BAB III KEABSAHAN AKTA KETERANGAN KEPEMILIKAN
A. Kewenangan Notaris dalam Membuat Akta Yang Berkaitan
Notaris merupakan pejabat yang berwenang untuk membuat akta autentik. Kewenangan ini diberikan oleh KUHPerdata yang tertuang dalam Pasal 1868. Adapun untuk mempetkuat ketentuan yang tertuang dalam Pasal 1868 KUHPerdata, maka diundangkan UUJN sebagai salah satu produk hukum yang mengatur mengenai notaris. Salah satu hal yang diatur dalam UUJN yaitu mengenai kewenangan notaris.108
Kewenangan umum notaris diatur dalam Pasal 15 UUJN yaitu notaris berwenang membuat akta autentik mengenai semua perbuatan, perjanjian, dan ketetapan yang diharuskan oleh peraturan perundang-undangan dan atau dikehendaki oleh yang berkepentingan supaya dinyatakan dalam suatu akta autentik, menjamin kepastian tanggal pembuatan akta, menyimpan akta, memberikan grosse, salinan dan kutipan akta, semuanya itu sepanjang pembuatan akta-akta itu tidak ditugaskan atau dikecualikan kepada pejabat lain atau orang lain yang ditetapkan oleh undang-undang.109
Kewenangan umum notaris ditegaskan didalam Pasal 15 ayat (1) UUJN, yaitu bahwa salah satu kewenangan notaris membuat akta secara umum, dengan batasan sepanjang:
108 Denico Doly, Kewenangan Notaris dalam Pembuatan Akta yang berhubungan dengan Tanah, Negara Hukum, Vol. 2, No. 2, November 2011, hlm 279
109 Jozan Adolf, Eksistensi Wewenang Notaris Dalam Pembuatan Akta Bidang Pertanahan, Notarius, Volume 13 Nomor 1 (2020), hlm 183
54
1. Tidak dikecualikan kepada pejabat lain yang telah ditetapkan Undang-Undang.
2. Berkaitan dengan akta yang wajib dibuat atau berwenang membuat akta autentik mengenai semua perbuatan hukum, perjanjian, dan ketetapan yang telah diwajibkan oleh aturan hukum atau dikehendaki oleh yang bersangkutan.
3. Berkaitan dengan subjek hukum (orang atau badan hukum) untuk kepentingan siapa akta tersebut dibuat atau dikehendaki oleh yang berkepentingan.110
Wewenang yang dimiliki oleh notaris yaitu wewenang atribusi, karena wewenang yang dimiliki oleh notaris tersebut berasal dari suatu peraturan perundang-undangan atau aturan hukum, dalam hal ini wewenang notaris berasal dari UUJN. Notaris sebagai sautu jabatan memiliki wewenangnya sendiri. Setiap wewenang tersebut harus ada dasar hukumnya. Berbicara tentang wewenang seorang pejabat tersebut harus secara jelas dan tegas diatur dalam peraturan undang-undang yang mengatur tentang jabatan tersebut.
Sehingga jika terjadi suatu perbuatan diluar wewenang tersebut oleh seorang pejabat disebut sebagai suatu perbuatan melanggar hukum. Oleh karena itu, suatu wewenang tidak muncul sebagai suatu hasil diskusi atau pembicaraan dibelakang meja ataupun pendapat-pendapat dari lembaga legislatif.
Kewenangan notaris tersebut diatur dalam Pasal 15 ayat (1), (2), dan (3) UUJN.111
110 M. Luthfan Hadi Darus, Hukum Notariat dan Tanggung Jawab Jabatan Notaris, UII Press, Yogyakarta, 2016, hlm 78
111 Jozan Adolf, Op.Cit, hlm 188
55
Pasal 15 ayat (2) huruf (f) UUJN memberikan kewenangan notaris untuk membuat akta yang berkaitan dengan pertanahan. Ada 3 (tiga) penafsiran pasal tersebut, yaitu :
