BAB IV MEKANISME PENYELESAIAN SENGKETA
B. Ketentuan Proses Beracara di Badan Penyelesaian
3. Ketentuan Proses Beracara di Peradilan Perdata
Gugatan pelanggaran pelaku usaha terhadap hak-hak konsumen dengan menggunakan instrumen hukum acara perdata, dilakukan oleh seorang konsumen atau lebih atau ahli warisnya, betapapun lemahnya instrumen hukum itu ditinjau dari segi perlindungan hukum terhadap konsumen.
Masuknya sengketa konsumen ke Pengadilan Negeri bukanlah karena kegiatan hakim, melainkan salah satu pihak atau pihak yang bersengketa, dalam hal ini pelaku usaha dan konsumen dapat berinisiatif mengajukan gugatan wanprestasi atau perbuatan melawan hukum (onrecthmatige daad) terhadap pelaku usaha atas pelanggaran norma-norma Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK), sebaliknya, pelaku usaha tidak diperkenankan menggugat konsumen atau mengajukan gugatan balik (rekonvensi) dengan merujuk pada pelanggaran konsumen atas norma-norma Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK), kecuali menyangkut pelanggaran hak-hak pelaku usaha sebagaimana dimaksud Pasal 6 Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK), misal: hak untuk menerima pembayaran (payment) dari konsumen.
Hingga kini hukum acara perdata Indonesia (Het Herziene Indonesisch) tidak lagi sepenuhnya menampung perkembangan tuntutan keadilan dari masyarakat pencari keadilan. Menjelang reformasi yang sudah mulai tampak dukungan dari komponen-komponen berbangsa dan bernegara di Indonesia di tahun 1997, sejumlah kasus ketidakadilan yang dialami si lemah, telah diajukan di badan peradilan, dengan
menerobos prinsip-prinsip hukum perdata konvensional, yang sangat dipegang teguh para ahli hukum dan praktisi hukum di Indonesia.
Di kedepannya isu perlindungan konsumen pasca reformasi membawa perbaikan berupa reformasi penyelesaian sengketa yang selama ini menghambat akses konsumen dalam penyelesaian sengketa konsumen (right to effective consumer
redress). Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK) mengedepankan
alternatif penyelesaian sengketa yang sama sekali baru bagi penegakan hukum di Indonesia, yaitu gugatan perwakilan/gugatan kelompok (class action) dan gugatan/hak gugat Ornop/LSM.
(Legal Standing) (Pasal 46 ayat (1) butir b dan c Undang-Undang Perlindungan
Konsumen (UUPK). Kadang-kadang keduanya masih dirancukan
pemahamannya kedua jenis gugatan ini tidak sama. Secara prinsipil berbeda satu dengan yang lainnya, ada kesan pembentukan undang-undang menyerahkan pemahaman perbedaan prinsipil tersebut pada dinamika hukum. Artinya, untuk kesekian kalinya, hakim dituntut untuk secara aktif membentuk hukum. Untuk pelaksanaan kedua jenis gugatan tersebut tidak harus menunggu keluarnya Peraturan Pemerintah (PP).110
Apalagi Peraturan Pemerintah (PP) yang dmaksud adalah Peraturan Pemerintah (PP) yang materinya memuat ketentuan kerugian materi yang besar dan/atau korban yang tidak sedikit menyangkut gugatan yang diajukan pemerintah terhadap pelaku usaha, Pasal 46 ayat (1) huruf d dan ayat (3).
Penggunaan instrumen hukum secara perdata setelah berlakunya Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK) mengetengahkan sistem beban pembuktian terbalik. Pasal 28 Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK) berbunyi
110 Peraturan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2002 tanggal 20 April 2002 tentang Acara Gugatan Perwakilan Kelompok.
sebagai berikut: “Pembuktian terhadap ada tidaknya unsur kesalahan dalam gugatan ganti rugi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 19, Pasal 22, dan Pasal 23 merupakan beban dan tanggung jawab pelaku usaha”.
Dengan pendekatan sistemik, beban pembuktian unsur kesalahan, dengan menggunakan prosedur:
1. Gugatan perdata konvensional;
2. Gugatan perwakilan/gugatan kelompok (class action);
3. Gugatan/hak gugat ornop/LSM (Legal Standing);
4. Gugatan oleh Pemerintah dan/atau instansi terkait.
Sebagaimana dimaksud Pasal 46 Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK), menjadi beban dan tanggung jawab pelaku usaha. Konsekuensinya, jika pelaku usaha gagal membuktikan tidak hanya adanya unsur kesalahan, maka gugatan ganti rugi penggugat akan dikabulkan dalam hal memiliki alasan yang sah menurut hukum. Dari sudut praktek, pada akhirnya penggugat konsumen atau Ornop/NGO tetap harus membuktikan unsur kerugian.
Pasal 19 ayat (1) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan
Konsumen (UUPK) menentukan: “Pelaku Usaha bertanggung jawab memberikan
ganti rugi atas kerusakan, pencemaran, dan/atau kerugian konsumen akibat mengkonsumsi barang, dan/atau jasa yang dihasilkan atau diperdagangkan”.
