KERANGKA TEORETIS
Pada bab ini, penulis akan mengambil dua teori sebagai rancangan konseptual guna menjawab pertanyaan penelitian dalam studi ini, yakni: Pertama, penulis menggunakan teori konsolidasi demokrasi sebagai tahapan akhir dalam proses demokratisasi sebuah negara. Teori ini digunakan sebagai landasan untuk menelaah bagaimana kriteria sebuah negara dikatakan berhasil dalam mencapai tahapan konsolidasi demokrasi dalam proses demokratisasi suatu negara.
Kedua, penelitian ini juga akan memakai teori good governance untuk melihat seberapa jauh komitmen Mohammad Ashraf Ghani dalam membangun good governance di Afghanistan. Dalam hal ini, agenda politik dan kebijakan-kebijakan Mohammad Ashraf Ghani, terhitung sejak tahun 2014 (saat ia terpilih) hingga saat ini dalam menyelesaikan permasalahan-permasalahan ekonomi dan politik di Afghanistan.
1. Konsolidasi Demokrasi
Menurut Guillermo O‟ Donnel dan Phillipe C. Schmitter, konsolidasi demokrasi dapat diartikan sebagai (proses) penggabungan beberapa elemen demokrasi untuk bersama-sama secara padu memfasilitasi demokratisasi politik. Unsur yang terlibat dalam konsolidasi demokrasi adalah lembaga atau institusi
18
politik, baik partai politik, elite, kelompok-kelompok kepentingan maupun masyarakat politik.27
Sedangkan menurut Larry Diamond28 konsolidasi demokrasi adalah:
“Proses dengan apa demokrasi mendapatkan legitimasi yang luas dan kuat dari warga negara, sehingga sangat kecil kemungkinannya ia akan ambruk. Proses itu melibatkan perubahan perilaku dan institusi yang menormalkan politik yang demokratis dan mengurangi tingkat ketidakpastiannya. Normalisasi tersebut menuntut perluasan akses yang dimiliki oleh warga negara, tumbuhnya budaya dan kewarganegaraan yang demokratis, pelebaran ruang rekruitmen dan pelatihan kepemimpinan, dan fungsi-fungsi lain yang dimainkan oleh civil society.”
Alasan mengapa konsolidasi demokrasi perlu dilakukan adalah untuk membangun rezim demokratis yang kuat dan melembaga setelah runtuhnya rezim otoriter. Setelah rezim otoriter berakhir, situasi politik tidak menentu (chaos), fragmentasi sipil, militer frustasi dan merasa terpojokan atas perannya mendukung rezim masa lalu dan norma, aturan dan prosedur (rule of the game) baru yang mewakili sistem demokrasi belum terbentuk. Itulah sebabnya konflik-konflik menjadi terbuka dan sulit dikendalikan mengingat penguasa baru belum punya pijakan politik yang bisa absah diterima semua kelompok politik guna menyelesaikan konflik-konflik politik yang muncul.29
Untuk itu, menurut Larry Diamond, paling tidak harus dipenuhi tiga syarat utama untuk menuju konsolidasi demokrasi, yakni dilihat pada elit, organisasi dan masyarakatnya. Sebagian besar elit atau tokoh dalam penggalangan opini publik,
27 Guillermo O‟Donnel, Philippe C. Schmitter dan Laurence Whitehead, Transisi Menuju Demokrasi: Tinjauan Berbagai Perspektif, h. 5.
28 Larry Diamond, Developing Democracy: Toward Consolidation, h. 84-85. Dapat dilihat pula dalam Saiful Mujani, Muslim Demokrat: Islam, Budaya Demokrasi, dan Partisipasi Politik di Indonesia Pasca Orde Baru, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2007), h. 221-222.
29Kris Nugroho, “Konsolidasi Demokrasi”, Jurnal Masyara kat, Kebudayaan dan Politik, Vol. XIV No. 2 (April 2001: 25-34), h. 28.