1. Notaris telah mengambil alih semua wewenang PPAT menjadi wewenang Notaris atau telah menambah wewenang notaris.
2. Bidang pertanahan menjadi wewenang notaris.
3. Tetap tidak ada pengambilalihan dari PPAT atau pengembalian wewenang kepada notaris, baik PPAT maupun Notaris telah mempunyai wewenang sendiri-sendiri.112
Berdasarkan hal tersebut maka ketika Pasal 15 ayat (2) huruf (f) UUJN muncul, hal tersebut lantas serta-merta diartikan dan dimanfaatkan oleh mereka yang selama ini memangku jabatan sebagai notaris saja (tidak merangkap sebagai PPAT) untuk dapat membuat akta di bidang pertanahan yang merupakan wewenang PPAT. Akan tetapi pasal tersebut dimanfaatkan juga oleh mereka yang telah memangku jabatan sebagai notaris dan PPAT, dengan melakukan penafsiran dan melaksanakan keinginan untuk tunduk apa adanya dan tunduk sepenuhnya kepada UUJN, sehingga rela meninggalkan jabatan PPATnya, karena hal tersebut dapat berarti bahwa notaris dapat membuat akta apa pun termasuk akta tanah yang merupakan kewenangan PPAT.
Kewenangan yang diberikan oleh notaris telah jelas disebutkan dalam Pasal 15 UUJN, akan tetapi dari beberapa kewenangan yang diberikan kepada
112 Dela Cahyani, Kewenangan Notaris Membuat Akta Yang Berkaitan Dengan Pertanahan Menurut Pasal 15 Ayat (2) Huruf (F) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2004 Tentang Jabatan Notaris, Jurnal Ilmiah Hukum Kenotariatan, Volume: 5 Issue: 1, Mei 2016, hlm 4-5
56
notaris tersebut di atas, ada kewenangan yang yang menjadi suatu permasalahan antara Notaris dan PPAT. Pasal 15 ayat (2) huruf f UUJN mengatakan bahwa notaris berwenang membuat akta yang berkaitan dengan pertanahan. Kebijakan tersebut tidak akan berjalan dengan baik, hal ini dikarenakan adanya benturan yang terjadi antara kewenangan notaris dan kewenangan PPAT. Lingkup kewenangan notaris dalam pasal tersebut tidak diatur dengan jelas mengenai jenis akta apa saja di bidang pertanahan yang menjadi kewenangannya.113Berdasarkan ketentuan ini secara otomatis notaris memiliki kewenangan membuat akta tanah. Mengacu pada UUJN, maka notaris secara otomatis adalah pejabat yang berwenang membuat akta tanah dan risalah lelang. Namun kenyataan di lapangan, Notaris tidak secara otomatis dapat menjadi PPAT.
Terkait dengan objek pendaftaran tanah, maka diperlukan suatu akta dalam memperoleh hak atas tanah tersebut yaitu akta-akta yang berkaitan dengan pertanahan. Jika dilihat Pasal 15 ayat (2) huruf f, UUJN maka notaris di sini berhak untuk membuat akta-akta yang berkaitan dengan pertanahan terhadap hak atas tanah seperti jual beli, tukar menukar, hibah, pembagian hak bersama dan seterusnya yang berkaitan dengan pertanahan. Namun dalam praktiknya notaris tidak diperkenankan membuat akta pertanahan kalau belum lulus ujian yang dilakukan Departemen Kehakiman mengenai ujian untuk diangkat menjadi PPAT.114
113 Daniar Ramadhan, Kewenangan Notaris Dalam Pembuatan Akta Yang Berhubungan Dengan Pertanahan, Notarius, Volume 12 Nomor 2 (2019), hlm 682
114 Supriadi, Hukum Agraria, Sinar Grafika, Jakarta, 2012, hlm 171
57
Bertitik tolak dari definisi notaris sebagai pejabat umum yang berwenang membuat akta autentik, maka akta-akta tanah yang juga merupakan akta autentik apabila ditinjau dari pengertian akta autentik Pasal 1816 KUHPerdata, maka kewenangan pembuatan akta-akta tersebut sebenarnya dapat dilaksanakan dihadapan notaris, dalam hal ini notaris juga dapat merupakan pejabat umum yang yang dapat ditunjuk khusus oleh Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) sebagai pejabat umum yang berwenang mengkonstatir suatu perjanjian dengan objek tanah ke dalam suatu akta notariil, dengan tujuan untuk menghindari adanya spesialisasi dalam fungsi dan tugas notaris sebagai pejabat umum sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 1 UUJN.115
Kewenangam notaris dalam bidang pertanahan bukan mengambil wewenang yang asalya dari lembaga atau pejabat lama melainkan berdasarkan aturan hukum yang baru yaitu Pasal 15 ayat (2) huruf f. UUJN. Kewenangan yang terdapat dalam Pasal 15 UUJN tidak hanya sebatas dalam membuat akta autentik saja, akan tetapi juga diberikan kewenangan lain seperti yang tercantum dalam Pasal 15 ayat (2) UUJN yaitu:
1. Mengesahkan tanda tangan dan menetapkan kepastian tanggal surat di bawah tangan dengan mendaftar dalam buku khusus.
2. membukukan surat-surat di bawah tangan dengan mendaftar dalam buku khusus.