Kata “dapat” di situ menunjukan masih ada bentuk-bentuk ganti rugi lainnya yang dapat diajukan konsumen kepada pelaku usaha seperti keuntungan yang dapat diperoleh jika terjadi kecelakaan; kehilangan pekerjaan atau penghasilan untuk
sementara atau seumur hidup akibat kerugian fisik yang diderita; dan sebagainya. Pada bagian lain Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK) disebutkan bahwa konsumen berhak mendapatkan ganti rugi maksimal Rp.200.000.000,- (dua ratus juta rupiah) melalui penjatuhan sanksi administratif yang dijatuhkan Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen (BPSK) (Pasal 52 butir m jo. Pasal 60 ayat (2) Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK)).
Menurut Pasal 1246 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUH Perdata) ganti rugi terdiri dari 2 (dua) faktor, yaitu:
1. Kerugian yang nyata-nyata diderita, dan
2. Keuntungan yang seharusnya diperoleh.
Dinamika hukum itu sendiri tidak jarang menunjukan kekacauan pemahaman gugatan perwakilan/gugatan kelompok (class action) dan gugatan/hak gugat Ornop/LSM (Legal Standing). Bahwa dalam Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen (UUPK) tidak merinci secara jelas siapa saja yang berhak untuk mengajukan gugatan class action, tetapi disyaratkan adalah berbentuk badan hukum atau yayasan yang mempunyai tujuan untuk melindungi kosumen, dalam hal ini PBHI sebagai lembaga yang mempunyai tujuan mengadakan pembelaan hukum terhadap masyarakat telah memenuhi syarat PBHI pembelaan Pelanggaran Hak Asasi Manusia (HAM) saja, maka kedudukan PBHI mewakili masyarakat adalah sah, oleh karena itu eksepsi ditolak.
3.1Class Action (Gugatan Kelompok)
Ketentuan gugatan perwakilan/gugatan kelompok (class action)111 diatur dalam Pasal 46 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 199 tentang Pelindungan Konsumen (UUPK). Pasal 46 ayat (1) menyatakan “gugatan atas pelanggaran pelaku usaha dapat dilakukan oleh:
a. Seseorang konsumen yang dirugikan atau ahli waris yang bersangkutan,
b. Sekelompok konsumen yang mempunyai kepentingan yang sama,
c. Lembaga perlindungan konsumen swadaya masyarakat yang memenuhi syarat,
yaitu terbentuknya badan hukum atau yayasan, yang dalam anggaran dasarnya menyebutkan dengan tegas bahwa tujuan didirikannya organisasi tersebut adalah untuk kepentingan perlindungan konsumen dan telah melaksanakan kegiatan sesuai dengan anggaran dasarnya,
d. Pemerintah dan/atau instansi terkait apabila barang dan/atau jasa yang dikonsumsi atau dimanfaatkan mengakibatkan kerugian materi yang besar dan/atau korban yang tidak sedikit.
Sedangkan Pasal 46 ayat (2) menentukan bahwa “Gugatan yang diajukan sekelompok konsumen swadaya masyarakat atau pemerintah sebagaimana dimaksud ayat (1) di atas diajukan kepada peradilan umum”. Pada penjelasannya dinyatakan bahwa gugatan kelompok (class action) diakui undang-undang ini. Lebih lanjut dikemukakan dalam penjelasan itu bahwa gugatan ini harus diajukan konsumen yang
111 Mas Achmad Santosa, Konsep dan Penerapan Gugatan Perwakilan (Class Action), (Jakarta: Lembaga Pengembangan Hukum Lingkungan/Indonesia Center For Environmental Law/ICEL, 1997), hlm. 10.
benar-benar dirugikan dan dapat dirugikan dan dapat dibuktikan secara hukum, salah satu diantaranya adalah adanya bukti transaksi.
Gugatan perwakilan/gugatan kelompok (class action) dimungkinkan bagi sejumlah konsumen yang memiliki keluhan-keluhan serupa (similiar complaints) pada suatu saat, daripada menempuh proses/acara yang terpisah satu sama lainnya. Satu atau 2 (dua) atau lebih konsumen yang memiliki keluhan-keluhan serupa (similiar compalints) pada suatu saat, daripada menempuh proses/acara yang terpisah satu sama lainnya. Satu atau 2 (dua) atau lebih konsumen mewakili konsumen-konsumen senasib lainnya menggugat pelaku usaha yang diduga melanggar instrumen hukum perdata (civil law). Gugatan perwakilan/gugatan kelompok (class
action) dapat juga menarik publisitas yang berguna (usefull publicity) karena arti
pentingnya dan keterlibatan sejumlah orang (the significance and number of people
involved). Menurut Collin Scott dan Julia Black,112 melalui gugatan perwakilan/gugatan kelompok (class action) terdapat efek penjera (detered effeck) bagi pelaku usaha, di mana mereka mendapati praktek-praktek bisnis mereka tidak lagi dibiarkan. Pelaku usaha lainnya bisa terjadi sangat tidak sensitif terhadap proses ligitasi tersebut.
