berada di luar pemerintahan.
Teori ini tampaknya hanya cocok untuk negara-negara Eropa barat yang memang sudah tidak mempunyai masalah dengan identitas-identitas atau integrasi mereka, sehingga “perdebatan mengenai nilai budaya” atau “konflik antar kelompok budaya” sudah dapat dikatakan tidak ada lagi. Situasi tidak sama terjadi dalam negara Indonesia karena masih terdapat perbedaan nilai kelompok budaya yang masih sangat menonjol. Akibatnya, belum tentu sistem ini menghasilkan stabilisasi sistem politik kita sebagaimana yang
dikemukakan pada teori Duverger. Sebaliknya, sistem distrik justru akan mempertajam konflik politik16.
Sementara, menurut Cornelis Lay17 : Titik yang paling rawan dari sistem pemilihan distrik adalah ia menyediakan ruang yang luas bagi, dan sekaligus dengan mudah memacu radikalisme daerah. Bisa dipastikan, daerah-daerah akan mematok “putra asli” sebagai syarat politik, sementara perilaku pemilih pun akan banyak didikte oleh keterkaitan primordialisme sempit. Pengalaman banyak bangsa memastikan eskploitasi berlebihan isu-isu primordial bisa merosot sangat tajam menjadi kecenderungan etnonasionalisme-provinsialisme atau daerahisme yang sangat menghancurkan.
Bagi Indonesia, persoalan di atas akan menjadi semakin pelik karena realitas masyarakat Indonesia yang super-majemuk dengan derajat cross-cutting
affiliation yang sangat rendah, merupakan faktor-faktor yang bisa
mempercepat radikalisme daerah-daerah. Pemilahan masyarakat kita yang sangat tegas-etnik yang bertumpang tindih dengan agama, lokasi (pulau atau daerah), kultur, bahkan ciri-ciri fisik dan lain-lain- yang diikuti oleh keterbatasan arena dan sarana (antara lain, karena kendala geografis) bagi pembentukan jaringan afiliasi yang bersifat tumpang tindih, tentunya bukan merupakan kondisi yang kondusif bagi pemberlakuan sistem distrik.
Apabila sistem distrik ini diberlakukan maka akan terjadi perubahan secara luar biasa di daerah. Dinamika hubungan politik akan lebih diwarnai dan dideterminasi oleh rute politik primordial, menyisihkan pertimbangan-pertimbangan dan isu-isu lainnya.
Dalam konteks ini, daerah-daerah ini dengan pemilahan masyarakat yang tegas berdasarkan garis etnik yang bertumpangtindih dengan agama, kultur
16
Sugiono, Bahaya Sistem Distrik Bagi Integrasi Bangsa dalam Sistem-sistem Pemilihan Umum : Suatu Himpunan Pemikiran, Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2000.
17
Cornelis Lay, Problem Sistem Pemilihan Distrik, dalam Sistem-sistem Pemilihan Umum : Suatu Himpunan Pemikiran, Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2000.
dan seterusnya akan menjadi kawasan yang sangat ringkih terhadap kemungkinan terjadinya benturan antar aneka segmen yang terpilih di atas. Akibatnya, daerah-daerah dengan karakter diatas, arena pemilihan bukan sebatas sebagai arena perebutan pengaruh diantara elit-elit politik yang saling bersaing ke posisi di lembaga-lembaga perwakilan, tapi sebagai arena konsolidasi dan reproduksi “perbedaan-perbedaan di antara masyarakat yang memang sudah berbeda. Di ujungnya pada tingkat paling moderat, pemberlakuan sistem pemilihan distrik akan semakin mempertegas dan mengentalkan pemilahan masyarakat ke dalam sekat-sekat eksklusivisme berdasarkan kesamaan stink, agama, asal daerah, kultur, ciri fisik, dan seterusnya.
Sistem ini mempunyai varian antara lain First Past The Post (FPTP), Block
Vote (BV), Alternative Vote (AV) dan Two Round Sistem (TRS).
a. First Past The Post (FPTP)18
Sistem tipe ini secara menonjol diterapkan di Inggris dan daerah-daerah bekas jajahannya. Sistem ini memiliki karakteristik:
(1) Sistem ini didasarkan pada ‘distrik-distrik wakil tunggal’ – satu wakil dipilih dari setiap daerah pemilihan.
