PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah
Setelah terjadinya perubahan Undang-Undang Dasar 1945 wewenang Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia sebagai pemegang kekuasaan pembentuk undang-undang, memiliki fungsi politik yang sangat strategis yaitu sebagai lembaga penentu arah kebijakan ketatanegaraan Republik Negara Indonesia. Dengan reformasi memberikan harapan besar bagi terjadinya perubahan menuju penyelenggaraan negara yang lebih demokratis, transparan, dan memiliki akuntabilitas tinggi serta terwujudnya good governance dan adanya kebebasan berpendapat. Semuanya itu diharapkan makin mendekatkan bangsa pada pencapaian tujuan nasional sebagaimana terdapat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Untuk itu gerakan reformasi diharapkan mampu mendorong perubahan mental bangsa Indonesia, baik pemimpin maupun rakyat sehingga mampu menjadi bangsa yang menganut dan menjunjung tinggi nilai-nilai kebenaran, keadilan, kejujuran, tanggung jawab, persamaan, serta persaudaraan.
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan alat utama pemerintah untuk mensejahterakan rakyatnya dan sekaligus alat pemerintah untuk pengelolaan perekonomian negara. Sebagai alat pemerintah, APBN bukan hanya menyangkut keputusan ekonomi namun juga menyangkut keputusan politik. Dalam konteks ini, DPR dengan hak legislasi, Anggaran dan pengawasan yang dimilikinya perlu lebih berperan dalam mengawasi APBN sehingga APBN benar-benar dapat secara efektif menjadi instrumen untuk mensejahterakan rakyat dan pengelolaan perekonomian negara dengan baik.g
Pengelolaan keuangan diatur dalam Pasal 23 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam Bab VIII. Oleh karena itu, dapat dipahami rumusan pasal yang mengatugr keuangan negara disusun sangat singkat. Namun, ini tidak berarti pasal tersebut tidak mengandung makna secara filosofis, yuridis, maupun historis Dalam pasal 23. Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Konsepsi keuangan Negara memberikan pemahaman filosofi yang tinggi terhadap kedudukan keuangan Negara yang ditentukan APBN sebagai bentuk penjelmaan kedaulatan. Dengan demikian hakekat public revenue dan expenditure keuangan Negara dalam APBN adalah merupakan kedaulatan. Pada waktu itu khususnya mengenai keuangan, benar-benar berdasarkan kepentingan penyelenggaraan Negara dan
bangsa, tanpa mengandung nuasa politik partai tertentu, apalagi kepentingan golongan yang haus kekuasaan.
Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, menegaskan Negara Indonesia adalah Negara Hukum berarti negara memiliki tanggung jawab untuk mewujudkan tujuannya berupa keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Kendala yang dihadapi adalah bagaimana cara memperoleh pembiayaan yang dibenarkan oleh hukum, untuk merealisasikan tujuan tersebut. Oleh karena itu, yang terkait dengan keuangan negara merupakan sumber hukum konstitusional sebagaimana dimaksud dalam UUD Negara Republik Indonesia 1945 adalah sebagai berikut.;
Pasal 23 Ayat (1); Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan Undang-Undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar kemakmuran rakyat.
Ayat (2); Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD.
Ayat (3); Apabila DPR tidak menyetujui Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
yang diusulkan oleh Presiden, pemerintah menjalankan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun lalu.
Pasal 23 ayat (1) tersebut memiliki hak begrooting DPR yang mana dalam hal penetapan pendapatan dan belanja negara kedudukan DPR lebih kuat daripada pemerintah yang artinya menunjukan secara filosofis yuridis, hal ini merupakan tanda dari kedaulatan rakyat. Dengan demikian konsepsi keuangan negara, hakekat APBN adalah kedaulatan rakyat yang diamanatkan kepada DPR. Hal ini berarti titik berat tujuan anggaran negara merupakan autorisatie dari volkvertegenwoordiging kepada pemerintah untuk mengadakan pengeluaran atau pembiayaan.
Dengan menyatakan APBN adalah mactiging berarti harus ada tanggung jawab yang selayaknya diberikan kepada yang memberi machtiging Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 kuasa diberikan kepada DPR untuk dilaksanakan oleh pemerintah oleh sebab itu pemerintah dalam pelaksanaan APBN harus mempertanggungjawabkan kepada DPR.
Karena itu pemerintah dalam suatu negara yang menganut paham demokrasi mengajukan Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara yang telah disusunnya kepada Dewan Perwakilan Rakyat guna memperoleh pembahasan dan pengesahan. Mekanismenya adalah sebagai berikut ; Pemerintahan menyampaikan amanat anggaran (budget
message) kepada Dewan Perwakilan Rakyat biasanya dalam suatu sidang
paripurna dewan tersebut beberapa bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan tiba. Dalam amanat itulah pemerintah menjelaskan program kerjanya untuk tahun anggaran yang akan datang disertai argumentasi mengapa program tersebut diputuskan untuk dilaksanakan, berapa biayanya serta sumber-sumber dan perkiraan jumlah penerimaan. Segera setelah Pemerintah menyampaikan Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara tersebut, Dewan Perwakilan Rakyat melalui komisi-komisi yang terdapat didalamnya melakukan pembahasan yang mendalam. Sangat mungkin dalam pembahasan yang dilakukan Dewan Perwakilan Rakyat melalui komisi-komisinya mengundang pejabat pemerintah yang menjadi mitra kerjanya untuk berbagai kepentingan, seperti :
a. Menyatukan persepsi tentang pentingnya program yang akan dilaksaanakan.
b. Meminta penjelasan lebih lanjut tentang rincian anggaran yang diajukan.
c. Informasi lain yang diperlukan oleh dewan guna menjamin bahwa program pemerintah tersebut benar-benar dikaitkan dengan tujuan negara bangsa yang bersangkutan.1
Setelah pembahasan selesai dilakukan, Rancangan Undang-Undang APBN itu disetujui oleh DPR menjadi Undang-Undang Anggaran Negara yang dapat disingkat menjadi Anggaran Negara yang isinya dan angka-angkanya dapat sama dengan yang diajukan oleh pemerintah dalam
1Azmy Achir,1976 Masalah Pengurusan Keuangan Negara Suatu Pengantar
Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara, tetapi mungkin pula dengan perubahan-perubahan tertentu yang telah disepakati bersama. Dengan pengesahan undang-undang yang menjadi pegangan bagi pemerintah dan bahkan seluruh aparat negara untuk menyelenggarakan berbagai kegiatannya.
Anggaran Negara adalah suatu dokumen yang memuat perkiraan penerimaan dan pengeluaran serta rincian kegiatan-kegiatan di bidang pemerintahan negara yang berasal dari pemerintah untuk jangka waktu satu tahun. Jumlah penerimaan dan jumlah pengeluaran negara kadangkala direncanakan dengan cara berimbang untuk tahun anggaran negara yang bersangkutan. Hal ini bertujuan untuk mengetahui sejauh mana kemampuan pemerintah mengelola anggaran negara sehingga tidak menimbulkan defisit terhadap anggaran negara termaksud.
