B.2. UU MD3 DAN UU P3 BERTENTANGAN DENGAN PASAL 20 AYAT (2) DAN PASAL 22D AYAT (2) UUD 1945 YANG MEMBERIKAN KEWENANGAN
B.2.5. Pasal 150 ayat (4) huruf a, Pasal 151 ayat (1) huruf a dan huruf b UU MD3, serta Pasal 68 ayat (2) huruf c dan huruf d, dan ayat (4) huruf a
10. Prof Dr Maswadi Rauf, M.A.
Dasar pemikiran yang akan kami sampaikan adalah perlunya sebuah badan yang merupakan perwakilan daerah (dalam hal ini Provinsi), yang kemudian disebut Dewan Perwakilan Daerah, dalam sistem pemerintahan Indonesia yang berperan nyata dalam fungsi legislatif sehingga dapat menyuarakan kepentingan-kepentingan daerah dalam rangka menyelenggarakan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Kami merasakan bahwa sejak bergulirnya reformasi di Indonesia pada tahun 1998, sudah berkembang pandangan yang menuntut adanya badan seperti itu yang disuarakan oleh berbagai kelompok di dalam masyarakat yang mencakup berbagai daerah di seluruh Indonesia. Badan tersebut kemudian memang terbentuk, namun fungsinya tidak seperti yang diharapkan oleh sebagian besar mereka karena DPD yang terbentuk adalah sebuah lembaga negara yang tidak menjalankan fungsi legislatif secara penuh.
Peranan DPD dalam bidang legislatif ternyata sangat sedikit sehingga boleh dikatakan tidak terlihat peranan nyata dari lembaga itu dalam proses pembentukan Undang-Undang. Hal ini juga sudah banyak diprotes oleh sejumlah kelompok dalam masyarakat Indonesia dalam beberapa tahun terakhir ini.
Usaha-usaha Pembentukan DPD: Draft RUU Susduk
Reformasi politik yang terjadi setelah tumbangnya Orde Baru telah membuka peluang bagi rakyat Indonesia untuk melakukan demokratisasi, yakni usaha-usaha untuk menegakkan demokrasi dalam berbagai aspek kehidupan berbangsa dan bernegara. Usaha-usaha itu berlangsung dengan cepat dan tanpa kendala yang berarti sehingga dalam waktu 6-7 tahun, dasar- dasar hukum untuk menegakkan demokrasi sudah terbentuk di Indonesia.
Salah satu bentuk demokratisasi tersebut adalah pembentukan DPD sebagai lembaga legislatif yang berfungsi membentuk Undang-Undang.
Kebetulan kami sedikit terlibat dalam proses demokratisasi tersebut. Pada tahun 2000, Pemerintah (dalam hal ini Departemen Dalam Negeri) membentuk tiga tim yang masing-masing bertugas untuk merevisi UU Partai Politik, UU Pemilu, dan UU Susduk. Kami ditugaskan memimpim Tim Revisi UU Susduk.
Ketiga tim tersebut adalah tim antar departemen karena anggota- anggotanya terdiri dari wakil-wakil sejumlah departemen (sekarang kementerian) yang terkait dengan topik yang dibahas.
Setelah pelantikan ketiga tim tersebut oleh Menteri Dalam Negeri, kami berkesempatan bertanya kepada Menteri Dalam Negeri waktu itu (Surjadi Sudirdja) tentang rambu-rambu yang diberikan oleh Pemerintah dalam proses revisi ketiga Undang-Undang tersebut. Jawaban beliau adalah bahwa semua anggota tim bebas memasukkan ketentuan yang dianggap penting dan layak dijalankan di Indonesia dalam rangka melakukan demokratisasi. Berdasarkan pandangan tersebut Tim Revisi UU Susduk melakukan sidang-sidangnya. Ketiga tim tadi juga melakukan kunjungan ke berbagai daerah (Jogjakarta, Makassar, Balikpapan, dan Padang) untuk menjaring pendapat dari berbagai lapisan masyarakat dalam rangka menyempurnakan isi ketiga Undang- Undang tersebut.
Tim tidak berdebat lama dalam memutuskan perlunya DPD dengan fungsi legislatifnya dicantumkan dalam UU Susduk yang baru (untuk menghadapi Pemilu 2004). Dengan kata lain, Tim Revisi UU Susduk bersepakat bahwa DPD yang diusulkan dalam draft RUU Susduk itu adalah DPD dalam sistem bikameralisme yang kuat(strong bicameralism).