(2) Pemenang di setiap daerah pemilihan merupakan kandidat yang mendapatkan suara terbanyak. Ini tidak selalu berarti kandidat yang memperoleh suara mayoritas.
Beberapa kelebihan yang signifikan dari ‘First Past The Post’:
(1) FPTP dapat mengkonsolidasi dan membatasi jumlah partai, biasanya menjadi dua partai yang memiliki jangkauan luas, sehingga para pemilih memiliki pilihan yang jelas. Hal ini dapat membatasi kemungkinan adanya partai-partai yang ekstrim.
(2) Memiliki kecenderungan untuk menghasilkan pemerintahan yang kuat, dan berasal dari satu partai.
(3) Pemilihan dengan sistem FPTP cenderung membuat partai-partai bertanggungjawab atas tindakan-tindakan mereka.
(4) Dapat mendorong adanya pihak oposisi untuk membuat pemerintah bertanggungjawab.
(5) Seperti sistem lain yang berdasarkan pada daerah pemilihan, dapat membuat hubungan yang erat antara pemilih dan wakilnya, juga lebih menjamin akuntabilitas wakil rakyat terhadap pemilihnya.
(6) Memungkinkan kandidat independen untuk mengikuti pemilu.
(7) Menyeimbangkan fokus antara partai politik dan para kandidat secara individual.
(8) Merupakan sistem yang sederhana untuk dimengerti dan digunakan oleh para pemilih, serta mudah dalam pelaksanaannya.
Beberapa kekurangan sistem ‘First Past The Post’:
(1) Kursi-kursi yang dimenangkan sangat tidak proporsional dengan keseluruhan suara yang diperoleh dalam pemilu. Partai dengan jumlah suara mayoritas atau terbanyak, mungkin tidak mendapatkan mayoritas, atau bagian terbesar dari jumlah kursi yang ada. Partai dengan proporsi yang menonjol dari keseluruhan jumlah suara mungkin tidak mendapatkan kursi sama sekali;
(2) Proses ‘pemenang memperoleh semua’ (the winner takes all) mengakibatkan sebagian besar dari suara yang ada terbuang. Para pemilih ini tidak terwakili dan partai-partai minoritas tidak terikutsertakan dalam perwakilan yang ‘adil’;
(3) Sistem pluralitas berarti bahwa kandidat yang menang mungkin hanya didukung oleh 30-40% pemilih, atau mungkin kurang dari itu; (4) Sebagaimana lazimnya sistem distrik wakil tunggal, FPTP tidak
memberikan insentif untuk kandidat-kandidat dari partai-partai minoritas;
(5) Menghalangi berkembangnya sistem multi partai yang pluralisits; (6) Dapat menciptakan dominasi partai daerah dan mendorong adanya
(7) Tidak sensitif atau teramat sensitif terhadap perubahan opini publik (8) Dapat dipengaruhi manipulasi dari batas-batas daerah pemilihan.
b. Block Vote (BV)19
Secara prinsip sama dengan sistem FPTP, kecuali BV berwakil banyak. Para pemilih diberi kesempatan untuk memilih sebanyak kursi yang akan diisi dan biasanya mereka bebas memilih calon anggota legislative tanpa mempertimbangkan afiliasi partainya. Dalam sistem BV, para pemilih dapat menggunakan sebanyak mungkin atau sesedikit mungkin pilihan yang mereka inginkan.
c. Alternative Vote (Preferential Voting atau AV)
Sistem ini diterapkan di Australia, dan di Nauru dalam bentuk yang telah dimodifikasi. Sistem ini juga pernah diterapkan di Fiji, hanya sekali, pada tahun 1999, dan juga di Papua Nugini dari tahun 1964 sampai 1975, ketika masih berada di bawah administrasi Australia.
Karakteristik sistem ini adalah:
(1) Sistem Alternative Vote biasanya menggunakan distrik wakil tunggal (dapat diterapkan untuk pemilu dengan distrik wakil majemuk, misalnya untuk Senat Australia sampai tahun 1949, sistem ini cenderung menghasilkan hasil yang lebih tidak berimbang dibandingkan dengan sistem-sistem Block Vote).
(2) Pada sistem full preferential voting, para pemilih harus mengurutkan semua kandidat sesuai urutan preferensi mereka (1,2,3,4, dan seterusnya).