Anggaran negara yang ditetapkan dalam bentuk undang-undang mengandung unsur-unsur antara lain :
1. Dokumen hukum yang memiliki kekuatan hukum mengikat;
2. Rencana penerimaan negara baik dari sektor pajak, bukan pajak, dan hibah;
3. Rencana pengeluaran negara baik bersifat rutin maupun pembangunan;
4. Kebijakan negara terhadap kegiatan-kegiatan di bidang pemerintahan yang memperoleh prioritas atau tidak memperoleh prioritas;
5. Masa berlaku hanya satu tahun kecuali diberlakukan untuk tahun anggaran negara ke depan.2
2Muhammad Djafar Saidi,2008 Hukum Keuangan Negara, PT. Rajagrafindo
Kelima unsur anggaran negara di atas merupakan satu kesatuan tak terpisahkan sehingga menggambarkan kemampuan negara dalam jangka waktu satu tahun untuk mewujudkan tujuannya. Unsur-unsur yang terdapat dalam anggaraan negara merupakan hal-hal yang bersifat esensial dan tidak dapat dikesampingkan dalam bernegara. Oleh karena itu, anggaran negara tidak dapat dipisahkan dengan negara yang bertujuan untuk memakmurkan rakyat terlepas kemiskinan dan kemeralatan.
Dalam rangka mewujudkan good governance dalam penyelenggaraan pemerintah negara guna mendukung keinginan untuk menciptakan pemerintah yang bersih, akuntabel dan transparan dalam pengelolaan keuangan negara maka DPR memiliki fungsi-fungsi dalam hal ini diatur dalam pasal 20 A ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan.
Disamping itu menurut para ahli hukum Indonesia yaitu Bintan R.Saragih3 DPR mempunyai 3 fungsi yaitu (1) fungsi
perundang-undangan, (2) fungsi pengawasan dan (3) fungsi pendidikan politik. Fungsi perundang-undangan mencakup pembentukan undang-undang seperti UU Pemilu, pembentukan UU tentang APBN, dan ratifikasi perjanjian-perjanjian dengan negara lain. Fungsi pengawasan dijalankan 3Bintan R. Saragih1991, Peranan DPR GR Periode 1965 dalam Menegakkan
Kehidupan Ketatanegaraan yang Konstitusional Berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945,penerbit Universitas Padjadjaran Bandung hlm 108 .
untuk mengawasi eksekutif agar berfungsi menurut undang-undang yang dibentuk oleh DPR. Fungsi Pendidikan Politik dilakukan melalui pembahasan-pembahasan kebijaksanaan pemerintah di DPR yang kemudian dimuat serta diulas dalam media massa sehingga rakyat dapat mengikutinya dan secara tidak langsung rakyat dididik ke arah warga negara yang sadar akan hak dan kewajibannya. Alfian4 berpendapat
bahwa DPR mempunyai 4 fungsi yaitu (1) Fungsi Legislatif, (2) fungsi pengawasan/kontrol, (3) fungsi wakil rakyat/penyalur aspirasi dan kepentingan rakyat dan (4) fungsi lain-lain.
BN.Marbun5 menyatakan bahwa DPR mempunyai 5 fungsi yaitu
(1) Bersama-sama dengan presiden membentuk undang-undang, (2) Bersama-sama dengan presiden menetapkan APBN, (3) melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU, APBN dan kebijaksanaan pemerintah, (4) membahas hasil pemeriksaan atas pertanggung-jawaban keuangan negara yang diberitahukan oleh BPK, dan (5) melaksanakan hal-hal yang ditugaskan oleh MPR. Khusus untuk fungsi anggaran, diatur dalam Pasal 23 Ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; Apabila DPR tidak mensetujui rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden, pemerintah menjalankan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun lalu. Disamping itu perlu ada pengaturan yang mencakup di dalam Pasal 3 4Alfian & Nazaruddin Sjamsuddin 1992 (eds). Masa Depan Kehidupan Politik
Indonesia, Jakarta, Rajawali Pers, , hlm. 292
5BN.Marbun,1992 DPR RI Pertumbuhan dan Perkembangan, Jakarta, PT.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara ; Ayat (2) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, perubahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, dan pertanggungjawaban dan pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara setiap tahun perlu ditetapkan dengan undang-undang; dan Ayat (4) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi.
Untuk memberikan informasi mengenai perkembangan pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara pemerintah berkewajiban menyampaikan laporan realisasi penggunaan anggaran tiap semester anggaran kepada DPR. Informasi yang disampaikan dalam laporan tersebut menjadi bahan evaluasi pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara pada semester awal dan penyesuaian atau perubahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara pada semester berikutnya. Atas dasar itu maka laporan pertanggung jawaban keuangan negara perlu memenuhi prinsip-prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah ditetapkan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang diatur dalam Pasal 23E Ayat (1) ; Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan negara yang bebas dan mandiri. Hasil dari audit BPK akan dilaporkan kepada DPR sebab uang negara tersebut adalah uang rakyat.
Terkait dengan pengelolaan anggaran APBN oleh DPR mulai dari landasan hukumnya yaitu ; Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 23 sampai Pasal 23E dan Undang-Undang No. 22 Tahun 2003 Jo. Undang-Undang No. 27 Tahun 2009 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD, Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang No. 15 Tahun 2003 Tentang Pemeriksaan dan Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara.
1.2 Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian di atas maka akan timbul beberapa permasalahan yang erat kaitannya dengan judul tesis ini. Adapun permasalahannya yaitu :
1. Apa saja wewenang DPR dalam fungsi Penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi ?
2. Bagaimanakah mekanisme wewenang DPR berkaitan dengan fungsi pengawasan terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam pengelolaan keuangan negara ?
1.3 Tujuan dan Manfaat Penelitian 1.3.1 Tujuan Umum
Dari penelitian ini dalam rangka pengembangkan pemikiran konseptual atau mendasar tentang wewenang DPR dalam penetapan dan pengawasan APBN sebagai salah satu lembaga pengawas dalam bidang keuangan negara menurut sistem pemerintahan di Indonesia.
1.3.2 Tujuan Khusus
Berdasarkan tujuan umum tersebut di atas, penelitian ini dilaksanakan untuk mencapai tujuan yang bersifat khusus, sebagai berikut :
1. Untuk mengetahui dan memahami sumber wewenang DPR dalam penetapan APBN
2. Untuk mengetahui dan memahami apakah wewenang DPR sebagai lembaga legislatif sesuai dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 dalam penetapan dan pengawasan APBN yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara.
1.4 Manfaat Penelitian
Manfaat yang diharapkan dapat dicapai melalui penelitian dengan dua pokok permasalahan ini pada hakekatnya yaitu manfaat akademis yang bersifat teoritis dan manfaat yang bersifat praktis seperti berikut :
1. Manfaat Teoritis
Bagi kepentingan akademis, hasil penelitian ini akan dapat memberikan sumbangan untuk pengembangan ilmu hukum khususnya pengembangan hukum keuangan negara.
2. Manfaat Praktis
Dilain pihak tesis ini bermanfaat praktis yang dapat disumbangkan kepada beberapa individu ataupun lembaga yaitu :
a. Untuk pengguna praktis adalah sebagai masukan (input) bagi pihak pemerintah Negara Indonesia agar hasil penelitian nantinya dapat bermanfaat dalam pengembangan ilmu hukum dan pembinaan hukum.
b. Untuk pihak Pemerintah Indonesia agar lebih berhati-hati serta cermat dalam menyikapi undang-undang yang dibuat, sehingga tidak menimbulkan sesuatu masalah dikemudian hari terutama dibidang hukum keuangan negara.
c. Bagi penulis adalah untuk memenuhi persyaratan memperoleh gelar Magister Hukum pada Program Pascasarjana Universitas Udayana Bali.
