DPD DALAM PROSES PERUBAHAN UUD
C. Pembahasan RUU:
C.1. Keterlibatan DPD dalam Pembahasan RUU
1. Bahwa ketentuan dalam Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945 mengenai kewenangan konstitusional DPD untuk ikut membahas RUU tertentu, ternyata dalam penerapannya ke dalam UU MD3 dan UU P3 telah dikurangi oleh pembuat undang-undang. Dalam kedua undang-undang dimaksud, pembahasan suatu RUU yang disebut sebagai Pembicaraan Tingkat I telah dibagi atas 3 (tiga) kegiatan yaitu (1) Pengantar Musyawarah, (2) Pengajuan dan Pembahasan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM), serta (3) Pendapat Mini.
tahap pengantar musyawarah dan pendapat mini. Dengan demikian, DPD tidak diberikan kewenangan untuk mengajukan dan membahas DIM terhadap RUU tertentu baik yang berasal dari Presiden atau DPR. Padahal, pengajuan dan pembahasan DIM justru merupakan inti dari pembahasan suatu RUU. Tetapi kewenangan ini tidak diberikan kepada DPD untuk RUU tertentu yang termasuk kewenangan DPD.
Adalah menjadi suatu keanehan besar, jika kewenangan penyampaian pendapat mini diberikan kepada DPD, padahal DPD tidak diberi kewenangan mengajukan dan membahas DIM. Pasalnya, pendapat mini dimaksud merupakan stemmotivering awal atas hasil pembahasan DIM yang pada giliran berikutnya (Pembicaraan Tingkat II) disampaikan sebagai Pendapat Akhir Fraksi DPR terhadap RUU yang berasal dari Presiden.
2. Bahwa keterangan pihak DPR dan Pemerintah tidak dapat menjelaskan mengapa kewenangan pengajuan dan pembahasan DIM atas RUU tertentu tidak mengikutsertakan DPD. DPR dalam keterangannya di dalam persidangan mengatakan bahwa inti pembentukan undang- undang sebetulnya adalah dalam perdebatan politik hukum dan pilihan norma, sementara DIM hanya merupakan persoalan teknis dalam proses pembentukan undang-undang. Terhadap pernyataan ini, ahli Moh. Fajrul Falaakh menyanggahnya dengan menerangkan bahwa DIM bukan sekadar masalah bentuk teknis (drafting) yang ditangani oleh legal drafter, akan tetapi harus melibatkan DPD dalam hal RUU tercakup oleh Pasal 22D Ayat (2): DPD mengajukan DIM tentang “RUU tertentu” (baik berasal dari DPR maupun Presiden) dan ikut membahasnya. Dengan demikian, DIM hanya dimajukan oleh lembaga yang tidak mengajukan RUU. (Risalah Sidang IV tanggal 1 November 2012, hlm. 3). 3. Bahwa keterangan para ahli yang diajukan DPD semuanya
menyatakan bahwa berdasarkan ketentuan dalam Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945, sudah seharusnya DPD ikut serta dalam pembahasan semua RUU tertentu, baik yang diajukan oleh Presiden, oleh DPR, maupun DPD sendiri dalam seluruh tahapan pembahasan.
4. Bahwa ahli Saldi Isra menerangkan secara historis, Pasal 20A Ayat (1) UUD 1945 dan ketentuan lain yang terkait dengan fungsi legislasi DPR hadir lebih dulu dibandingkan Pasal 22D. Artinya, Pasal 20A Ayat (1) UUD 1945 telah disepakati dan disahkan lebih dulu sebelum pembahasan, persetujuan, dan pengesahan Pasal 22D. Dengan rentang waktu itu, menjadi tidak mungkin lagi menambahkan rumusan baru bahwa DPD juga memiliki fungsi-fungsi sebagaimana termaktub dalam Pasal 20A Ayat (1) UUD 1945. Apalagi selama pembahasan menjadi kesepakatan bersama antara anggota MPR untuk “tidak lagi mengubah atau merevisi substansi yang telah dihasilkan pada perubahan- perubahan sebelumnya.” Namun, apabila dibaca dengan cermat ketentuan Pasal 22D, memberikan fungsi yang sama juga kepada DPD. Paling tidak fungsi tersebut dapat ditelusuri dari frasa:
1) DPD dapat mengajukan RUU. 2) DPD ikut membahas RUU.
3) DPD dapat melakukan pengawasan, dan
4) DPD dapat memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN. Artinya, sekiranya ada keinginan politik atau political will yang memberikan peran untuk membangun checks and balances dengan DPR, Pasal 22D UUD 1945 memberi ruang yang cukup bagi DPD, sehingga peran lembaga DPD benar-benar hadir sebagai representasi kepentingan daerah dalam proses pengambilan keputusan di tingkat nasional. Bahkan apabila MK mau memberikan tafsir yang lebih progresif, apabila makna persetujuan dinilai sebagai konsekuensi dari pembahasan bersama, tidak keliru pula apabila DPD dilibatkan dalam proses pembentukan undang-undang sampai tahap persetujuan bersama. (Risalah Sidang VI 19 Desember 2012, hlm. 14).