(3) Pada sistem optional preferential voting, para pemilih memiliki pilihan untuk menandai hanya satu kandidat atau memilih mengurutkan beberapa atau semua kandidat.
(4) Pada sistem ‘ticket voting’ pemilih memilih sebuah partai politik, dan preferensi pemilih akan sama dengan urutan preferensi yang telah ditentukan partai yang bersangkutan, yang diumumkan oleh semua partai politik kepada pelaksana pemilu sebelum hari pemilihan.
(5) Pemenangnya adalah kandidat dengan perolehan 50% + 1 dari suara sah yang ada di distrik yang bersangkutan. Apabila ketentuan ini tidak tercapai dari preferensi pertama para pemilih, maka kandidat dengan jumlah pilihan pertama yang terrendah akan disingkirkan, dan pilihan kedua yang ditandai di kertas suara kandidat tersebut dibagikan ke kandidat lainnya.
Proses eliminasi kandidat dengan jumlah suara terendah dan membagikan kertas suaranya kepada kandidat lain yang tertinggal, di mana kepada mereka pemilih telah menentukan pilihan berikutnya, berlanjut sampai seorang kandidat memperoleh 50% + 1 total suara. Beberapa kelebihan dari Alternative Vote:
(1) Sistem Alternative Vote memiliki kelebihan dalam mempererat hubungan pemilih dengan para wakil mereka, seperti juga halnya dalam sistem-sistem lain yang berdasar kepada distrik.
(2) Sistem Alternative Vote memungkinkan pemilih untuk mendapatkan lebih dari satu kesempatan untuk menentukan siapa yang akan menjadi wakil mereka, meskipun argumentasi ini menjadi kurang kuat apabila varian ‘ticket voting’ diterapkan.
(3) Berkat adanya persyaratan dukungan mayoritas bagi seorang kandidat untuk dapat terpilih, sistem ini memberikan legitimasi kuat kepada para kandidat yang terpilih.
(4) Mendorong adanya kerjasama antar partai politik dan mengurangi efek-efek ekstrimisme.
(5) Memungkinkan partai-partai kecil terfokus untuk berkoordinasi tanpa harus beraliansi secara formal.
(6) Lebih murah untuk dilaksanakan dibandingkan dengan sistem
Beberapa kekurangan sistem Alternative Vote:
(1) Hasilnya tidak proporsional, seringkali memberi peluang bagi terbentuknya suatu pemerintahan yang dikuasai suatu partai dengan proporsi suara yang lebih kecil dalam total jumlah suara.
(2) Sistem-sistem Alternative Vote ini seringkali memberikan kemenangan kepada kandidat yang tidak memperoleh suara preferensi teratas pertama dan justru kandidat yang memperoleh suara preferensi teratas kedua dan ketiga sering menjadi pemenang. (3) Membutuhkan tingkat melek-huruf dan numerasi yang tinggi diantara
populasi pemilih. Apabila tidak terpenuhi dapat menimbulkan banyaknya suara yang tidak sah sehingga akhirnya legitimasi pemilu dipertanyakan.
(4) Membutuhkan program pendidikan pemilih yang lebih rumit dan intensif.
(5) Kertas suara untuk distrik pemilihan harus dikumpulkan di statu lokasi untuk penghitungan suara dan penentuan hasil sesuai sistem ini. Hal ini menimbulkan implikasi pada aspek keamanan, transparansi dan logistik.
(6) Kerumitan penghitungan suara mungkin melebihi kapacitas pelatihan dan penerapan administrator pemilu, dan tidak sepenuhnya dapat dipahami partai dan para pengamat. Bahkan dalam situasi yang ideal pun, akan membutuhkan waktu lama untuk menentukan pemenang. Ini bukanlah sistem yang mudah dan sederhana.
(7) Membuka peluang bagi adanya kesepakatan-kesepakatan bawah tangan dan praktek politik uang untuk menunjang upaya partai politik untuk mempengaruhi preferensi pemilih.
d. Two Round System (TRS)20
Bentuk terakhir sistem pluralitas mayoritas adalah two round system (TRS) atau sistem dua putaran yang juga dikenal dengan sistem run-off atau double ballot. Dalam sistem TRS ini, pemilihan dilakukan dalam dua putaran. Jarak antara putaran pertama dan kedua satu atau dua minggu. Putaran pertama dilaksanakan seperti model FPTP. Jika seorang calon anggota legislatif mendapatkan suara mayoritas absolut, maka secara langsung dipilih dan tidak diperlukan putaran kedua. Tetapi jika tidak ada calon anggota legislatif yang mendapatkan suara mayoritas absolut, maka putaran kedua dilaksanakan dan pemenang putaran ini dinyatakan terpilih.