1.5 Landasan Teoritis 1.5.1 Teori Pengawasan
Di dalam negara demokrasi, menurut H.La Ode Husen6
menyebutkan bahwa di Belanda pengawasan didefinisikan : ”...
as being informed about, cheking, judging and possibly redressing the way in wich a competence has been or will be made use of
(pemberiaan informasi, pemeriksaan, menilai dan mungkin cara memperbaiki sesuai dengan kewenangan).
Pengawasan dapat diartikan sebagai suatu tindakan untuk mencegah agar sesuatu perbuatan/keputusan organisasi/pejabat pemerintah tidak merugikan masyarakat dan bertentangan dengan aturan yang ada. Pengawasan ini sangat diperlukan agar perbuatan pejabat publik (pejabat pemerintah) benar-benar sesuai dengan kebutuhan, kemanfaatan dan sesuai dengan hukum yang berlaku, sehingga bisa mengurangi tindakan otoriter dan penyalahgunaan wewenang dari pejabat pemerintah.
Sedangkan menurut Diana Halim Koencoro7, menyebutkan
pengawasan dalam perspektif HAN adalah mencegah timbulnya segala bentuk penyimpangan tugas pemerintahan dari apa yang telah digariskan (preventif) dan menindak atau memperbaiki penyimpangan yang terjadi (represif).
Pengawasan pada dasarnya diarahkan pada semua tindakan publik dari pejabat yang berwenang harus sesuai dan berdasarkan
6H.La Ode Husen,2005 Hubungan Fungsi Pengawasan DPR Dengan Badan
Pemeriksa Keuangan Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia, CV. Utomo. Bandung, , Hlm. 94.
7S.F.Marbun 2004 dkk, Dimensi-Dimensi Hukum Administrasi Negara, UII Press
pada aturan hukum yang berlaku dan setiap tindakan atau keputusan yang diambil oleh otoritas publik harus memenuhi syarat dan kriteria bahwa tindakan atau keputusan yang diambil harus logis dan sah menurut hukum artinya bahwa wewenang untuk melakukan tindakan telah memenuhi persyaratan yang sesuai dengan nilai-nilai tertentu bermanfaat atau secara material betul-betul dibenarkan oleh hukum. Fungsi pengawasan pelaksanaan APBN dilakukan oleh pengawasan fungsional baik eksternal maupun internal pemerintah.
Pengawasan eksternal dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang menyampaikan hasil pengawasannya kepada DPR Sementara itu pengawasan internal dilakukan oleh inspektorat jenderal/inspektorat utama pada masing-masing departemen/lembaga Badan Pengawas Keuangan dan pembangunan (BPKP) pada semua departemen/lembaga (termasuk BUMN). Pengawasan yang dilakukan oleh pengawas internal maupun eksternal tersebut diatas bersifat post audit.
Untuk menghindari adanya kemungkinan penyelewengan oleh DPR atau parlemen merupakan sesuatu yang mutlak harus ada, karena dalam sistem representatif government pengawasan merupakan kekuasaan asli (original power) parlemen. Oleh karena itu sesungguhnya DPR lebih berfungsi sebagai pengontrol terhadap kekuasaan pemerintah daripada objek lembaga perwakilan rakyat yang memiliki fungsi legislatif, anggaran dan pengawasan. Fungsi
pengawasan menjadi titik krusial penciptaan tata kepemerintahan yang baik (good government) karena mempersempit ruang terjadinya perubahan pemerintahan yang tercela yang frekuensinya lebih banyak terjadi dalam pemerintah. Diantara tiga fungsi DPR (anggaran, pengawasan, legislasi) maka fungsi kontrol/pengawasan merupakan fungsi DPR yang sampai saat ini memiliki banyak penafsiran dan perbedaan dalam implementasinya ada yang menilai bahwa pengawasan yang dilakukan pada era perubahan terlalu ketat atau malahan terlalu longgar padahal check and balance dibutuhkan bagi penyelenggara pemerintah yang baik (good government).
Dalam melaksanakan fungsi pengawasan terhadap eksekutif, DPR juga kurang profesional karena minimnya pendidikan dan pengetahuan yang dimiliki anggota DPR, kurang begitu mengerti mengenai kompleknya birokrasi yang ada dalam tubuh eksekutif sehingga pengawasan yang dilakukan oleh DPR tidak efektif. Fungsi birokrasi diharapkan dapat melaksanakan tugas pelayanan kepada masyarakat secara maksimal dalam arti berdaya guna dan berhasil guna. Sehingga keberadaan pemerintah sebagai pengemong dan pengayom masih juga diharapkan berbagai kebutuhan dan kepentingan masyarakat banyak dapat dipenuhi sebagaimana mestinya secara adil, layak, rasional dan profesional. 8
8Ateng Sarifudin,1996 Butir-Butir Gagasan tentang Penyelenggaraan Hukum dan
Pengawasan yang dilakukan oleh DPR terhadap eksekutif terkesan hanya formalitas semata karena dalam pelaksanaan pengawasan jarang sekali ditemukan penyimpangan atau bahkan tidak ada sama sekali sehingga dapat dikatakan dengan minimnya pendidikan dan keahlian yang dimiliki oleh DPR bagaimana bisa melakukan pengawasan terhadap eksekutif yang bisa dikatakan lebih ahli dan mempunyai kualitas yang lebih baik daripada anggota DPR.
Dengan demikian tugas dan wewenang pengawasan dimaksud dalam ketentuan ini harus dibedakan dengan tugas pengawasan yang dilakukan oleh DPR berada dalam dimensi politik sedangkan tugas pengawasan yang dilakukan pengawas fungsional berada dalam dimensi administrasi,jika anggota DPR dianggap melakukan korupsi akibat hukumnya pidana. Hal ini berarti tugas pengawasan oleh DPR lebih menekankan pada segi hubungan antara penggunaan kekuasaan oleh eksekutif dengan kondisi kehidupan rakyat di Indonesia.
Tanpa adanya fungsi pengawasan yang efektif dari DPR perwujudan pemerintah yang bersih dan demokratis akan sulit dicapai, malahan akan mengganggu proses pembangunan dan penyelenggaraan pemerintah karena penyimpangan banyak terjadi bertolak dari hukum dan masih lemahnya pengawasan DPR yang melatarbelakangi hal tersebut.
Berpijak dari hal di atas, jelas fungsi DPR dalam struktur pemerintahan menunjukkan bias dan kabur akan visi dan misi DPR sebagai lembaga parlemen atas wakil rakyat. Ketidak jelasan DPR dalam berperan terhadap sistem pemerintahan secara genuine merupakan problem utama bagi publik dan ketidakjelasan dalam sistem kinerja di tubuh DPR akan berpengaruh lemah sekali terhadap idealisme DPR. Menurut Syahrul Kirom9,
“Ada beberapa faktor kenapa sistem DPR semakin melemah ; Pertama, kelemahan yang sangat parah terletak ketika negara Indonesia menganut pada sistem pembagian kekuasaan (devision of
power) dan pemisahan kekuasaan (separation of power). Gagasan
yang diusung oleh Montesque yang sesungguhnya paradigma itu tidak kondusif untuk diimplementasikan di Indonesia sebab ketika paradigma itu digunakan maka akan terjadi adalah perebutan kekuasaan antara fungsi legislatif, yudikatif dan eksekutif, yang ke semua pada akhirnya fungsi itu bekerja sendiri-sendiri. Tanpa mengutamakan kerjasama dalam membangun integritas yang tinggi untuk memperbaiki bangsa Indonesia.
