Yang dimaksud dengan anggaran (budget) adalah suatu daftar atau pernyataan yang terperinci tentang penerimaan dan pengeluaran negara yang diharapkan dalam waktu tertentu yang biasanya adalah satu tahun. Ada anggaran yang disusun berdasarkan atas tahun kalender yaitu mulai tanggal 1 April dan tutup pada tanggal 31 Maret sampai tahun yang berikutnya, tetapi ada pula yang tidak dimulai pada tanggal 1 januari dan diakhiri pada tanggal 31 Desember Sejak tahun 1969.
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara di Indonesia dimulai pada tanggal 1 januari dan tutup pada tanggal 31 Desember dari tahun yang bersangkutan. Biasanya lembaga eksekutif yang mempersiapkan rencana penerimaan dan pengeluaran/belanja termasuk pos-posnya kemudian diajukan kepada lembaga legislatif untuk dipertimbangkan dan kemudian diputuskan serta ditetapkan sebagai undang-undang. Dalam UUD NRI 1945 Presiden menetapkan Anggaran Pendapatan dan belanja negara (APBN) setelah mendapat persetujuan DPR.
Pada pokoknya anggaran harus mencerminkan politik pengeluaran pemerintah yang rasionil secara kuantitatif maupun secara kualitatif sehingga akan terlihat bahwa :
1. Ada pertanggungjawaban atas pungutan pajak dan pungutan lainnya oleh pemerintah, misalnya untuk memperlancar proses pembangunan ekonomi.
2. Adanya hubungan yang erat antara fasilitas penggunaan dana dan penarikannya.
3. Adanya pola pengeluaran pemerintah yang dapat dipakai sebagai pertimbangan didalam menentukan pola penerimaan pemerintah yang pada akhirnya menentukan pula tingkat distribusi penghasilan dalam perekonomian.27
Dengan adanya reformasi tersebut mendapatkan landasan hukum yang kuat dengan telah disahkan UU RI Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, UU RI Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, UU RI Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung jawab Keuangan Negara dan UU RI Nomor 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksaan Keuangan Negara.
Sebelum Undang-Undang tersebut diundangkan aturan yang berlaku untuk Pengelolaan Keuangan Negara masih menggunakan
27Suparmoko,2003 Keuangan Negara Dalam Teori dan Praktek, BPFE,
peraturan peninggalan pemerintah Kolinial Belanda seperti Indische
Comptabiliteitswet yang lebih dikenal dengan nama ICW Stbl 1925
No.488 yang ditetapkan pertama kali pada tahun 1864 dan mulai berlaku tahun 1867. Selain ICW ada juga Indische Bedrijvenwet (IBW) Stbl No.419 jo. stbl No.445 dan Reglement Voorhet
Administratief Beheer (IAR) Stbl. 1933 No.320
Peraturan-peraturan seperti ICW, IAR, IBW dan RAB, sengaja diciptakan dan dibuat oleh pemerintahan Kolonial Belanda sebagai penguasa yang menjajah Indonesia saat itu dengan pendekatan untuk kepentingan Negara Belanda atas Indonesia. Paradigma negeri jajahan itulah yang sangat kental mewarnai peraturan-peraturan itu. Ketika diterapkan kepada Negara yang berdaulat dan merdeka seperti Indonesia saat ini, peraturan-peraturan itu sudah tidak lagi relevan dan layak dijadikan pedoman pengelolaan keuangan negara. Merubah seluruh peraturan diatas dengan peraturan yang bersemangat independensi dan menjunjung tinggi kedaulatan sebuah negara yang merdeka dan berdaulat.
Selain itu muatan yang terdapat di dalam aturan-aturan kolonial itu sudah tidak relevan lagi dengan kondisi saat ini, apalagi tingkat komplekstitas permasalah saat ini jauh lebih tinggi dari masa dulu. Oleh karena itu, walaupun masih berlaku sebagai aturan perundang-undangan tetapi secara materiil sudah tidak dapat
dilaksanakan. Kekosongan perundang-undang ini membuat lemahnya sistem pengelolaan keuangan negara, selama ini kekosongan itu hanya dilengkapi dengan Keputusan Presiden, yang terakhir diantaranya diatur oleh Keppres No.42 Tahun 2002 Tentang Pedoman Pelaksanaan APBN dan Keppres No.80 Tahun 2003 Tentang Pengadaan Barang / jasa Pemerintah. Keputusan Presiden di dalam tata hukum tidak terlalu mengikat sebagaimana suatu Undang-Undang.
Dari kelemahan tata hukum itulah kemudian menjadi salah satu penyebab banyaknya praktik penyimpangan dan KKN di dalam pengelolaan keuangan negara selama ini. Puncaknya dengan terjadinya krisis moneter pertengahan 1997 yang telah memporak-porandakan tatanan ekonomi yang telah dibangun dengan susah payah oleh pemerintahan era orde baru ditandai dengan anjloknya rupiah hingga menembus dari level Rp 6000 ke level Rp. 17000 per satu USD. Krisis berlanjut hingga menjadi krisis multidimensional yang kemudian melahirkan era reformasi. Inilah yang memberikan momentum terciptanya tata aturan baru dalam pengelolaan keuangan negara.