4. Batas Representasi (Thresholds)
Semua sistem pemilu mempunyai batas representasi perwakilan. Artinya, tingkat dukungan minimal yang diperlukan sebuah partai untuk memperoleh perwakilan, yang diterapkan secara legal (efektif).
Dalam beberapa hal, batas representasi ini merupakan produk sampingan dari sistem milihan umum yang lain, seperti jumlah kursi yang harus diisi dan jumlah partai atau caleg yang bertarung dalam milihan umum, dan dengan demikian disebu t batas representasi yang “efektif”. Meskipun demikian, pada banyak hal lagi, batas representasi ini dimasukkan ke dalam UU Pemilu, yang kemudian memunculkan sistem RP, dan dengan demikian disebut “formal”. Di Jerman, Selandia Baru, dan Rusia, misalnya, diberlakukan batas representasi 5%21. Partai-partai politik yang tidak mencapai batas representasi lima persen tidak berhak memperoleh bagian kursi dari RP
20
Ben Reilly dan Andrew Reynolds, Two Round System, dalam “Sistem Pemilu,” op.cit., hal.91
21
Sebagai pembanding, electoral threshold di Swedia 4%, Argentina dan Bolivia 3%,
sedangkan Meksiko dan Norwegia masing-masing 2%. Lihat Lili Romli, “Mencari Format Sistem Kepartaian Masa Depan”, dalam Jurnal Politika, Vol. 2, 2006, hal. 32.
Daftar. Sebagai perbandingan, lihat dalam Jerman: Sistem Mixed Member
Proportional yang orisinal dan Rusia-Sistem Paralel yang terus berkembang.
Ketentuan ini berasal dari Jerman dengan maksud untuk membatasi terpilihnya kelompok ekstrimis, dan dimaksudkan untuk menghentikan partai-partai kecil sehingga mereka tidak mendapatkan perwakilan. Meskipun demikian, baik di Jerman maupun di Selandia Baru ada jalan “pintu belakang” bagi sebuah partai sehingga mereka dapat memperoleh kursi dari daftar tersebut.
Di Selandia Baru sebuah partai harus memenangkan sedikitnya satu kursi konstituen, dan di Jerman tiga kursi untuk dapat lepas dari persyaratan batas representasi. Di Rusia pada tahun 1995 tidak ada jalan “pintu belakang” dan hampir setengah dari suara partai berdasarkan daftar partai terbuang.
Partai-partai yang mendapatkan kurang dari persentase ini dikeluarkan dari penghitungan. Dalam semua kasus diatas, adanya batas representasi formal cenderung meningkatkan tingkat disproporsionalitas, karena suara yang sebenarnya dapat dipakai dalam perwakilan menjadi terbuang.
Di Polandia pada tahun 1993, bahkan dengan batas representasi yang relative kecil yaitu sebesar lima persen, lebih dari 34 % suara diberikan untuk partai politik, yang ternyata tidak dapat melampaui batas representasi tersebut. Tetapi pada kebanyakan kasus lain, batas representasi mempunyai pengaruh yang kecil saja terhadap hasil secara keseluruhan. Maka dari itu, beberapa ahli pemilu melihatnya tidak perlu dan seringkali menambah rumitnya aturan pemilu, yang seharusnya dihindari.
Batas representasi yang tinggi dapat berfungsi untuk mendiskriminasikan partai-partai kecil – dan ternyata dalam beberapa kasus memang inilah maksud dari adanya batas representasi. Tetapi dalam banyak kasus diskriminasi terhadap partai-partai kecil yang disengaja sebenarnya tidak diinginkan, terutama dalam kasus-kasus di mana beberapa partai kecil
dengan dasar pendukung yang hamper sama “memecah” suara mereka sendiri dan pada akhirnya terjatuh dibawah batas representasi. Padahal seandainya mereka menyatukan suara mereka, mereka pasti dapat memperoleh kursi di parlemen.