Kedua, ketika dikaitkan dengan prinsip demokrasi atau kedaulatan dan kekuasaan ada di tangan rakyat maka dalam konsep pemisahan dan pembagian tersebut haruslah dikembangkan pandangan bahwa kedaulatan yang ada di tangan rakyat harus dibagi-bagi dan dipisah-pisahkan dengan tujuan untuk menjalin kebersamaan. Bukan tambah menjalankan fungsinya sendiri-sendiri sehingga dapat diharapkan ketiga cabang kekuasaan tersebut bisa tetap berada dalam keadaan seimbang dan diatur oleh mekanisme hubungan yang saling mengendalikan satu sama lain yang biasa disebut dengan prinsip check and balance.
Ketiga, ketiadaan visi DPR secara kolektif dalam menyelamatkan negeri ini dari segala bentuk kapitalisme dan neoliberalisme yang makin menggurita dalam bangsa Indonesia merupakan permasalahan yang multi komplek. Selain itu, mereka juga tidaak mempunyai konsistensi dan visi yang riil tujuan dari anggota DPR. Ini hanyalah untuk kepentingan politik dan kelompok dalam memperebutkan tahta kursi kekuasaan pemerintahan. Dengan demikian para anggota DPR jangan hanya berpikir bagaimana bisa
mencapai kekuasaan. Akan tetapi, bagaimana cara mengatasi suatu permasalahan negara kita dan menggunakan kekuasaan tersebut untuk memenuhi kepentingan rakyat Indonesia.
Ketika seseorang masih mengedepankan kepentingan pribadi dan golongan justru akan menciptakan perlawanan dan pertentangan akan tetapi jika kepentingan tersebut diarahkan kepada kepentingan politik maka kehendak tersebut akan menjadi kehendak umum yang bisa diterima oleh rakyat secara keseluruhan (res
publica). Untuk memahami bagaimana kehendak rakyat maka
meminjam istilah Rousseau apa yang disebut dengan vertue (keutamaan) seseorang haruslah dapat membedakan kepentingan yang sifatnya pribadi dan kepentingan umum. Atas dasar tersebut untuk pengelolaan lembaga negara berdasarkan nilai-nilai demokrasi diperlukan moralitas, kemurnian hati, kejujuran, dan bebas dari rasa pamrih serta kepentingan tertentu.
1.5.2 Teori Wewenang
Untuk mempertajam pembahasan nantinya terhadap permasalahan wewenang DPR dalam penetapan dan pengawasan anggaran maka dalam sub bahasan ini akan diketengahkan uraian tentang teori wewenang. Pengertian fungsi terkandung wewenang dan tugas. Agar fungsi suatu badan dapat terlaksana kepadanya perlu
diberikan wewenang dan tugas tertentu, dengan cacatan bahwa tugas wajib dilaksanakan sedangkan wewenang tidak selalu.10 Dimana
secara teoritik kewenangan/wewenang yang bersumber dari peraturan perundang-undangan tersebut diperoleh melalui 3 (tiga) cara yaitu atribusi, delegasi dan mandat.
Philipus M. Hadjon, membagi cara memperoleh wewenang atas dua cara utama, yaitu 1) atribusi; b) delegasi; dan kadang-kadang juga mandat.11 Atribusi merupakan wewenang untuk
membuat keputusan (besluit) yang langsung bersumber kepada Undang-undang dalam arti material. Atribusi ini dikatakan juga sebagai suatu cara normal untuk memperoleh wewenang pemerintahan. Dari pengertian tersebut jelas Nampak bahwa kewenangan yang didapat melalui atribusi oleh organ pemerintahan adalah kewenangan asli, karena kewenangan itu diperoleh langsung dari peraturan perundang-undangan, dengan kata lain dengan atribusi berarti timbulnya kewenangan baru yang sebelumnya kewenangan itu tidak dimiliki oleh organ pemerintah yang bersangkutan. Delegasi diartikan sebagai penyerahan wewenang untuk membuat besluit oleh pejabat pemerintahan kepada pihak lain tersebut. Dengan kata penyerahan, ini berarti adanya perpindahan tanggung jawab dari
10A.S.S. Tambunan,1998 Fungsi DPR RI Menurut UUD 1945, Suatu Studi analisis
mengenai pengaturannya tahun 1966-1997 Disertasi ,Sekolah Tinggi Hukum Militer Jakarta hlm 19..
11
1 Philipus M. Hadjon, 2005 Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia
yang memberi delegasi (delegans) kepada yang menerima delegasi (delegetaris).
Suatu delegasi harus memenuhi syarat-syarat tertentu antara lain : a. Delegasi harus definitive, artinya delegans tidak dapat lagi
menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu.
b. Delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan untuk itu dalam peraturan perundang-undangan.
c. Delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hirarchi kepegawaian tidak diperkenankan adanya delegasi.
d. Kewajiban memberi keterangan (penjelasan), artinya delegans berwenang untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut.
e. Peraturan kebijakan (bebudsregel) artinya delegans memberikan intruksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut.12
Wewenang pemerintah tidak hanya meliputi wewenang dalam rangka melaksanakan tugasnya dan distribusi wewenang utamanya ditetapkan dalam kontitusi, pembentukkan wewenang pemerintah didasarkan pada wewenang yang ditetapkan oleh peraturan perundang- undangan
DPR mempunyai wewenang atribusi asli dalam hal menetapkan Undang-undang. APBN Disamping itu DPR harus
memperhatikan dan menampung aspirasi rakyat serta menyuarakan hati nurani rakyat demi untuk kesejahteraan rakyat Indonesia.
Suwoto Mulyosudarmo dengan menggunakan istilah kekuasaan mengemukakan bahwa, ada dua macam pemberian kekuasaan yaitu perolehan kekuasaan yang sifatnya atributif dan perolehan kekuasaan yang sifatnya derivatif. Perolehan kekuasaan secara derivatif dibedakan atas delegasi dan mandat.13
Atribusi adalah pembentukan dan pemberian wewenang tertentu kepada organ tertentu. Yang dapat membentuk wewenang adalah organ yang berwenang berdasarkan peraturan perundang-undangan. Pembentukan dan distribusi wewenang terutama ditetapkan di dalam konstitusi atau Undang-Undang Dasar Negara RI tahun 1945. Pembentukan wewenang pemerintahan ditetapkan dengan peraturan perundang-undangan. Disini terjadi pemberian wewenang baru oleh suatu ketentuan peraturan perundang-undangan sehingga dilahirkan suatu wewenang baru.