Pada bulan Maret 2001. Draft RUU Susduk tersebut diserahkan kepada Departemen Dalam Negeri untuk diproses sebagaimana lazimnya draft RUU yang berasal dari Pemerintah. Beberapa bulan kemudian kami mendapat informasi dari seorang pejabat Departemen Dalam Negeri bahwa draft RUU Susduk sudah disetujui oleh Pemerintah. Pemerintah tidak mengubah ketentuan-ketentuan tentang DPD sehingga masukan yang diberikan oleh Tim Revisi UU Susduk tidak mengalami perubahan yang berarti. Ini berarti bahwa draft RUU Susduk siap untuk disampaikan ke DPR.
Dalam proses pembahasan RUU Susduk di DPR, ternyata terjadi perdebatan yang hebat tentang keberadaan DPD dan fungsi yang akan diberikan kepada lembaga tersebut. Pada akhirnya DPR dan Pemerintah
menyepakati pembentukan DPD sebagai lembaga yang tidak menjalankan fungsi legislatif sepenuhnya seperti yang kita kenal sekarang (weak bicameralism).
Kesimpulan yang dapat ditarik dari pengalaman ini adalah, pertama, masyarakat berpendapat bahwa perlu dibentuk DPD dengan fungsi legislatif. Hal ini memperkuat keyakinan Tim Revisi UU Susduk untuk memasukkan ketentuan-ketentuan tentang DPD dengan fungsi seperti itu. Kedua, Pemerintah ternyata secara utuh berpendapat bahwa DPD yang merupakan lembaga legislatif perlu dicantumkan ke dalam draft RUU Susduk yang akan disampaikan ke DPR untuk pembahasan lebih lanjut. Perkembangan selanjutnya menunjukkan bahwa RUU Susduk itu kemudian mengalami perubahan yang berarti, termasuk dalam kedudukan dan fungsi DPD.
Usaha-usaha Pembentukan DPD: Amandemen UUD 1945
Sekitar awal 2002, Panitia Adhoc I (PAH I) MPR RI membentuk Staf Ahli PAH I MPR dalam rangka pembahasan amandemen UUD 1945 yang menjadi tugas badan tersebut. Kami termasuk yang direkrut sebagai Stab Ahli PAH I MPR yang termasuk ke dalam Staf Ahli Bidang Politik dan dipilih sebagai ketuanya. Ada 30 orang akademisi dan pakar yang menjadi anggota badan tersebut yang terbagi ke dalam beberapa bidang, seperti hukum, ekonomi, politik, pendidikan, agama, dan sosial. Yang menjadi ketua Tim Ahli PAH I MPR adalah Prof. Dr. Ismail Suny.
Salah satu masalah yang dibahas dalam rapat-rapat Tim Ahli PAH I MPR adalah masalah DPD. Staf Ahli Bidang Politik ditugaskan bersama Staf Ahli Bidang Hukum (yang diketuai oleh Prof. Dr. Jimly Ashiddiqie) untuk merumuskan pandangan Staf Ahli PAH I MPR tentang DPD. Gabungan kedua tim tersebut sepakat untuk memasukkan ketentuan tentang DPD ke dalam UUD 1945 sebagai bagian dari lembaga legislatif (strong bicameralism). Usulan kedua tim itu kemudian dibahas dalam rapat pleno Staf Ahli PAH I MPR. Rapat pleno juga menyetujui ketentuan-ketentuan tersebut sehingga usulan tersebut dapat segera diajukan ke rapat pleno PAH I MPR sebagai masukan dalam proses amandemen UUD 1945.
Dalam rapat pleno PAH I MPR yang mendengarkan usulan dari Staf Ahli PAH I MPR terjadi perdebatan yang seru, antara lain mengenai keberadaan dan peranan DPD, tidak raja antara anggota PAH I MPR dengan Staf Ahli
PAH I MPR, tetapi juga antara anggota PAH I sendiri. Sebagian anggota PAH I MPR tidak setuju bila peranan legislatif penuh diserahkan kepada DPD. Staf Ahli PAH I MPR juga memberikan argumentasinya tentang perlunya hal tersebut. Sesuai dengan ketentuan peraturan perundangan, keputusan berada di tangan PAH I MPR. Staf Ahli PAH I MPR memang menyerahkan keputusan sepenuhnya kepada PAH I MPR..