115 Irawan Soerodjo, Kepastian Hukum Hak Atas Tanah di Indonesia, Arloka, Surabaya, 2003, hlm. 161-162
58
3. Membuat kopi dari asli surat-surat di bawah tangan berupa salinan yang memuat uraian sebagaimana ditulis dan digambarkan dalam surat yang bersangkutan.
4. Melakukan pengesahan kecocokan fotokopi dengan surat aslinya.
5. Memberikan penyuluhan hukum sehubungan dengan pembuatan akta.
6. membuat akta yang berkaitan dengan pertanahan; atau 7. membuat akta risalah lelang.
Kewenangan yang diberikan kepada notaris merupakan kewenangan atribusi, hal ini dikarenakan kewenangan tersebut diberikan oleh UUJN.
Wewenang yang ada dalam seorang notaris bukan berasal dari lembaga pemerintah lainnya, akan tetapi kewenangan yang didasarkan dan diberikan oleh Undang-Undang. Oleh karena itu kewenangan yang dimiliki oleh seorang notaris merupakan kewenangan atribusi. Salah satu kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang yaitu kewenangan untuk membuat akta yang berhubungan dengan pertanahan. Kewenangan ini tercantum dalam Pasal 15 ayat (2) huruf f UUJN. Secara yuridis, kewenangan ini sudah diberikan oleh Undang-Undang, akan tetapi dalam pelaksanaannya notaris belum dapat membuat akta yang berhubungan dengan pertanahan. Pada saat ini pembuatan akta yang berhubungan dengan pertanahan yang dibuat oleh notaris masih dibatasi. Pembatasan kewenangan ini dimiliki oleh seorang Notaris dalam pembuatan akta tentang pertanahan dikarenakan ada pejabat lain yang
59
diberikan kewenangan dalam pembuatan akta tentang pertanahan yaitu PPAT.116
Berdasarkan batasan kewenangan Notaris dalam Pasal 15 ayat (2) UUJN, maka notaris berwenang untuk membuat akta-akta yang berkaitan dengan pertanahan adalah dalam bentuk semua perjanjian, sepanjang pembuatan akta-akta tersebut tidak juga ditugaskan atau dikecualikan kepada pejabat lain. Aktaakta yang dimaksud yaitu akta kelahiran dan akta kematian yang dibuat oleh Pejabat Kantor Catalan Sipil, risalah lelang yang dibuat oleh Pejabat Lelang, dan akta-akta pemindahan hak atas tanah dan akta pembebanan hak atas tanah yang merupakan kewenangan dari Pejabat Pembuat Akta Tanah.
Meskipun pada Pasal 15 ayat (2) huruf f UUJN diberi kewenangan kepada notaris untuk membuat akta mengenai pertanahan, namun di lapangan notaris belum dapat untuk menjalankan kewenangannya karena produk aktanya tidak dapat dijadikan dasar untuk mendaftar ke Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota seperti halnya akta Pejabat Pembuat Akta Tanah yang juga diberi kewenangan membuat akta berkaitan dengan pertanahan.117
Notaris tidak dapat secara otomatis menjadi PPAT seperti UUJN 2014, karena untuk dapat diangkat menjadi PPAT seorang Notaris harus mengikuti pendidikan dan pelatihan serta lulus yang diselenggaran oleh BPN. Mengingat Notaris tidak secara otomatis sebagai PPAT, maka implementasi Pasal 15 ayat (2) huruf (f) UUJN 2014 di lapangan tidak dapat berjalan mulus karena
116 Daniar Ramadhan, Op.Cit, 686
117 Sari, I. G. A. D., Wairocana, I. G. N., dan Resen, M. G. S. K., Kewenangan Notaris Dan PPAT Dalam Proses Pemberian Hak Guna Bangunan Atas Tanah Hak Milik. Vol.
3 No 1, Acta Comitas: Jurnal Hukum Kenotariatan Universitas Udayana, Denpasar, Vol. 41-No 58, 2018, hlm. 49
60
berbenturan dengan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 23 Tahun 2009 Tentang Perubahan Atas Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 2006 Tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 Tentang Peraturan JabatanPejabat Pembuat Akta Tanah.118
Kewenangan notaris dalam membuat akta yang berkaitan dengan pertanahan adalah terhadap tanah yang belum bersertipikat dan tanah negara.