Dengan demikian, pembentukan wewenang yang berdasarkan pada atribusi nampak dari ciri-ciri sebagai berikut :
a. Melahirkan wewenang baru;
b. Dilakukan oleh suatu badan yang pembentukkannya berdasarkan pada peraturan perundang-undangan. Legislator yang berkompeten utuk memberikan atribusi wewenang pemerintahan dibedakan atas original legislator seperti MPR menetapkan Undang-Undang
13Suwoto, Mulyosudarmo,1997 Peralihan Kekuasaan, Kajian Teoritis dan Yuridis
Dasar Negara RI tahun 1945 dan Presiden bersama DPR membuat undang-undang dan delegated legislator, seperti Presiden menetapkan peraturan pemerintah yang menciptakan wewenang pemerintahan kepada organ tertentu.14
Delegasi adalah penyerahan wewenang untuk membuat suatu keputusan oleh pejabat pemerintahan (delegans) kepada pihak lain (delegetaris) dan wewenang itu menjadi tanggung jawab delegetaris. Dengan demikian, pada delegasi selalu didahului oleh adanya atribusi wewenang.
Namun demikian, mandat dapat terjadi kepada bukan bawahan, tetapi hal ini baru dianggaap sah apabila :
a. Mandataris mau menerima
pemberian mandat tersebut;
b. Wewenang itu merupakan
wewenang; sehari-hari dari mandans;
c. Peraturan perundang-undangan
yang bersangkutan tidak bertentangan dengan bentuk pemberian mandat tersebut. Oleh karena itu, unsur-unsur dari mandat (pemberian kuasa) adalah :
1. Hanya dapat dilakukan oleh organ yang memperoleh wewenang secara atributif atau oleh pemegang delegasi;
14Indroharto,2004 Usaha Memahami Undang-Undang Peradilan Tata Usaha
2. Tidak membawa konsekuensi bagi mandataris untuk bertanggung jawab kepada pihak ketiga, namun dapat diwajibkan untuk memberikan laporan atas pelaksanaan wewenang kepada mandans;
3. Mandataris harus bertindak atas nama mandans; 4. Pelimpahan wewenang kepada pihak ketiga hanya
atas seizin mandans.
Berdasarkan pada teori itu, maka harus dibedakan antara pembentuk wewenang yang diperoleh secara atributif dengan pembentuk wewenang yang diperoleh secara delegasi.
Dari paparan kerangka teori diatas maka terlihat jelas bahwa pemerintah mempunyai kewenangan yang luas dalam melaksanakan pembangunan, menerapkan dan melaksanakan hukum dan peraturan perundang-undangan, pengawasan, maupun penegakan hukum, dengan kata lain pemerintah dalam melaksanakan tugasnya sebagai publik service harus tunduk pada hukum, sebagai konsekuensi dari paham negara yang berdasarkan atas hukum.
Konsep hukum lain dari negara berdasarkan atas hukum adalah adanya jaminan penegakan hukum dan tercapainya tujuan hukum. Dalam penegakan hukum ada tiga unsur yang selalu harus
mendapat perhatian, yakni keadilan, kemanfaatan atau hasil guna (doelmatigheid), dan kepastian hukum.15
1.5.3 Teori Demokrasi
Para ahli di bidang politik dan hukum dalam memberikan definisi tentang demokrasi bermacam-macam. Istilah demokrasi berasal dari bahasa Yunani yang asal katanya adalah demos berarti rakyat dan kratia yang berarti kekuasaan. Dengan demikian maka demokrasi berarti kekuasaan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat.
Menurut I Dewa Gede Atmadja16, mengatakan bahwa ; Pemerintahan daerah dan Otonomi Daerah di Indonesia berdasarkan Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (perubahan ke-2) didasarkan pada prinsip demokrasi. Sesuai Kamus Hukum Inggris-Latin (Black’s Law Dictionary), Atmadja mengartikan demokrasi sebagai berikut ;
”That form of goverment in which the sovereign power
resides in and is, exercised by the whole body of free citizens directly or indirectly throught a sistem of representation, as distinguished from a monarchie, aristocracy, or oligarchy”. (Yaitu
Bentuk pemerintahan yang mana kedaulatan dari keseluruhan 15Sudikno Mertokusumo 1993 Bab-bab Tentang Penemuan Hukum, Citra Aditya
Bakti, Bandung, , hlm. 1.
16I Dewa Gede Atmaja 2004, Sistem Pemilihan Langsung dan
Pertanggungjawaban Kepala Daerah, Fakultas Hukum Universitas Udayana Bali, , hlm. 11
lembaga pemerintah, ditentukan oleh rakyat yang bebas, baik langsung maupun tidak langsung melalui dari sistem perwakilan yang berbeda dengan monarki, aristokrasi atau oligarki)”.
Sedangkan menurut Franz Magins-Suseno SJ17, kelebihan
demokrasi Yunani atas tradisi-tradisi demokrasi tadi terletak dalam dua hal. Pertama, mereka mengembangkan suatu sistem kelembagaan canggih yang secara eksplisit didasarkaan pada gagasan kekuasaan di tangan rakyat. Kedua, prinsip demokrasi mereka sadari dan mereka repleksikan secara eksplisit-filosofis, dengan mempertimbangkan pro dan kontranya serta dengan memperbandingkan bentuk kenegaraan demokrasi dengan bentuk-bentuk pemerintahan lain seperti kekuasaan satu orang dan kekuasaan di tangan elit.
Berangkat dari teori demokrasi mendasarkan kekuasaan pada kehendak rakyat, jika kekuasaan tersebut harus menurut atau sejalan dengan kehendak rakyat, menurut Bagir Manan18 ada dua
pengertian dari kehendak rakyat sebagai berikut :
1. Kehendak rakyat seluruhnya yang dinamakan volente de
tous.
2. Kehendak sebagian dari rakyat yang dinamakan volente
generale.
17Franz Magins-Suseno SJ,1995 Mencari Sosok Demokrasi, PT. Gramedia Pustaka,
Jakarta, , hlm. 34-35.
18Bagir Manan1992, Dasar-Dasar Perundang-Undangan di Indonesia, Indonesia
Artinya kehendak rakyat seluruhnya atau volente de tous hanya dipergunakan oleh rakyat seluruhnya sekali saja. Yaitu pada saat Negara hendak dibentuk melalui perjanjian masyarakat. Maksud dari Volente de tous adalah untuk memberikan sandaran agar negara dapat berdiri sendiri dengan abadi, karena seluruh rakyat telah menyetujuinya, jika Negara sudah berdiri berdasarkan persetujuan masyarakat maka persetujuan itu tidak dapat dicabut kembali. Kehendak dari sebagian rakyat atau volente generale melalui keputusan suara terbanyak perlakuan setelah negara sudah berdiri supaya negara bisa berjalan.
Demokrasi secara singkat diartikan sebagai suatu sistem politik dimana kekuasaan politik berada di tangan rakyat. Secara histories demokrasi sebagai bentuk pemerintahan tumbuh pertama kali dalam negara kota Athena di Yunani antara tahun 450-250 s.m. Menurut Pericles, salah seorang negarawan Athena demokrasi mempunyai ciri sebagai berikut : pemerintahan oleh rakyat dan partisipasi rakyat secara langsung, persamaaan di muka hukum, pengakuan terhadap kemajemukan bakat, perhatian, serta pandangan, pengakuan terhadap kebebasan pribadi.19
Esensi demokrasi adalah pengakuan bahwa sumber kedaulatan tertinggi pada suatu negara adalah kehendak rakyat. Sebagai implementasi
19Majalah Wawasan Hukum, HAM dan Politik, 2006, Edisi XXXIII Th. III Minggu
dari demokrasi, seluruh lembaga penyelenggara negara dirancang, diorganisasi serta dioperasikan sebagai pemegang amanat dan kehendak rakyat dan oleh karena itu bertanggung jawab kepada rakyat secara langsung maupun tidak langsung.