19
budaya, bisnis, organisasi sosial, pemerintahan dan politisi harus percaya bahwa demokrasi adalah format politik terbaik bagi pemerintahan. Keyakinan mereka terhadap demokrasi harus ditunjukkan dengan beberapa aksi nyata, seperti publikasi tulisan dan aksi simbolik lainnya di ruang publik. Militer harus ditempatkan sebagai entitas yang netral dalam artian berdiri di semua golongan dan tidak memihak.30
Berdasarkan pernyataan di atas, esensi dari konsolidasi demokrasi adalah legitimasi. Dalam hal ini, semakin tinggi keyakinan semua pihak bahwa demokrasi adalah satu-satunya jembatan untuk menggapai kesejahteraan di Afghanistan, semakin terkonsolidasi demokrasi suatu negara. Sebaliknya, demokrasi berada dalam ancaman ketika semakin banyak aktor yang luntur kepercayaannya terhadap demokrasi dan kemudian memiliki skenario lain yang berlawanan dengan arus demokratisasi.
Hal serupa disampaikan oleh Juan J. Linz, menurutnya demokrasi menjadi “the only game in town” (satu-satunya aturan yang berlaku). Keyakinan akan demokrasi tersebut bahkan tetap terpelihara dalam situasi politik dan ekonomi yang sangat buruk sekalipun, sehingga mayoritas rakyat tetap meyakini perubahan politik harus tetap dilakukan berdasarkan parameter-parameter yang terdapat dalam prosedur demokratis. Jadi, konsolidasi demokrasi membutuhkan lebih dari sekedar pemilu.31
Sementara itu, Juan Linz menyebutkan ada lima kondisi yang saling berkaitan dan saling menguatkan satu sama lain yang diperlukan agar demokrasi
30 Larry Diamond, Developing Democracy: Toward Consolidation, h. 87.
31 Juan J. Linz, Defining Crafting Democratic Transition, Constitutions, and Consolidation, (Bandung: Mizan, 2001), h. 27.
20
terkonsolidasi, yakni: (1) Kondisi yang memungkinkan pengembangan masyarakat sipil yang bebas; (2) Adanya masyarakat politik yang otonom; (3) Kepatuhan dari seluruh pelaku politik utama, terutama dari para pejabat pemerintahan pada rule of law; (4) Harus terdapat birokrasi negara yang dapat dipergunakan oleh pemerintahan demokratis baru (usable bureaucracy); (5) Keharusan akan adanya masyarakat ekonomi yang terlembagakan.32
Kemudian masih dalam agenda konsolidasi demokrasi, Larry Diamond mengajukan beberapa hal agar konsolidasi demokrasi dapat tercapai33, yaitu:
1. Memperluas akses warga negara terhadap sistem peradilan dan membangun suatu rule of law yang sesungguhnya;
2. Mengendalikan perkembangbiakan korupsi politik yang dapat meningkatkan sinisme dan pengasingan dari proses politik;
3. Penguatan pembuatan hukum dan kekuasaan investigatif badan legistalif sehingga menjadi badan yang profesional dan independen;
4. Desentralisasi kewenangan negara dan penguatan pemerintahan daerah, sehingga demokrasi dapat lebih responsif dan bermakna bagi seluruh warga negara di seluruh wilayah suatu negara;
5. Menciptakan partai-partai politik yang mampu memobilisasi dan merepresentasikan kepentingan yang berkembang di masyarakat, bukan hanya kepentingan personal para pemimpin dan lingkungan para politisi belaka;
32 Juan J. Linz, Defining Crafting Democratic Transition, Constitutions, and Consolidation, h. 28-34.
21
6. Membangun kekuatan masyarakat sipil dan media yang independen yang dapat memelihara modal sosial, partisipasi warga, membatasi tetapi memperkuat kewenangan konstitusional dari negara;
7. Memperkenalkan, baik di dalam maupun di luar sistem persekolahan. Program pendidikan warga baru yang dapat menumbuhkan kemampuan untuk berpartisipasi dan meningkatkan toleransi, nalar, moderasi dan kompromi, yang merupakan tanda dari kewargaan yang demokratis.
2. Good Governance
Secara konseptual, good dalam Bahasa Indonesia adalah “baik” dan “governance” adalah “pemerintahan”. Menurut LAN (Lembaga Administrasi Negara), good governance mengandung dua pengertian, yakni34:
a. Nilai-nilai yang menjunjung tinggi keinginan atau kehendak rakyat dan nilai yang dapat meningkatkan kemampuan rakyat yang dalam pencapaian tujuan (nasional) kemandirian, pembangunan berkelanjutan dan keadilan sosial.
b. Aspek-aspek fungsional dan pemerintahan yang efektif dan efisien dalam pelaksanaan tugasnya mencapai tujuan-tujuan tersebut.