Dengan adanya paket keuangan negara tersebut yang telah merumuskan empat prinsip dasar pengelolaan negara yaitu:
1. Akuntabilitas berdasarkan hasil atau kinerja 2. Keterbukaan dalam setiap transaksi pemerintah 3. Pemberdayaan manajer professional dan
4. Adanya lembaga pemeriksaan eksternal yang kuat, professional dan mandiri serta dihindarinya duplikasi dalam pelaksanaan.28
Perubahan mendasar yang diatur oleh Undang-Undang No.17 Tahun 2003 yaitu :
1. Tentang pengertian dan ruang lingkup dari keuangan negara. 2. Asas-asas umum pengelolaan keuangan negara.
3. Kedudukan presiden sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara.
4. Pendelegasian kekuasaan Presiden kepada Menteri Keuangan dan Menteri /Pimpinan lembaga.
5. Susunan APBN/dan APBD.
6. Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN dan APBD.
7. Pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dengan Bank Sentral, pemerintah daerah dan pemerintah/lembaga asing. 8. Pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah dengan
perusahaan daerah dan perusahaan swasta. 9. Badan pengelola dana masyarakat.
10. Penetapan bentuk dan batas waktu penyampaian laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dan APBD.
28C.S.T Kansil & Christine S.T. Kansil,2006 Hukum Keuangan dan Penbendaharaan Negara, PT. Pradnya Paramita, Jakarta, , hlm. 37.
Sedangkan perubahan mendasar dalam pengelolaan perbendaharaan negara yang tercantum dalam UU No. 1 Tahun 2004 yaitu :
1. Penerapan anggaran berbasis kinerja.
2. Pemberlakuan pengakuan dan
pengukuran pendapatan dan belanja negara berbasis akrual.
3. Munculnya jabatan fungsional
perbendaharaan negara.
4. Pemberian jasa giro atau bunga atas dana pemerintah yang disimpan pada Bank Central.
5. Sertifikat Bank Indonesia yang selama ini menjadi instrumen moneter akan digantikan oleh surat utang negara.
Perumusan keuangan negara menggunakan beberapa pendekatan yaitu dari obyek keuangan negara akan meliputi seluruh hal dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang. Didalamnya termasuk berbagai kebijakan dan kegiatan yang terselenggara dalam bidang fiskal, moneter dan/atau kekayaan negara yang dipisahkan. Selain itu, segala sesuatu dapat berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dari subyek keuangan negara meliputi negara dan/atau pemerintah pusat, pemerintah
daerah, perusahan negara/daerah dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara.
Keuangan negara dari proses mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang terkait dengan pengelolaan obyek diatas mulai dari proses perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggungjawaban. Keuangan negara juga meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan penguasaan obyek sebagaimana tersebut diatas untuk penyelenggaran pemerintahan negara.
Dari pendekatan tersebut diatas menurut UU No. 17 Tahun 2003 merumuskan sebagai berikut bahwa ; Keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Pengertian Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintah negara yang disetujui oleh DPR (pasal 1 angka 7 UU No.17 Tahun 2003) Merujuk pasal 1 UU No.1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, APBN dalam satu tahun Anggaran meliputi :
1. Hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambahan nilai kekayaan bersih.
2. Kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih
3. Penerimaan yang perlu dibayar kembali dan atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikut.
Semua penerimaan dan pengeluaran negara dilakukan melalui rekening Kas Umum negara ( Pasal 12 Ayat (2) UU No 1 Tahun 2004). Tahun Anggaran adalah periode pelaksanaan APBN selama 12 bulan sejak Tahun 2000, Indonesia menggunakan tahun kalender sebagai tahun anggaran, yaitu dari tanggal 1 januari sampai tanggal 31 Desember sebelumnya, tahun anggaran dimulai tanggal 1 April sampai dengan 31 maret tahun berikutnya. Penggunaan tahun anggaran ini kemudian dikukuhkan dalam UU Keuangan Negara dan UU Perbendaharaan Negara (Pasal 4 UU No.17/2003 dan Pasal 11 UU No 1/2004)
Sebagaimana ditegaskan dalam bagian penjelasan UU No 17/2003, anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen dan kebijakan ekonomi sebagai fungsi akuntabilitas, pengeluaran anggaran hendaknya dapat dipertanggungjawabkan dengan menunjukkan hasil (result) berupa outcome atau setidaknya output dari dibelanjakannya dana-dana publik tersebut.
Sebagai alat manajemen, sistem penganggaran selayaknya dapat membantu aktifitas berkelanjutan untuk memperbaiki efektifitas dan efisiensi program pemerintah. Sedangkan sebagai instrumen kebijakan ekonomi, anggaran berfungsi untuk
mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian, sosial budaya dan hukum serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara.