A. Mukthie Fadjar20 menyebutkan bahwa demokrasi
perwujudannya adalah dengan adanya pemerintahan yang bersendikan perwakilan rakyat, kekuasaan dan kewenangannya berasal dari rakyat dan dilaksanakan melalui wakil-wakil serta bertanggungjawab penuh terhadap rakyat. Oleh karenanya, demokrasi mensyaratkan adanya pemilihan umum untuk memilih wakil-wakil rakyat tersebut yang diselenggarakan secara berkala dan bebas.
Pada hakikatnya bahwa pemerintahan yang demokratis, syarat utamanya harus melibatkan rakyat baik secara langsung maupun melalui wakil-wakil yang telah ditunjuk atau dipilih oleh rakyat melalui partai politik dalam sistem pemilihan umum tersebut. Dalam menjalankan roda pemerintahannya maupun merencanakan dan menyususn program-program kegiatan dari pemerintah tersebut.
Demokrasi mempunyai arti penting bagi masyarakat yang menggunakannya sebab dengan demokrasi, hak masyarakat untuk menentukan sendiri jalannya organisasi negara dijamin. Oleh sebab itu hampir semua pengertian yang diberikan untuk istilah demokrasi ini selalu memberikan posisi penting bagi rakyat kendati secara operasional
implikasinya di berbagai negara tidak selalu sama. Demokrasi sebagai dasar hidup bernegara memberi pengertian bahwa pada tingkat terakhir rakyat memberikan ketentuan dalam masalah-masalah pokok yang mengenai kehidupannya, termasuk dalam penilaian kebijakan negara. Jadi negara demokrasi adalah negara yang diselenggarakan berdasarkan kehendak dan kemauan rakyat/kedaulatan rakyat.
Munculah berbagai teori tentang bagaimana seharusnya dalam menjalankan kedaulatan. Yang sering dipakai dalam jaman modern adalah demokrasi, pemerintahan yang berdasarkan rakyat. Antara rakyat dan kekuasaan negara sehari-hari, lazimnya berkembang atas 2 teori, yaitu :
1. Teori Demokrasi Langsung (direct democracy) dimana kedaulatan rakyat dapat dilakukan secara langsung dalam arti rakyat sendirilah yang melaksanakan kekuasaan tertinggi yang dimilikinya. 2. Teori Demokrasi tidak langsung (representative democracy). 21
Representasi sangat diperlukan bagi eksistensi otoritas politik di samping beberapa hal pokok lainnya. Bagi para ahli politik tentang kekuasaan, bahwa ia juga sangat tergantung pada beberapa tuntutan lain. Dan biasanya berhubungan dengan konstitusionalisme: pembatasan kekuasaan pemerintah dan kebebasan politik warga negara.
21 2
Jimly Asshiddiqie, 2003 Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah perubahan keempat UUD 1945 ,disampaikan dalam seminar yang dilakukan oleh BPHN dan DEPKEH dan HAM RI .Jakarta
Kemudian perkembangan lembaga perwakilan di duniapun menjadi beragam dan berkembang. Hal ini sesuai dengan tuntutan zaman dan dilekatkan pada kekuasaan membuat undang-undang.
Setelah berkembangnya ide demokrasi yang telah dimulai sejak abad ke 19 maka konsep pemerintahan demokrasi menjadi suatu trend dan isu global dalam dunia. Sehingga mayoritas negara menggunakan demokrasi sebagai sistem politik dan negara mereka. Seperti apa yang dikatakan oleh Moh Mahfud MD22, menyebutkan bahwa hampir semua
pengertian tentang demokrasi selalu memberikan posisi penting bagi rakyat, kendali secara operasional implikasinya di berbagai negara berbeda-beda artinya semua negara yang mengatasnamakan pemerintahannya menganut sistem pemerintahan yang demokratis pasti melibatkan kepentingan rakyat dalam pengambil kebijakannya baik itu melalui wakil-wakilnya yang ada di lembaga perwakilan maupun secara langsung.
Demokrasi memiliki perjalanan sejarah yang amat panjang, keberadaan ide tentang demokrasi sudah dimulai 508 tahun sebelum masehi. Perjalanan panjang tersebut telah pengantarkan demokrasi menuju sebuah dinamika yang berkelanjutan, berevolusi sesuai dengan perkembangan zaman dan kebutuhan para manusia yang menggunakan.
22Moh. Mahfud. MD, 1999, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi, Gama Media,
Sri Sumantri23, melihat Demokrasi dalam dua segi yaitu yaitu
Demokrasi Materiial dan Demokrasi Formal.
Demokrasi dalam arti Materiial adalah demokrasi yang diwarnai oleh falsafah atau idiologi yang dianut loeh suatu bangsa atau negara perbedaan dalam demokrasi yang dianut oleh masing-masing negara menunjukkan adanya perbedaan yang mendasar dalam demokrasi ini. Oleh karena itu dikenal dengan Demokrasi Pancasila. Demokrasi Terpimpin. Demokrasi Liberal. Demokrasi Sosialis. Demokrasi Rakyat dan Demokrasi Sentralistik.
Demokrasi dalam arti formal mengalami perkembangan yaitu dari Demokrasi langsung. Sebagaimana pernah dilaksanakan dalam Negara Kota (City State) di Yunani kuno, menjadi Demokrasi tidak langsung Demokrasi tidak langsung juga dinamakan Demokrasi Perwakilan yaitu demokrasi yang dilakukan oleh wakil-wakil rakyat yang duduk dalam lembaga/badan perwakilan rakyat.
Demokrasi dapat diartikan dengan dua makna menurut Sri Sumantri yaitu Demokrasi Materiial, makna pengertian itu sendiri (Pemerintahan dari dan oleh rakyat) yang dipengaruhi oleh falsafah negara dan Demokrasi Formal dalam arti pelaksanaannya (yaitu Demokrasi langsung dan Demokrasi perwakilan)
23Sri Sumantri, 1992, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni,
Afan Gafar24 memberikan pemahaman tentang demokrasi
menjadi dua yaitu Demokrasi Normatif yaitu merupakan sesuatu yang ideal hendak dilakukan oleh sebuah negara, yang diterjemehkan dalam konstitusi masing-masing negara yang mengutamakan unsur-unsur dan prinsip-prinsip dari suatu pemerintahan yang demokratis dan Demokrasi Empirik yang mengutamakan pengaruh terjadinya atau terselenggaranya pemerintahan yang demokratis tersebut.
Dalam mendifinisikan demokrasi dalam arti normatif memberikan syarat suatu negara dapat dikatakan melaksanakan pemerintah yang demokratis yaitu Pertama Adanya Akuntasi/pertanggungjawaban bagi setiap pejabat pemerintah. Kedua, Adanya rotasi kekuasaan artinya kekuasaan tidak dimonopoli oleh orang-orang atau golongan tertentu untuk selamanya akan tetapi adanya periodesasinya untuk dilakukan pergantian pemegang kekuasaan tersebut. Ketiga, Adanya rekruitmen politik yaang terbuka artinya peluang untuk menduduki suatu jabatan dalam kekuasaan tersebut bagi semua orang. Keempat, Adanya pemilu yang teratur setiap warga negara suadah dewasa berhak untuk memilih dan dipilih jabatan politik. Kelima, Masyarakat menikmati hak-hak dasar Terutama Hak untuk menyatakan pendapat, hak untuk berkumpul dan berserikat, serta hak untuk menikmati pers yang bebas dari tekanan penguasa.