Untuk dapat mengatasi masalah ini, banyak negara yang menggunakan sistem RP Daftar juga memperbolehkan partai-partai kecil membuat kelompok bersama untuk pemilu, dan dengan demikian membentuk kartel atau apparentement untuk dapat bertarung dalam pemilu. Ini berarti bahwa partai tersebut tetap merupakan partai-partai tersendiri, dan dicantumkan sendiri-sendiri dalam kertas suara, tetapi suara yang diperoleh dihitung seolah-olah mereka bersama-sama menjadi satu kartel. Maksudnya, meningkatkan kemungkinan bahwa suara mereka yang dijadikan satu secara keseluruhan akan berada diatas batas representasi, dan dengan demikian mereka mungkin dapat memperoleh perwakilan tambahan.
B. SISTEM PEMILU YANG DITERAPKAN DI INDONESIA
Pemilu merupakan mekanisme penting dalam sebuah negara, terutama yang menggunakan jenis sistem politik demokrasi liberal. Pemilu yang mendistribusikan perwakilan kepentingan elemen masyarakat berbeda ke dalam bentuk representasi orang-orang partai di parlemen. Karena itu, pemilihan sebuah sistem pemilu perlu disepakati bersama antara partai-partai politik yang terdaftar (yang sudah duduk di parlemen) dengan pemerintah.
Indonesia telah menyelenggarakan 10 kali pemilu22. Khusus untuk pemilihan anggota parlemen (baik pusat maupun daerah) digunakan jenis proporsional, yang kadang berbeda dari satu pemilu ke pemilu lain. Perbedaan ini akibat sejumlah faktor yang mempengaruhi seperti jumlah penduduk, jumlah partai
22
Indonesia yang merdeka tahun 1945 cukup sering menyelenggarakan pemilihan umum. Pemilu-pemilu yang pernah terjadi adalah 1955, 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, 1997, 1999, dan 2004 dan 2009.
politik, trend kepentingan partai saat itu, dan juga jenis sistem politik yang tengah berlangsung.
Masing-masing pemilu memiliki karakteristik, bergantung pada tipe sistem politik yang berlangsung. Sistem Demokrasi Liberal menaungi pemilu 1955, 1999, dan 2004. Pemilu lainnya terjadi di masa sistem politik rezim otoritarian kontemporer Orde Baru. Tipe sistem pemilu yang banyak dipakai di Indonesia adalah Proporsional, dengan beberapa pengecualian.
1. Sistem Pemilu Orde Baru
Setelah mengalami pengunduran sebanyak dua kali, pemerintahan “Orde Baru” akhirnya berhasil menyelenggarakan pemilu yang pertama dalam masa pemerintahannya pada tahun 1971. Seharusnya berdasarkan Ketetapan MPRS No. XI Tahun 1966 pemilu diselenggarakan pada tahun 1968. Ketetapan ini diubah pada Sidang Umum MPR 1967, oleh Jenderal Soeharto, yang menggantikan Presiden Soekarno, dengan menetapkan bahwa pemilu akan diselenggarakan pada tahun 1971.
Menjelang Pemilu 1971, pemerintah bersama DPR-GR menyelesaikan UU No. 15 Tahun 1969 tentang Pemilu dan UU No. 16 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD. Dalam hubungannya dengan pembagian kursi, cara pembagian yang digunakan dalam Pemilu 1971 berbeda dengan Pemilu 1955. Dalam Pemilu 1971, yang menggunakan UU No. 15 Tahun 1969 sebagai dasar, semua kursi terbagi habis di setiap daerah pemilihan (sistem proporsional). Cara ini ternyata mampu menjadi mekanisme tidak langsung untuk mengurangi jumlah partai yang meraih kursi dibandingkan penggunaan sistem kombinasi. Sistem yang sama masih terus digunakan dalam enam kali Pemilu, yaitu Pemilu 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997.