Peranan DPR dalam penganggaran dapat dijalankan berdasarkan fungsi-fungsi yang dimilikinya. Berdasarkan pasal 20A UUD NRI 1945 DPR mempunyai tiga fungsi yaitu fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.
Fungsi Legislasi, Dalam menjalankan fungsi legislasinya. DPR menetapkan dan menyetujui Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara yang diajukan oleh pemerintah, proses penetapan itu sendiri diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR RI No.1 tahun 2009. Sebelum menetapkan dan menyetujui Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara yang diajukan oleh pemerintah, DPR terlibat secara intens dalam keseluruhan proses penyusunan dan penetapan sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya.
Fungsi Anggaran, berkenaan dengan fungsi anggaran DPR mempunyai hak budget sebagaimana diatur dalam Pasal 23 Ayat (2) UUD NRI 1945 yang menyebutkan bahwa Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD. DPR sesuai dengan hak budgetnya dapat
menyetujui ataupun tidak menyetujui Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara yang diajukan oleh pemerintah dan mengadakan pembahasan.
Pembahasan Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara secara bersama oleh DPR dan Presiden selain dalam rangka melaksanakan fungsi legislasi juga dimaksudkan agar DPR dapat mengetahui dan mengidentifikasikan dengan jelas bahwa terhadap alokasi yang dicantumkan dalam RAPBN tersebut tidak terjadi penyelewengan. Selain itu, DPR juga mempunyai hak untuk mengajukan usul yang mengakibankan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara.
Dalam konteks peranan DPR dalam penganggaran khususnya pada tahap penyusunan dan penetapan APBN. Menurut Abdullah Zainie29 menyatakan beberapa hal diantaranya :
1.DPR harus mempunyai waktu khusus untuk membahas proses anggaran dengan mengkaji secara teliti sehingga proses tersebut bisa berjalan lancar.
2.DPR harus menguasai keseluruh struktur dan proses anggaran sehingga bisa memberikan peran yang maksimal terhadap proses anggaran.
3.DPR dengan didukung oleh Undang-Undang seharusnya mampu memberikan kontribusi lebih besar bukan hanya sekedar menerima atau menolak Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara. DPR seharusnya dapat mendiskusikan anggaran sebagai instrumen kebijakan dan untuk menjamin bahwa anggaran tersebut sesuai dengan prinsip-prinsip 29Abdullah Zaini,2003 Peranan DPR Dalam Reformasi Pengelolaan Anggaran Negara, Jurnal Forum Inovasi Vol 5, Desember , hlm. 20.
yang tercantum dalam konstitusi. DPR juga harus bisa mengkaji dan menganalisis anggaran secara terperinci berdasarkan fungís-fungsi yang ada.
4.Anggaran seharusnya digunakan oleh pemerintah dan DPR untuk bertindak sebagai mitra yang berkepentingan dalam pencapaian tujuan yang sama.
5.Kepentingan tertinggi partai harus didahulukan diatas kepentingan partai.
Fungsi pengawasan, pengawasan yang dilakukan DPR terdiri dari dua hal yaitu :
1. Pengawasan terhadap pemerintah dalam melaksanakan undang-undang.
2. Pengawasan terhadap pemerintah dalam melaksanakan APBN.
Pengawasan DPR terhadap pemerintah dalam melaksanakan APBN dapat dilakukan melalui dua hal yaitu :
1. Melalui rapat-rapat kerja yang dilakukan oleh komisi-komisi DPR dengan departemen-departemen pemerintah. Dalam rapat kerja tersebut DPR dapat mengadakan pembahasan mengenai berbagai hal dengan pemerintah. Selain itu, DPR juga membahas hasil dengar pendapat komisi-komisi dengan masyarakat dan akademisi. Fungsi pengawasan dan fungsi pengganggaran akan berisikan ketika DPR melakukan pembahasan dengan pemerintah untuk mensetujui Rancangan Undang-Undang APBN yang diajukan oleh pemerintah.
2. Menerima dan membahas laporan dari BPK. Berdasarkan Pasal 23E Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 ditetapkan bahwa hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada DPR, DPD, DPRD sesuai dengan kewenangannya. Hasil pemeriksaan yang dilakukan oleh BPK akan digunakan oleh DPR untuk mengevaluasi pertanggungjawaban pemerintah dalam pelaksanaan APBN. Menurut Pasal 145 Peraturan Tata Tertib DPR, DPR membahas hasil pemeriksaan tersebut yang diberitahukan oleh BPK dalam bentuk hasil pemeriksaan semester yang kemudian disampaikan dalam rapat paripurna DPR untuk dipergunakan sebagai bahan pengawasan. Hasil pemerikasaan juga membantu DPR dalam rangka memberikan persetujuan atas APBN yang diajukan oleh pemerintah.