24Afan Gafar, 2002, Politik Indonesia Transisi Menuju Demokrasi, Pustaka
Menurut Thomas Meyer25 menyatakan demokrasi perwakilan
mempercayakan sepenuhnya pengambilan keputusan di tingkat parlemen oleh wakil-wakil yang dipilih. Demokrasi langsung akan mengalihkan sebanyak mungkin keputusan kepada rakyat yang berdaulat misalnya melalui plebisit, referendum, jajak pendapat rakyat dan keputusan rakyat atau mengembalikan sebanyak mungkin keputusan ke tingkat komunitas lokal. Pada suatu negara yang luas peluang diterapkannya demokrasi langsung sangat terbatas. Sidang paripurna yang menghadirkan seluruh rakyat tidak mungkin dilakukan. Plebisit hanya dapat dilakukan untuk beberapa permasalahan dan hanya dengan mempersiapkan waktu yang cukup untuk sebagian besar pengambilan keputusan pada tingkat regional dan nasional yang dapat dilakukan hanyalah demokrasi perwakilan. Tetapi demokrasi perwakilan murni sering kali menunjukkan kecendrungan mengabaikan kehendak rakyat dan mempersulit identifikasi serta partisipasi politik rakyat. Dalam banyak kasus pengalaman membuktikan bahwa kombinasi cerdas antara demokrasi perwakilan dan elemen-elemen demokrasi langsung yang relevan sangatlah bermanfaat. Untuk permasalahan tertentu sudah dirumuskan secara akurat dan terdapat metode yang terstruktur secara jelas untuk menanyakan pendapat rakyat, referendum dapat dilakukan. Selain itu ada juga kemungkinan untuk pembuatan sebanyak mungkin keputusan pada tingkat komunitas lokal.
Tugas dan wewenang yang dijalankan oleh setiap lembaga perwakilan rakyat di dunia adalah sebagai berikut :
1. Sebagai lembaga perwakilan rakyat yang mengawasi jalannya pemerintahan yang dilakukan oleh pemegang kekuasaan eksekutif agar kekuasaan pemerintah tidak menindas rakyat sehingga kekuasaan tidak dijalankan secara sewenang-wenang.
2. Sebagai pemegang kekuasaan legislatif untuk menjalankan keinginan rakyat dan diinterprestasikan dalam
25Thomas Meyer,2003 Demokrasi (Sebuah Pengantar Untuk Penerapan),
undang-undang dan juga sebagai pembuat undang-undang dasar (supreme legislative body of some nations).26
1.5.4 Konsep Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
Yang dimaksud dengan anggaran (budget) adalah suatu daftar atau pernyataan yang terperinci tentang penerimaan dan pengeluaran negara yang diharapkan dalam waktu tertentu yang biasanya adalah satu tahun. Ada anggaran yang disusun berdasarkan atas tahun kalender yaitu mulai tanggal 1 April dan tutup pada tanggal 31 Maret sampai tahun yang berikutnya, tetapi ada pula yang tidak dimulai pada tanggal 1 januari dan diakhiri pada tanggal 31 Desember Sejak tahun 1969.
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara di Indonesia dimulai pada tanggal 1 januari dan tutup pada tanggal 31 Desember dari tahun yang bersangkutan. Biasanya lembaga eksekutif yang mempersiapkan rencana penerimaan dan pengeluaran/belanja termasuk pos-posnya kemudian diajukan kepada lembaga legislatif untuk dipertimbangkan dan kemudian diputuskan serta ditetapkan sebagai undang-undang. Dalam UUD NRI 1945 Presiden menetapkan Anggaran Pendapatan dan belanja negara (APBN) setelah mendapat persetujuan DPR.
Pada pokoknya anggaran harus mencerminkan politik pengeluaran pemerintah yang rasionil secara kuantitatif maupun secara kualitatif sehingga akan terlihat bahwa :
1. Ada pertanggungjawaban atas pungutan pajak dan pungutan lainnya oleh pemerintah, misalnya untuk memperlancar proses pembangunan ekonomi.
2. Adanya hubungan yang erat antara fasilitas penggunaan dana dan penarikannya.
3. Adanya pola pengeluaran pemerintah yang dapat dipakai sebagai pertimbangan didalam menentukan pola penerimaan pemerintah yang pada akhirnya menentukan pula tingkat distribusi penghasilan dalam perekonomian.27
Dengan adanya reformasi tersebut mendapatkan landasan hukum yang kuat dengan telah disahkan UU RI Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, UU RI Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, UU RI Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung jawab Keuangan Negara dan UU RI Nomor 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksaan Keuangan Negara.
Sebelum Undang-Undang tersebut diundangkan aturan yang berlaku untuk Pengelolaan Keuangan Negara masih menggunakan
27Suparmoko,2003 Keuangan Negara Dalam Teori dan Praktek, BPFE,
peraturan peninggalan pemerintah Kolinial Belanda seperti Indische
Comptabiliteitswet yang lebih dikenal dengan nama ICW Stbl 1925
No.488 yang ditetapkan pertama kali pada tahun 1864 dan mulai berlaku tahun 1867. Selain ICW ada juga Indische Bedrijvenwet (IBW) Stbl No.419 jo. stbl No.445 dan Reglement Voorhet
Administratief Beheer (IAR) Stbl. 1933 No.320
Peraturan-peraturan seperti ICW, IAR, IBW dan RAB, sengaja diciptakan dan dibuat oleh pemerintahan Kolonial Belanda sebagai penguasa yang menjajah Indonesia saat itu dengan pendekatan untuk kepentingan Negara Belanda atas Indonesia. Paradigma negeri jajahan itulah yang sangat kental mewarnai peraturan-peraturan itu. Ketika diterapkan kepada Negara yang berdaulat dan merdeka seperti Indonesia saat ini, peraturan-peraturan itu sudah tidak lagi relevan dan layak dijadikan pedoman pengelolaan keuangan negara. Merubah seluruh peraturan diatas dengan peraturan yang bersemangat independensi dan menjunjung tinggi kedaulatan sebuah negara yang merdeka dan berdaulat.
Selain itu muatan yang terdapat di dalam aturan-aturan kolonial itu sudah tidak relevan lagi dengan kondisi saat ini, apalagi tingkat komplekstitas permasalah saat ini jauh lebih tinggi dari masa dulu. Oleh karena itu, walaupun masih berlaku sebagai aturan perundang-undangan tetapi secara materiil sudah tidak dapat
dilaksanakan. Kekosongan perundang-undang ini membuat lemahnya sistem pengelolaan keuangan negara, selama ini kekosongan itu hanya dilengkapi dengan Keputusan Presiden, yang terakhir diantaranya diatur oleh Keppres No.42 Tahun 2002 Tentang Pedoman Pelaksanaan APBN dan Keppres No.80 Tahun 2003 Tentang Pengadaan Barang / jasa Pemerintah. Keputusan Presiden di dalam tata hukum tidak terlalu mengikat sebagaimana suatu Undang-Undang.