Sejak Pemilu 1977, pemerintahan “Orde Baru” mulai menunjukkan penyelewengan demokrasi secara jelas. Jumlah peserta Pemilu dibatasi
menjadi dua partai dari satu golongan karya (Golkar). Kedua partai itu adalah Partai Persatuan Pembangunan (PPP) dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI). Partai-partai yang ada dipaksa melakukan penggabungan (fusi) ke dalam dua partai tersebut. Sementara mesin-mesin politik “Orde Baru” tergabung dalam Golkar. Hal ini diakomodasi dalam UU No. 3 Tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya. Keadaan ini berlangsung terus dalam lima kali Pemilu, yaitu Pemilu 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997. Dalam setiap Pemilu tersebut, Golkar selalu keluar sebagai pemegang suara terbanyak dengan persentase di atas 50%23. Berdasarkan kajian dan pengamatan para analis politik dinyatakan bahwa pemilu di Indonesia pada masa Orde Baru lebih sebagai sebuah pemilu yang memenuhi prosedur demokrasi, tidak secara substansif. Pemilu masa itu lebih sebagai sebuah rutinitas bagi sebuah negara demokratis, sehingga terkesan ada rotasi kekuasaan sebagai sebuah prasyarat demokrasi24.
Secara lebih rinci Pemilu pada masa Orde Baru dapat digambarkan sebagai berikut25:
a. Pemilu 1971
Pemilu 1971 diadakan tanggal 3 Juli 1971. Pemilu ini dilakukan berdasarkan UU No. UU No. 15 Tahun 1969 tentang Pemilu dan UU No. 16 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD. Pemilu ditujukan memilih 460 anggota DPR dimana 360 dilakukan melalui pemilihan langsung oleh rakyat sementara 100 orang diangkat oleh Presiden dari kalangan angkatan bersenjata dan pemerintahan.
23
Tahun 1971 Golkar memperoleh suara 59,04% (236 kursi); Pemilu 1977: 56,07% (232 kursi), Pemilu 1982: 64,38% (242 kursi), Pemilu 1987: 73,17% (299 kursi), Pemilu 1992: 68,1% (282 kursi), dan pemilu 1997: 74,51% (325 kursi).
24
Lihat Afan Gaffar, Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi, Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 200, hal 251-254.
25
Pemilu diadakan di 26 provinsi Indonesia dengan Sistem Proporsional Daftar:
(1) Rakyat pemilih mencoblos tanda gambar partai. Suara bagi setiap partai dibagi menurut BPP (Bilangan Pembagi Pemilih). Total pemilih yang terdaftar adalah 58.179.245 orang dengan suara sah mencapai 54.699.509 atau 94% dari total suara.
(2) Dari total 460 orang anggota parlemen yang diangkat presiden, 75 orang berasal dari angkatan bersenjata sementara 25 dari golongan fungsional seperti tani, nelayan, agama, dan sejenisnya. Dari ke-25 anggota golongan fungsional kemudian bergabung dengan Sekber Golkar sehingga suara Golkar ”meroket” hingga ke angka 257 (dari 232 ditambah 25). Dari 460 orang anggota parlemen, jumlah anggota berjenis kelamin laki-laki 426 dan perempuan 34 orang.
b. Pemilu 1982
Pemilu 1982 diadakan tanggal 4 Mei 1982. Tujuannya sama seperti Pemilu 1977 di mana hendak memilih anggota DPR (parlemen). Hanya saja, komposisinya sedikit berbeda. Sebanyak 364 anggota dipilih langsung oleh rakyat, sementara 96 orang diangkat oleh presiden.
Voting dilakukan di 27 daerah pemilihan berdasarkan sistem Proporsional dengan Daftar Partai (Party-List System). Partai yang beroleh kursi berdasarkan pembagian total suara yang didapat di masing-masing wilayah pemilihan dibagi ”electoral quotient” di masing-masing wilayah. Jumlah tatal pemilih terdaftar adalah 82.132.263 orang dengan jumlah suara sah mencapai 74.930.875 atau 91,23%.
Sama seperti Pemilu 1977, sejumlah anggota Golongan Fungsional pun akhirnya bergabung dengan Golkar. Sehingga, total kursi yang diperoleh Golkar menjadi 267 (dari 246 ditambah 21). Dari 360 anggota parlemen, yang berjenis kelamin laki-laki sejumlah 422 dan perempuan 38 orang.
c. Pemilu 1987
Pemilu 1987 diadakan tanggal 23 April 1987. Tujuan pemilihan sama dengan pemilu sebelumnya yaitu memilih anggota parlemen. Total kursi yang tersedia adalah 500 kursi. Dari jumlah ini, 400 dipilih secara langsung dan 100 diangkat oleh Presiden Suharto. Sistem Pemilu yang digunakan sama seperti pemilu sebelumnya, yaitu Proporsional dengan varian Party-List.