Berbagai pendapat yang dikemukakan para ahli dalam memahami arti good governance, salah satunya menurut Robert Charlick. Ia mendefinisikan good governance sebagai pengelolaan segala macam urusan publik secara efektif melalui pembuatan peraturan dan/atau kebijakan yang baik demi untuk
34 Lembaga Administrasi Negara dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Akuntabilitas Dan Good Goverenance, (Jakarta: Lembaga Administrasi Negara dan Badan Penagwas Keuangan dan Pembangunan, 2000), h.5.
22
mempromosikan nilai-nilai kemasyarakatan.35 Sedangkan good governance menurut Mardiasmo adalah suatu konsep pendekatan yang berorientasi kepada pembangunan sektor publik oleh pemerintahan yang baik.36
Menurut Bintoro Tjokroamidjojo, good governance dianggap sebagai suatu bentuk manajemen pembangunan, yang juga disebut sebagai adminstrasi pembangunan, yakni menempatkan peran pemerintah sentral yang menjadi Agent of change dari suatu masyarakat berkembang/developing di dalam Negara berkembang. Dikatakan Agent of change karena perubahan yang dikehendakinya, menjadi planned change (perubahan yang berencana), maka disebut juga Agent of Development. Agent of Development diartikan sebagai pendorong proses pembangunan dan perubahan masyarakat bangsa. Pemerintah mendorong melalui kebijaksanaan-kebijaksanaan dan program-program, proyek-proyek, dan peran perencanaan dalam anggaran.37
Selanjutnya, Bank Dunia mengartikan good governance sebagai pelayanan publik yang efisien, sistem peradilan yang dapat diandalkan, pemerintahan yang bertanggung jawab pada publiknya, pengelolaan kebijakan sosial ekonomi yang masuk akal, pengambilan keputusan yang demokratis, transparansi pemerintahan dan pertanggungjawaban finansial yang memadai, penciptaan lingkungan yang bersahabat dengan pasar bagi pembangunan, langkah untuk memerangi korupsi,
35 Pandji Santosa, Administrasi Publik: Teori dan Aplikasi Good Governance, (Bandung: Refika Aditama, 2008), h. 130.
36 Mardiasmo, Akuntansi Sektor Publik, (Yogyakarta: Penerbit Andi Offset, 2002), h. 18. 37 Bintoro Tjokroamijojo, Good Governance: Paradigma Baru Manajemen Pembangunan, (Jakarta: UI Press, 2000), h. 1.
23
penghargaan terhadap aturan hukum, penghargaan terhadap HAM, kebebasan pers dan ekspresi.38
Berdasarkan uraian pendapat para ahli di atas, maka dapat disimpulkan bahwa good governance adalah suatu konsep tata pemerintahan yang baik dalam penyelenggaraan penggunaan otoritas politik dan kekuasaan demi pembangunan masyarakat yang solid dan bertanggung jawab secara efektif melalui pembuatan peraturan dan kebijakan yang absah dan yang merujuk pada kesejahteraan rakyat, pengambilan keputusan, serta tata laksana pelaksanaan kebijakan.
Sadu Wasistiono mengemukakan bahwa tuntutan akan good governance timbul karena adanya penyimpangan dalam penyelenggaraan negara dari nilai demokratis sehingga mendorong kesadaran warga negara untuk menciptakan sistem atau paradigma baru untuk mengawasi jalannya pemerintahan agar tidak melenceng dari tujuan semula.39
Dalam hal ini, penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan bertanggung jawab baru tercapai bila dalam penerapan otoritas politik, ekonomi dan administrasi ketiga unsur tersebut memiliki jaringan dan interaksi yang setara dan sinerjik. Interaksi dan kemitraan seperti itu biasanya baru dapat berkembang subur bila ada kepercayaan (trust), transparansi, partisipasi, serta tata aturan yang jelas dan pasti.40 Tentu saja good governance di Afghanistan akan berkembang sehat di bawah kepemimpinan yang berwibawa dan memiliki visi yang jelas.
38 Suto Eko, Mengkaji Ulang Good Governance, (Yogyakarta: IRE, 2008), h. 13. 39
Sadu Wasistiono, Kapita Selekta Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, (Bandung: Fokus Media, 2003), h. 23.
40 Sulastomo T.A. Legowo, Memadukan Langkah Membangun Indonesia Masa Depan, (Jakarta: Gerakan Jalan Lurus, 2008), h. 111.