Bila Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK) menggunakan istilah
“gugatan kelompok” untuk class action. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup (UUPLH) menggunakan istilah “gugatan
112 Colin Scott dan Julia Black, Cranston’s Consumers and The Law, Edisi Ketiga, (London: Butterworths, 2000), hlm. 120-121.
perwakilan”. Meskipun gugatan class action diajukan di peradilan umum menurut kedua undang-undang tersebut, ternyata persyaratan untuk mengajukannya gugatan ini terdapat perbedaan. Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK) menentukan salah satu persyaratan adalah bukti transaksi antara konsumen dan pelaku usaha. Sedangkan pada Undang-Undang Pengelolaan Lingkungan Hidup (UUPLH) ditentukan bahwa disyaratkan adanya kesamaan permasalahan, fakta hukum, dan tuntutan syarat kelompok kecil masyarakat yang bertindak mewakili masyarakat terdapat kesan pembentuk undang-undang menyerahkan kemungkinan munculnya permasalahan tentang syarat-syarat gugatan class action pada praktek badan peradilan (yurisprudensi).
3.2Legal Standing (Hak Gugatan Organisasi Non Pemerintah)
Terminologi “legal standing” terkait dengan konsep locus stand/prinsip
persona stand in judicio (the concept of locus stand), yaitu: seseorang yang
mengajukan gugatan harus mempunyai hak dan kualitas sebagai penggugat. Kata seseorang di sini diperluas pada badan hukum. Badan hukum (rechtperson; legal
entities; corporation) sebagai subjek penggugat ataupun tergugat bukanlah hal yang
sama sekali baru.
Seseorang dikatakan memiliki kepentingan yang memadai (sufficient interest;
point d’interet; point d’action) atau locus stand berkaitan dengan suatu pokok
masalah/perkara (subject matter), ketika hak-hak perseorangannya (personal right) dilanggar. Pengadilan telah menunjukan fleksibilitas (flexibility) yang begitu besar
terhadap konsep tersebut.113 Hal baru yang sebenarnya menyangkut penegakan hukum, yaitu: ada tidaknya kepentingan (point d’interet; point d’action). Doktrin ini
sudah sering dan dirujuk dan diikuti dalam berbagai putusan pengadilan di Indonesia. Tidak berlebihan bila dikatakan doktrin ini sudah menjadi yurisprudensi tetap.
Namun, tanpa kepentingan (langsung) pada objek gugatan, badan hukum (seperti: Yayasan) diperkenankan bertindak sebagai penggugat jika telah memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu. Menurut Pasal 46 ayat (1) butir c dan ayat (2) Undang-Undang Perlindungan Konsumen (UUPK), gugatan atas pelanggaran pelaku usaha dapat diajukan Lembaga Perlindungan Konsumen Swadaya Masyarakat (LPKSM) di peradilan umum. Lembaga Perlindungan Konsumen Swadaya Masyarakat (LPKSM) itu harus mempunyai persyaratan, yaitu:
a. Berbentuk badan hukum atau yayasan;
b. Dalam Anggaran Dasarnya disebutkan secara tegas tujuan didirikannya organisasi tersebut untuk perlindungan konsumen;
c. Telah melaksanakan kegiatan sesuai anggaran dasar.
Subjek penggugat yaitu: Organisasi non-pemerintah (Ornop) (non
goverment organization/NGO) atau Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) yang
bergerak di bidang pelindungan konsumen. Konsumen bukanlah subjek penggugat dalam prosedur gugatan legal standing ini. Sedangkan subjek tergugat yaitu: Pelaku
Usaha.
113 Sudikno Mertokusumo, Hukum Acara Perdata Indonesia, Edisi Ketiga, (Yogyakarta: Liberti, 1998), hlm. 34.
Istilah Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) diusulkan oleh Dr. Sarino Mangunpranoto pada pertemuan Organisasi Non Pemerintah (Ornop) yang bergerak di bidang pembangunan pedesaan di Unggaran pada tahun 1978. Semula ia mengusulkan nama Lembaga Pembinaan Swasembada Masyarakat, kemudian berubah menjadi Lembaga Pengembangan Masyarakat, dan akhirnya menjadi Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM). Akhirnya, disepakati untuk mengganti sebutan Organisasi non-Pemerintah (Ornop)/Non-Governmental Organizations (NGO) dengan sebutan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), meskipun
dilingkungan pergaulan internasional sebutan Organisasi non-Pemerintah
(Ornop)/Non-governmental Organization (NGO) masih dipakai dan lebih dipahami. Organisasi non-pemerintah (Ornop) bisa berbadan hukum berbentuk yayasan, misalnya: Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI), Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI), Yayasan Kesejahteraan Anak Indonesia (YKAI), Yayasan Jantung Indonesia, Yayasan Kanker Indonesia, Yayasan Menanggulangi Masalah Merokok, Yayasan Wanita Indonesia Tanpa Tembakau, dan sebagainya. Ada pula Organisasi non-pemerintah (Ornop) yang tidak berbadan hukum, misalnya: kelompok-kelompok pecinta alam atau kelompok-kelompok
konsumen. UUPK tidak menggunakan istilah “Lembaga Perlindungan Konsumen
Swadaya Masyarakat” (LPKSM).