Total pemilih yang terdaftar adalah sekitar 94.000.000 dengan total suara sah mencapai 85.869.816 atau 91,30%. Daftar hasil pemilu 1987 adalah jumlah anggota parlemen yang berjenis kelamin laki-laki adalah 443 sementara yang perempuan 57 orang. Sementara itu, jumlah anggota parlemen berusia 21-30 tahun adalah 5 orang, 31-40 tahun 38 orang, 41-50 tahun 173 orang, 51-60 tahun 213 orang, 61-70 tahun 70 orang, dan 71-80 tahun 1 orang.
d. Pemilu 1992
Pemilu 1992 diadakan tanggal 9 Juni 1992. Sistem Pemilu yang digunakan sama seperti pemilu sebelumnya yaitu Proporsional dengan varian Party-List. Tujuan Pemilu 1992 adalah memilih secara langsung 400 kursi DPR. Total pemilih yang terdaftar adalah 105.565.697 orang dengan total suara sah adalah 97.789.534.
Untuk hasil Pemilu 1992, anggota DPR yang berasal dari Angkatan Bersenjata dan kelompok Fungsional, yaitu sebanyak 100 orang diangkat langsung oleh Presiden Suharto. Komposisi anggota DPR totalnya adalah 500 orang. Dari jumlah tersebut yang berjenis kelamin laki-laki adalah 439 orang sementara perempuan 61 orang. Di sisi lain, kisaran usia anggota DPR ini adalah 21-30 tahun 3 orang; 31-40 tahun 45 orang; 41-50 tahun 144 orang; 51-65 tahun 287 orang; dan di atas 65 tahun 21 orang.
e. Pemilu 1997
Pemilu 1997 merupakan Pemilu terakhir di masa administrasi Presiden Suharto. Pemilu ini diadakan tanggal 29 Mei 1997. Tujuan pemilu ini adalah memilih 424 orang anggota DPR. Sistem pemilu yang digunakan adalah Proporsional dengan varian Party-List. Pada tanggal 7 Maret 1997, sebanyak 2.289 kandidat (caleg) telah disetujui untuk bertarung guna memperoleh kursi parlemen. Hasil Pemilu 1997 dapat dilihat pada tabel berikut :
Pemilu 1997 ini menuai sejumlah protes. Di Kabupaten Sampang, Madura, puluhan kotak suara dibakar massa oleh sebab kecurangan Pemilu dianggap sudah keterlaluan. Sementara itu, PDI mengalami penurunan suara signifikan akibat intervensi pemerintah terhadap kepemimpinan partai. Megawati Sukarnoputri ”dihabisi” secara politik dengan cara pemerintah mendukung pimpinan tandingan Suryadi dan Fatimah Ahmad.
Dari 500 anggota DPR, yang berjenis kelamin laki-laki adalah 443 orang sementara perempuan adalah 57 orang. Distribusi anggota DPR yang berusia 21-30 tahun 3 orang; 31-40 tahun 51 orang; 41-50 tahun 134 orang; 51-65 orang 310 orang; dan di atas 65 tahun 2 orang.
2. Sistem Pemilu 1999
DPR periode 1999-2004 merupakan DPR pertama yang terpilih dalam masa “reformasi”. Setelah jatuhnya Soeharto pada tanggal 21 Mei 1998 yang kemudian digantikan oleh Wakil Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie, masyarakat terus mendesak agar Pemilu segera dilaksanakan. Desakan untuk mempercepat Pemilu tersebut membuahkan hasil.
Pada 7 Juni 1999, atau 13 bulan masa kekuasaan Habibie, Pemilu untuk memilih anggota legislatif kemudian dilaksanakan. Pemilu ini dilaksanakan dengan terlebih dulu mengubah UU tentang Partai Politik (Parpol), UU
Pemilu, dan UU tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD (UU Susduk), dengan tujuan mengganti sistem Pemilu ke arah yang lebih demokratis. Hasilnya, terpilih anggota DPR baru.
Pemilu 1999 adalah pemilu pertama pasca kekuasaan presiden Suharto. Pemilu ini diadakan di bawah kepemimpinan Presiden B.J. Habibie. Pemilu ini terselenggara di bawah sistem politik Demokrasi Liberal26. Artinya, jumlah partai peserta tidak lagi dibatasi seperti pemilu-pemilu lalu yang hanya terdiri dari Golkar, PPP, dan PDI.