Kewenangan notaris dalam membuat akta tanah adalah selain dari akta-akta yang berhubungan dengan jual beli, tukar menukar, hibah, pemasukan kedalam perushaan, pembagian hak bersama, pemberian hak tanggungan, pemberian hak guna bangungan dan pemberian hak pakai atas tanah hak milik dan SKHMHT, kewenangan tersebut adalah kewenangan dari PPAT, sehingga wewenang dari notaris itu sendiri antara lain adalah membuat PPJB dan PJB.
Dan wewenang notaris dalam membuat akta tanah itu berbeda dari wewenang PPAT sebagaimana yang diatur dalam Putusan Mahkama Kostitusi Indonesia Nomor 5/PUU-XII/2014 menyatkan bahwa notaris dan PPAT mempunyai kewenangan masing-masing sesuai dengan peraturan perundangundangan yang sangat tegas membedakan wewenang notaris dan PPAT selaku pejabat umum dalam menyelenggarakan kewenanganya, yang sifatnya permanen dan dalam prinsipnya tidak mengubah sistem hubungan antara kekuasaan dan pertanggujawaban yang telah ada.119
118 Romanda Arif Kurnia, Implementasi Tugas Dan Kewenangan Notaris Dalam Membuat Akta Yang Berkaitan Dengan Pertanahan (Studi di Wilayah KerjaNotarisKabupaten Kendal), Jurnal Akta Vol 5 No 1 Maret 2018, hlm 299
119 Jozan Adolf, Op.Cit, hlm 190
61
Akibat hukum dari akta yang seharusnya dibuat di hadapan PPAT, tetapi karena penerima hak tidak memenuhi syarat mendapatkan suatu hak atas tanah maka akta tersebut harus dibuat dihadapan notaris adalah tetap sah, akan tetapi dalam pembuatan aktanya sesuai dengan ketentuan yang berlaku dan berpedoman pada UUJN.120 Selain itu ada lagi kewenangan yang dimiliki oleh Notaris yang diberikan oleh Undang-Undang yaitu Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1996 tentang Hak Tanggungan pada Pasal 15 ayat (1) yang menjelaskan bahwa Surat Kuasa Membebankan Hak Tanggungan wajib dibuat dihadapan notaris atau PPAT.
B. Akta Keterangan yang Dibuat Di Hadapan Notaris Berkaitan dengan Pertanahan sebagai Pendukung Bukti Penguasan Atas Tanah
Tanah merupakan benda tidak bergerak yang dapat dimiliki oleh seseorang sehingga sudah sepantasnya hal mengenai tanah diatur dalam suatu undang-undang. Di Indonesia, undang-undang yang mengatur masalah pertanahan adalah UUPA. UUPA merupakan implementasi dari Undang-undang Dasar 1945 yang memberikan kekuasaan kepada negara untuk menguasai bumi, air dan ruang angkasa.121
Seiring dengan berkembangnya tuntutan kebutuhan hidup terhadap tanah, yang terus mengikuti dinamika perkembangan masyarakat sebagai dampak perkembangan di bidang politik, ekonomi, sosial dan budaya, telah berkembang pula berbagai gagasan atau pemikiran berkenaan dengan
120 Ridodi, Batasan Kewenangan Notaris dan Ppat dalam Membuat Akta yang Berkaitan dengan Tanah, Lambung Mangkurat Law Journal, Vol. 2 No. (1), 2017, hlm. 106
121 Munyati Sullam, Proses Pembuatan Sertipikat Atas Tanah Negara Menjadi Hak Milik Akibat Peralihan Jual Beli Di Kantor Pertanahan Kota Jakarta Barat, Lex Jurnalica Volume 8 Nomor 2, April 2011, 101-102
62
pengelolaan pertanahan dan ruang untuk dapat merespon kebutuhan pembangunan disatu sisi dan sebagai sumber penopang kahidupan masyarakat, disisi lain dengan melibatkan partisipasi masyarakat.
Surat keterangan tanah merupakan alas hak yang banyak dipergunakan di berbagai daerah. Surat keterangan tanah isinya menyatakan bahwa tanah tersebut memang benar milik penjual dan menyatakan tentang letak tanah, batas-batasannya, merupakan tanah pertanian atau perumahan serta tidak dalam keadaan sengketa. Kepala Desa/Lurah dalam prakteknya jarang atau bahkan tidak sempurna mencatat ataupun memelihara daftar induk atau mencatat semua peralihan tersebut, dan yang ada hanya pengetahuan umum bahwa tanah tersebut memang milik seseorang dan berbatasan dengan tanah-tanah orang lain menurut patok-patok yang telah mereka sepakati.