5. Bahwa ahli Laica Marzuki menerangkan secara gramatikal, kata “ikut” mengandung makna partisipan sehingga DPD merupakan constitutional participant dalam pembahasan undang-undang. DPR dan Pemerintah tidak boleh memodifikasi, tidak boleh mereduksi, tidak boleh membatasi, tidak boleh menyimpangi, apalagi menegasi keikutsertaan DPD dalam pembahasan RUU. (Risalah Sidang IV 1 November 2012,
hlm. 5). Lebih lanjut ahli Yuliandri, menerangkan bahwa kata “ikut” tidak dapat dimaknai sebagai sesuatu yang bersifat boleh atau tidak, dimana keikutsertaannya tidak mempengaruhi, melainkan harus dimaknai sebagai “hak” DPD untuk ikut dalam pembahasan RUU sebagaimana dimaksud Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945. Selain itu, kata “ikut” juga tidak dapat dijadikan alasan untuk mensubordinasi DPD di bawah DPR dalam pembahasan RUU sebab rumusan Pasal 22D Ayat (2) dan Pasal 20 Ayat (2) UUD 1945 merupakan dua ketentuan yang bersenyawa. Dalam arti, apabila sebuah RUU terkait dengan otonomi daerah, dan seterusnya, maka Pasal 20 Ayat (2) UUD 1945 tidak dapat berdiri sendiri, tetapi harus bersamaan dan dipersandingkan dengan Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945. Oleh sebab itu, kewenangan DPD untuk membahas RUU tidak dapat dibatasi hanya untuk tahapan tertentu saja. Seperti hanya terlibat dalam pembahasan tingkat I saja. Melainkan terlibat pada semua tahapan pembahasan sampai proses persetujuan (pengambilan keputusan). Persetujuan atas sebuah RUU merupakan bagian tidak terpisah dari tahap pembahasan. Persetujuan merupakan akhir dari sebuah proses pembahasan. (Risalah Sidang IV tanggal 1 November 2012, hlm. 4-5).
6. Bahwa ahli Anak Agung Gede Ngurah Ari Dwipayana secara teleologis menerangkan bahwa dengan ikut membahas RUU, maka anggota DPD ikut terlibat dalam menyalurkan aspirasi yang dimandatkan kepadanya dan juga bisa mempengaruhi substansi RUU yang dibahas. Kehadiran DPD tidak hanya akan menjadi asesoris belaka, tetapi bisa secara sungguh-sungguh membuka saluran bagi muncul dan berkembangnya gagasan baru dari aspirasi daerah dalam perumusan kebijakan nasional. Dengan demikian, kebijakan nasional akan semakin legitimate karena bias mengakomodasi keragaman, kebhinekaan, sekaligus memperkuat ke-Tunggal Ika-an dan ke-Indonesiaan. Sekiranya hal itu bisa diwujudkan, maka ketegangan hubungan pusat dan daerah bisa diminimalisir. Dengan dipulihkannya kewenangan mengusulkan dan membahas, maka DPD bisa menjadi penyeimbang dari DPR. Hal ini yang selanjutnya bisa menjamin mutu sebuah produk legislatif
karena setiap undang-undang akan diperiksa dua kali oleh dua lembaga representasi. (Risalah Sidang IV 1 November 2012, hlm. 32- 33).
7. Bahwa menurut ahli Moh. Fajrul Falaakh, secara konstitusional rumusan Pasal 147 ayat (7), Pasal 150 ayat (5) UU MD3, serta Pasal 68 ayat (5) UU P3 yang mengatur bahwa Pembahasan RUU tetap dilaksanakan meski tanpa keterlibatan Pemohon adalah tidak bertanggungjawab; ketentuan-ketentuan tersebut telah dirumuskan berdasarkan angan- angan tentang “Ancaman Boikot dari DPD”. Dalam hal DPD tidak ikut Pembicaraan Tingkat I atas RUU tertentu (Pasal 22D (2) UUD 1945) maka pembahasan RUU itu cacat karena tidak memenuhi syarat formal. (Risalah Sidang IV tanggal 1 November 2012, hlm. 3).
8. Bahwa ahli Andi Irmanputra Sidin di dalam keterangannya mengatakan, adalah wajar ketika DPD mengatakan bahwa ikut membahas sebuah RUU, tidak hanya ikut berdasarkan kemurahan hati Presiden dan DPR, tapi ikut membahas adalah sesungguhnya syarat formil sahnya sebuah RUU itu menjadi undang-undang. Dengan kata lain, misalnya DPD tidak ikut membahas, maka produk undang-undang tanpa dihadiri tiga pihak ini bisa dinyatakan sebagai undang-undang yang cacat secara formil. (Risalah Sidang V 22 November 2012, hlm. 7).
9. Bahwa dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa ketentuan dalam Pasal 148 ayat (3) UU MD3 dan Pasal 68 ayat (3) UU P3 sepanjang mengenai pembahasan RUU tertentu yang menurut Pasal 22D UUD 1945 menjadi kewenangan DPD, dalam hal tidak mengikutsertakan DPD adalah bertentangan dengan Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945.
C.2 Konstitusionalitas Pembahasan dengan Keterlibatan Fraksi