Kesimpulan yang dapat ditarik dari pengalaman di atas adalah bahwa gagasan DPD sebagai bagian dari badan legislatif yang menjalankan fungsi legislatif telah dicoba disampaikan oleh Staf Ahli PAH I MPR ke PAH I MPR sebagai bahan yang akan diputuskan oleh Sidang Pleno MPR dalam proses amandemen UUD 1945. Para anggota Staf Ahli PAH I MPR yang berasal dari berbagai disiplin ilmu yang bergerak di dunia akademis telah sepakat untuk membentuk DPD sebagai lembaga legislatif penuh. Pendapat para anggota Staf Ahli PAH I MPR didasarkan atas pandangan-pandangan yang berkembang di dalam masyarakat yang berhasil dijaring mereka.
Alasan Perlunya DPD yang Kuat
Pandangan yang berkembang di dalam masyarakat tentang perlunya DPD sebagai lembaga legislatif telah disampaikan setelah bergulirnya reformasi di Indonesia pada tahun 1998. Ada beberapa alasan dari perlunya DPD yang berperan sebagai lembaga legislatif penuh. Pertama, pengalaman selama masa Orde Baru menunjukkan bahwa Pemerintah Pusat terlalu dominan sehingga kepentingan daerah terabaikan. Memang negara kesatuan memberikan kewenangan yang besar kepada Pemerintah Pusat, namun kewenangan tersebut sudah terlalu besar sehingga terjadi sentralisme yang berlebihan (excessive centralism). Oleh karena itu, demokratisasi menuntut adanya otonomi daerah sebagai penyeimbang dari sentralisme yang dimainkan oleh Pemerintah Pusat dalam negara kesatuan. Pengalaman menunjukkan bahwa sentralisme yang berlebihan itu telah menimbulkan dampak buruk bagi negara dan bangsa Indonesia. Terjadi eksploitasi kekayaan alam di daerah secara berlebihan yang digunakan untuk kepentingan pribadi elit politik. Suara-suara daerah tidak didengarkan sama sekali sehingga daerah tidak bias berbuat banyak. Akibatnya adalah munculnya kekecewaan di sejumlah daerah yang sebagian berkembang menjadi separatisme.
Dalam rangka menciptakan penyeimbang itu pula lah DPD dianggap perlu dibentuk. Masyarakat merasakan perlu adanya lembaga pembuat keputusan di tingkat nasional yang berperan dalam pembuatan keputusan secara nyata. Dengan demikian kepentingankepentingan dari berbagai daerah dapat disampaikan dan disalurkan sampai ke tingkat nasional oleh sebuah lembaga yang khusus untuk itu. Dengan adanya DPD, Pemerintah Pusat dapat diingatkan mengenai berbagai kepentingan daerah yang perlu diperhatikan. Oleh karena itu dapat dikatakan bahwa DPD yang berperan besar adalah bagian dari upaya untuk mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Hal yang sama juga berlaku bagi otonomi daerah. Otonomi daerah diperlukan untuk memberikan kesempatan kepada setiap daerah untuk mengembangkan dirinya sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah masing-masing. Dengan demikian frustrasi daerah karena dominasi Pemerintah Pusat dapat dikurangi.
Kedua adalah karakteristik bangsa Indonesia yang heterogen (majemuk). Memang ada pendapat yang mengatakan bahwa semakin majemuk sebuah bangsa, semakin diperlukan kepekaan Pemerintah Pusat terhadap suara- suara yang berkembang di daerah-daerah. Oleh karena itu, semakin majemuk sebuah negara-bangsa semakin besar kebutuhan akan adanya kepekaan Pemerintah Pusat terhadap aspirasi daerah. Di beberapa negara, hal tersebut ditanggapi dengan membentuk negara federal. Indonesia mempunyai kasus yang berbeda. Karena negara federal mempunyai konotasi buruk di dalam masyarakat Indonesia, maka negara federal bukanlah pilihan yang tepat. Oleh karena itu pilihan jatuh pada negara kesatuan dengan kepekaan yang besar terhadap suara-suara daerah. Kepekaan ini akan semakin besar dengan adanya DPD yang menjalankan fungsi legislatif secara penuh.