Ketentuan Pasal 12 PP No. 24 Tahun 1997, dalam ketentuan pasal tersebut tidak terdapat penjelasan bahwa surat keterangan tanah adalah salah satu bukti pendukung dalam pengajuan sertipikat bagi pemilik tanah hak milik untuk mendapatkan suatu hak berdasarkan UUPA.122 Surat keterangan tanah tidak hanya dijadikan alas hak dalam pendaftaran tanah tetapi juga digunakan sebagai alas hak untuk melakukan perbuatan hukum dalam proses jual beli.
Proses jual beli merupakan sebuah peristiwa perdata dalam hubungan penyerahan kebendaan
Akta tanah yang dibuat oleh notaris merupakan akta yang sah dan mempunyai kekuatan hukum yang mengikat sebagai akta autentik, karena akta
122 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, PP No. 24 Tahun 1997, LN No. 59, Tahun 1997, TLN No. 3696, Penjelasan Pasal 21.
63
tanah notaris memenuhi unsur sebagai akta autentik, dan notaris sendiri menurut UUJN, berwenang untuk membuatnya. Namun dilihat dari produk PPAT yang berupa akta PPAT maka PPAT merupakan Pejabat Umum yang diberi wewenang untuk mengkonstantir suatu perbuatan hukum hak atas tanah antara para pihak ke dalam akta. Notaris yang tidak merangkap sebagai PPAT tidak mempunyai kompetensi untuk membuat perjanjian pemindahan hak atas tanah. Akta tanah yang dibuat oleh notaris juga tidak dapat dijadikan dasar untuk pendaftaran tanah di BPN, karena dilihat dari konsideran UUJN, maka notaris bukanlah partner kerja dari BPN dalam urusan pertanahan. Hal ini berbeda dengan yang ada dalam konsideran PP No. 37 Tahun 1998 tentang PPAT yang menegaskan bahwa PPAT merupakan partner kerja dari BPN dalam bidang pertanahan123
Notaris sebagai pejabat yang berwenang untuk membuat akta autentik telah diatur didalam peraturan perundang-undangan. Kewenangan notaris ini telah diatur dalam Pasal 15 ayat (2). Kewenangan notaris dalam membuat akta autentik merupakan kewenangan yang bersifat atribusi, dimana kewenangan tersebut diberikan oleh undang-undang. Notaris dapat membuat akta yang berhubungan dengan akta pertanahan, akan tetapi dalam kewenangannya tersebut dibatasi. Kewenangan dalam pembuatan akta yang berhubungan dengan pertanahan disebutkan dalam Pasal 15 ayat (2) huruf f. Akan tetapi dalam kewenangannya tersebut juga dibatasi, hal ini diatur dalam Pasal 15 ayat (1). Pembatasan ini terjadi karena PPAT sebagai salah satu pejabat yang
123 Denico Doly, Op.Cit, hlm 282
64
membuat akta autentik mengenai pertanahan juga diberikan kewenangan yang bersifat atribusi oleh peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai PPAT. Pembatasan kewenangan Notaris juga telah jelas disebutkan dalam Pasal 15 ayat (1) UUJN.124
Akta autentik sebagai alat bukti yang terkuat dan terpenuh mempunyai peranan penting, melalui akta autentik ini ditentukan secara jelas hak dan kewajiban, menjamin kepastian hukum dan juga diharapkan untuk menghindari adanya sengketa. Pasal 9 PP No. 24 tahun 1997, disebutkan tentang objek pendaftaran tanah yang meliputi tanah hak pengelolaan, hak tanggungan, tanah wakaf, hak milik atas satuan rumah susun, bidang-bidang tanah yang dipunyai dengan hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan dan hak pakai, tanah negara. Untuk penguasaan atas suatu tanah, surat keterangan penguasaan tanah merupakan alat bukti tertulis dibawah tangan yang kekuatan pembuktiannya tidak sekuat akta autentik, namun surat ini merupakan surat yang dikategorikan alas hak atau data yuridis atas tanah yang dijadikan syarat kelengkapan persyaratan permohonan hak katas tanah. Sedangkan akta keterangan kepemilikan sebagai dokumen pendukung bukti penguasaan atas tanah.
C. Akta Keterangan Kepemilikan yang Dibuat Di Hadapan Notaris