24
Maka dari itu, membangun good governance adalah mengubah cara kerja state, membuat pemerintah accountable, dan membangun pelaku-pelaku di luar negara cakap untuk ikut berperan membuat sistem baru yang bermanfaat secara umum. Dalam konteks ini, tidak ada satu tujuan pembangunan yang dapat diwujudkan dengan baik hanya dengan mengubah karakteristik dan cara kerja institusi negara dan pemerintah. Dalam hal ini, untuk mengakomodasi keragaman, good governance juga harus menjangkau berbagai tingkat wilayah politik.41 Oleh karena itu, membangun good governance di Afghanistan adalah proyek sosial yang besar dan agar menjadi realistis, usaha tersebut harus dilakukan secara bertahap.
Kunci utama memahami good governance adalah pemahaman atas prinsip-prinsip di dalamnya, dan bertolak dari prinsip-prinsip-prinsip-prinsip ini akan didapatkan tolak ukur kinerja suatu pemerintahan dalam upaya mewujudkan pemerintahan yang baik. United Nations Development Programme pada paper pertamanya mengidentifikasi karakteristik sistem kepemerintahan yang baik (the characteristics of good system of governance) yaitu:42
“Legitimacy, freedom of association and participation and freedom of the
media, fair and established legal frameworks that are enforced impartially, bureaucratic accountability and transparency, freely available and valid information, effective and efficient public sector management, and
cooperation between governments civil society organizations”.
41 Loina Lalolo, Indikator dan Alat Ukur Prinsip Akuntabilitas, Transparansi dan Partisipasi, (Jakarta: Sekretariat Good Public Governance Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, 2003), h. 6.
42 Joko Widodo, Good Governance: Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah, (Surabaya: Insan Cendekia, 2007), h. 24-25.
25
Namun, dalam perkembangan berikutnya, United Nations Development Programme (UNDP) sebagaimana yang dikutip oleh Lembaga Administrasi Negara mengajukan karakteristik good governance, sebagai berikut:43
1. Participation. Setiap warga negara mempunyai suara dalam pembuatan keputusan, baik secara langsung maupun melalui intermediasi institusi legitimasi yang mewakili kepentingannya. Partisipasi seperti ini dibangun atas dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara konstruktif.
2. Rule of law. Kerangka hukum harus adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu, terutama hukum untuk Hak Asasi Manusia.
3. Transparency. Transparansi dibangun atas dasar kebebasan arus informasi. Proses-proses, lembaga-lembaga dan informasi secara langsung dapat diterima oleh mereka yang membutuhkan. Informasi harus dapat dipahami dan dapat dimonitor.
4. Responsiveness. Lembaga-lembaga dan proses-proses harus mencoba untuk melayani setiap “stakeholders”.
5. Consensus Orientation. Good governance menjadi perantara kepentingan yang berbeda untuk memperoleh pilihan-pilihan terbaik bagi kepentingan yang lebih luas baik dalam hal kebijakan-kebijakan maupun prosedur-prosedur.
43 Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, (Jakarta: Lembaga Administrasi Negara dan Badan Pengawas Keuangan dan pembangunan, 2000), h. 7.
26
6. Equity. Semua warga negara, baik laki-laki maupun perempuan, mempunyai kesempatan untuk meningkatkan atau menjaga kesejahteraan mereka.
7. Effectiveness and efficiency. Proses-proses dan lembaga-lembaga sebaik mungkin menghasilkan sesuai dengan apa yang digariskan dengan menggunakan sumber-sumber yang tersedia.
8. Accountability. Para pembuat keputusan dalam pemerintahan, sektor swasta dan masyarakat (civil society) bertanggung-jawab kepada publik dan lembaga-lembaga “stakeholders”. Akuntabilitas ini tergantung pada organisasi dan sifat keputusan yang dibuat, apakah keputusan tersebut untuk kepentingan internal atau eksternal organisasi.
9. Strategic version. Para pemimpin dan publik harus mempunyai perspektif good governance dan pengembangan manusia yang luas dan jauh ke depan sejalan dengan apa yang diperlukan untuk pembangunan semacam ini. Berdasarkan beberapa karakteristik good governance menurut UNDP yang dikemukakan di atas, Mardiasmo mengemukakan bahwa terdapat tiga pilar yang saling berkaitan untuk mewujudkan good governance, yaitu partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas, serta terdapat satu elemen lagi yang dapat mewujudkan good governance yaitu value for money (ekonomi, efisiensi, dan efektifitas).44
27