Sebelum menyelenggarakan Pemilu, pemerintahan B.J. Habibie mengajukan 3 rancangan undang-undang selaku dasar hukum dilangsungkannya pemilu 1999, yaitu RUU tentang Partai Politik, RUU tentang Pemilu, dan RUU tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD. Ketiga RUU ini diolah oleh Tim 7 yang diketuai Prof. Ryaas Rasyid dari Institut Ilmu Pemerintahan Jakarta. Pada awalnya Pemerintah yang diwakili menteri dalam negeri dalam draft RUU nya menghendaki sistem distrik dengan kombinasi sistem proporsional karena dianggap paling akuntabel dan dapat dipertanggungjawabkan secara teoritis dan praktek. Namun di lain pihak kekuatan di DPR menghendaki sistem yang tidak jauh berbeda dengan masa Orde Baru, alasan utamanya adalah karena masyarakat belum terbiasa dengan sistem distrik serta kondisi geopolitik Indonesia yang tersebar dalam kepulauan.27 Pada akhirnya UU No. 3 Tahun 199 menyatakan bahwa sistem Pemilu yang digunakan adalah sistem proporsional berdasarkan stelsel daftar28. Setelah disetujui DPR, barulah pemilu layak dijalankan.
Jumlah partai yang terdaftar di Kementrian Hukum dan HAM adalah 141 partai, sementara yang lolos verifikasi untuk ikut Pemilu 1999 adalah 48
26
Miriam Budiardjo, Pemilu 1999 dan Pelajaran untuk Pemilu 2004, (Makalah disampaikan pada Diskusi Meja Bundar Pemilu 1999 : Evaluasi dan Reformasinya yang diselenggarakan oleh Cetro (Center for Electoral Reform) pada tanggal 9 September 1999.)
27
Lihat pidato pengantar Menteri dalam Negeri RI pada penyerahan 3 RUU bidang Politik tanggal 2 oktober 1998.
28
partai. Pemilu 1999 diadakan tanggal 7 Juni 1999. Namun, tidak seperti pemilu-pemilu sebelumnya, Pemilu 1999 mengalami hambatan dalam proses perhitungan suara. Ada sekitar 27 partai politik yang tidak menandatangani berkas hasil pemilu 1999 yaitu : Partai Keadilan, PNU, PBI, PDI, Masyumi, PNI Supeni, Krisna, Partai KAMI, PKD, PAY, Partai MKGR, PIB, Partai SUNI, PNBI, PUDI, PBN, PKM, PND, PADI, PRD, PPI, PID, Murba, SPSI, PUMI, PSP, dan PARI.
Oleh sebab adanya penolakan ini, KPU menyerahkan keputusan kepada Presiden. Presiden menyerahkan kembali penyelesaian persoalan kepada Panwaslu (Panitia Pengawas Pemilu). Rekomendasi Panwaslu adalah, hasil Pemilu 1999 sudah sah. Lebih jauh, partai-partai yang menolak menandatangani hasil tidaklah menyertakan point-points spesifik keberatan mereka. Sebab itu, Presiden kemudian memutuskan bahwa Pemilu 1999 adalah sah, dan masyarakat mengetahui hasil tersebut tanggal 26 Juli 1999. Problem selanjutnya adalah pembagian kursi. Sistem Pemilu yang digunakan adalah Proporsional dengan varian Party-List. Masalah yang muncul adalah pembagian kursi sisa. Partai-partai beraliran Islam yang melakukan stembus-accord (penggabungan sisa suara) menurut hitungan PPI (Panitia Pemiliha Indonesia) hanya beroleh 40 dari 120 kursi. Di sisi lain, 8 partai beraliran Islam yang melakukan stembus-accord tersebut mengklaim beroleh 53 dari 120 kursi sisa.
Perbedaan pendapat ini lalu diserahkan PPI kepada KPU (Komisi Pemilu). KPU, di depan seluruh partai politik peserta pemilu 1999 menyarankan voting. Voting ini terdiri atas 2 opsi. Opsi Pertama, pembagian kursi sisa dihitung dengan memperhatikan suara stembus-accord. Opsi Kedua, pembagian tanpa stembus-accord. Hasilnya, 12 suara mendukung Opsi Pertama, dan 43 suara mendukung Opsi Kedua. Lebih dari 8 partai melakukan walk-out. Keputusannya, pembagian kursi dilakukan tanpa