Bahwa selain Ahli yang diajukan dalam persidangan, Pemohon juga mengajukan ad informandum keterangan tertulis Zain Badjeber yang diterima dalam persidangan tanggal 19 Desember 2012, pada pokoknya sebagai berikut:
Sidang Umum MPR-RI Tahun 1999 yang digelar dari tanggal 1 Oktober sampai dengan 21 Oktober 1999 merupakan awal era reformasi dalam meletakkan dasar dan landasan hukum khususnya di bidang ketatanegaraan. Salah satu
agenda penting adalah perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berlaku kembali berdasar Dekrit Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang 5 Juli 1959 yang ditandatangani Presiden Soekarno. Dekrit Presiden tersebut dimuat dalam Lembaran Negara RI Tahun 1959 Nomor 75 bersama Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Begitulah nama UUD yang tercantum dalam Lembaran Negara RI dimaksud disertai pula penjelasan UUD. Tadinya Penjelasan UUD itu tidak diputuskan dalam Rapat Besar Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) tanggal 18 Agustus 1945 (sehari setelah Proklamasi Kemerdekaan), tetapi dimuat dalam Berita Repoeblik Tahun II Nomor 7 tanggal 15 Februari 1946.
Tanggal 6 Oktober 1999 Badan Pekerja MPR-RI sebagai alat kelengkapan MPR-RI mulai menggelar rapat dengan membentuk 3 (tiga) Panitia Ad Hoc (PAH) sebagai alat kelengkapan BP-MPR setelah mendengar pandangan umum Fraksi- fraksi di MPR-RI. Untuk merancang perubahan UUD 1945 diputuskan dilakukan PAH-III namanya.
Dalam rapat BP-MPR-RI tersebut mulai dibicarakan antara lain perlunya pemberdayaan lembaga negara, yang pada waktu itu berdasar Ketetapan MPR-RI No. III/MPR/1978 tentang Kedudukan dan Hubungan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Negara dengan/ atau Antara Lembaga-lembaga Tinggi Negara. Lembaga Tertinggi Negara yaitu MPR dan Lembaga Tinggi Negara terdiri dari Presiden, DPA, DPR, BPK, dan Mahkamah Agung (MA).
Berdasar ketentuan dalam Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 (sebelum Perubahan), MPR terdiri atas anggota DPR ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan.
Pada akhirnya sebelas Fraksi MPR dalam membahas perubahan Pasal 2 ayat (1) tersebut bersepakat bahwa anggota MPR terdiri atas semua anggota yang dipilih melalui pemilihan umum. Kecuali Fraksi Utusan Golongan dapat menyetujui hal tersebut tetapi minta ditambah tetap adanya utusan golongan. Di camping itu terdapat ketentuan bahwa anggota TNI-POLRI berdasar Ketetapan MPR-RI Nomor VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian RI masih memberi peluang duduknya anggota TNI/POLRI di MPR sampai tahun 2009 atau satu periode setelah periode 1999-2004 ini.
Kemudian atas kemauan sendiri TNI/POLRI menyatakan tidak bersedia ikut lagi sebagai anggota MPR. Tinggalah Fraksi Utusan Golongan yang terus
berjuang untuk masuk sebagai salah satu unsur anggota di MPR.
Pembahasan keanggotaan dalam MPR tersebut sudah dilakukan sejak awal 1999 dengan menyebut nama Dewan Daerah, Dewan Utusan Daerah, maupun tetap Utusan Daerah, tapi dipilih melalui pemilihan umum disamping adanya anggota DPR yang juga dipilih melalui pemilu.
Sehari kemudian, pada 7 Oktober 1999 PAH-III-BP-MPR-RI mulai bersidang acara dengan Pengantar Musyawarah Fraksi MPR. Sampai dengan akhir rapat PAN-Ill BP-MPR-RI pada 13 Oktober 1999 belum tercapai kesepakatan masalah keanggotaan MPR dimaksud. Setelah rapat BP-MPR-RI pada 14 Oktober 1999 menerima laporan PAN-Ill tentang rancangan putusan Perubahan Pertama Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berisi 10 (sepuluh) pasal maka diteruskan ke rapat paripurna SU-MPR- RI untuk kemudian dibentuk Komisi Majelis sebagai alat kelengkapan Majelis. Dari pembahasan di Komisi C Majelis, hasilnya dilaporkan ke rapat paripurna SU- MPR-RI tanggal 19 Oktober 1999 dan diputuskan dengan akiamasi perubahan pertama UUD 1945 tersebut.