Dari kelemahan tata hukum itulah kemudian menjadi salah satu penyebab banyaknya praktik penyimpangan dan KKN di dalam pengelolaan keuangan negara selama ini. Puncaknya dengan terjadinya krisis moneter pertengahan 1997 yang telah memporak-porandakan tatanan ekonomi yang telah dibangun dengan susah payah oleh pemerintahan era orde baru ditandai dengan anjloknya rupiah hingga menembus dari level Rp 6000 ke level Rp. 17000 per satu USD. Krisis berlanjut hingga menjadi krisis multidimensional yang kemudian melahirkan era reformasi. Inilah yang memberikan momentum terciptanya tata aturan baru dalam pengelolaan keuangan negara.
Dengan adanya paket keuangan negara tersebut yang telah merumuskan empat prinsip dasar pengelolaan negara yaitu:
1. Akuntabilitas berdasarkan hasil atau kinerja 2. Keterbukaan dalam setiap transaksi pemerintah 3. Pemberdayaan manajer professional dan
4. Adanya lembaga pemeriksaan eksternal yang kuat, professional dan mandiri serta dihindarinya duplikasi dalam pelaksanaan.28
Perubahan mendasar yang diatur oleh Undang-Undang No.17 Tahun 2003 yaitu :
1. Tentang pengertian dan ruang lingkup dari keuangan negara. 2. Asas-asas umum pengelolaan keuangan negara.
3. Kedudukan presiden sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara.
4. Pendelegasian kekuasaan Presiden kepada Menteri Keuangan dan Menteri /Pimpinan lembaga.
5. Susunan APBN/dan APBD.
6. Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN dan APBD.
7. Pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dengan Bank Sentral, pemerintah daerah dan pemerintah/lembaga asing. 8. Pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah dengan
perusahaan daerah dan perusahaan swasta. 9. Badan pengelola dana masyarakat.
10. Penetapan bentuk dan batas waktu penyampaian laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dan APBD.
28C.S.T Kansil & Christine S.T. Kansil,2006 Hukum Keuangan dan
Sedangkan perubahan mendasar dalam pengelolaan perbendaharaan negara yang tercantum dalam UU No. 1 Tahun 2004 yaitu :
1. Penerapan anggaran berbasis kinerja.
2. Pemberlakuan pengakuan dan
pengukuran pendapatan dan belanja negara berbasis akrual.
3. Munculnya jabatan fungsional
perbendaharaan negara.
4. Pemberian jasa giro atau bunga atas dana pemerintah yang disimpan pada Bank Central.
5. Sertifikat Bank Indonesia yang selama ini menjadi instrumen moneter akan digantikan oleh surat utang negara.
Perumusan keuangan negara menggunakan beberapa pendekatan yaitu dari obyek keuangan negara akan meliputi seluruh hal dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang. Didalamnya termasuk berbagai kebijakan dan kegiatan yang terselenggara dalam bidang fiskal, moneter dan/atau kekayaan negara yang dipisahkan. Selain itu, segala sesuatu dapat berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dari subyek keuangan negara meliputi negara dan/atau pemerintah pusat, pemerintah
daerah, perusahan negara/daerah dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara.
Keuangan negara dari proses mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang terkait dengan pengelolaan obyek diatas mulai dari proses perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggungjawaban. Keuangan negara juga meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan penguasaan obyek sebagaimana tersebut diatas untuk penyelenggaran pemerintahan negara.
Dari pendekatan tersebut diatas menurut UU No. 17 Tahun 2003 merumuskan sebagai berikut bahwa ; Keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Pengertian Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintah negara yang disetujui oleh DPR (pasal 1 angka 7 UU No.17 Tahun 2003) Merujuk pasal 1 UU No.1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, APBN dalam satu tahun Anggaran meliputi :
1. Hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambahan nilai kekayaan bersih.
2. Kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih
3. Penerimaan yang perlu dibayar kembali dan atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikut.
Semua penerimaan dan pengeluaran negara dilakukan melalui rekening Kas Umum negara ( Pasal 12 Ayat (2) UU No 1 Tahun 2004). Tahun Anggaran adalah periode pelaksanaan APBN selama 12 bulan sejak Tahun 2000, Indonesia menggunakan tahun kalender sebagai tahun anggaran, yaitu dari tanggal 1 januari sampai tanggal 31 Desember sebelumnya, tahun anggaran dimulai tanggal 1 April sampai dengan 31 maret tahun berikutnya. Penggunaan tahun anggaran ini kemudian dikukuhkan dalam UU Keuangan Negara dan UU Perbendaharaan Negara (Pasal 4 UU No.17/2003 dan Pasal 11 UU No 1/2004)
Sebagaimana ditegaskan dalam bagian penjelasan UU No 17/2003, anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen dan kebijakan ekonomi sebagai fungsi akuntabilitas, pengeluaran anggaran hendaknya dapat dipertanggungjawabkan dengan menunjukkan hasil (result) berupa outcome atau setidaknya output dari dibelanjakannya dana-dana publik tersebut.
Sebagai alat manajemen, sistem penganggaran selayaknya dapat membantu aktifitas berkelanjutan untuk memperbaiki efektifitas dan efisiensi program pemerintah. Sedangkan sebagai instrumen kebijakan ekonomi, anggaran berfungsi untuk
mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian, sosial budaya dan hukum serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara.
Peranan DPR dalam penganggaran dapat dijalankan berdasarkan fungsi-fungsi yang dimilikinya. Berdasarkan pasal 20A UUD NRI 1945 DPR mempunyai tiga fungsi yaitu fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.
Fungsi Legislasi, Dalam menjalankan fungsi legislasinya. DPR menetapkan dan menyetujui Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara yang diajukan oleh pemerintah, proses penetapan itu sendiri diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR RI No.1 tahun 2009. Sebelum menetapkan dan menyetujui Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara yang diajukan oleh pemerintah, DPR terlibat secara intens dalam keseluruhan proses penyusunan dan penetapan sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya.
Fungsi Anggaran, berkenaan dengan fungsi anggaran DPR mempunyai hak budget sebagaimana diatur dalam Pasal 23 Ayat (2) UUD NRI 1945 yang menyebutkan bahwa Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD. DPR sesuai dengan hak budgetnya dapat
menyetujui ataupun tidak menyetujui Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara yang diajukan oleh pemerintah dan mengadakan pembahasan.
Pembahasan Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara secara bersama oleh DPR dan Presiden selain dalam rangka melaksanakan fungsi legislasi juga dimaksudkan agar DPR dapat mengetahui dan mengidentifikasikan dengan jelas bahwa terhadap alokasi yang dicantumkan dalam RAPBN tersebut tidak terjadi penyelewengan. Selain itu, DPR juga mempunyai hak untuk mengajukan usul yang mengakibankan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara.
Dalam konteks peranan DPR dalam penganggaran khususnya pada tahap penyusunan dan penetapan APBN. Menurut Abdullah Zainie29 menyatakan beberapa hal diantaranya :
1.DPR harus mempunyai waktu khusus untuk membahas proses anggaran dengan mengkaji secara teliti sehingga proses tersebut bisa berjalan lancar.
2.DPR harus menguasai keseluruh struktur dan proses anggaran sehingga bisa memberikan peran yang maksimal terhadap proses anggaran.
3.DPR dengan didukung oleh Undang-Undang seharusnya mampu memberikan kontribusi lebih besar bukan hanya sekedar menerima atau menolak Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara. DPR seharusnya dapat mendiskusikan anggaran sebagai instrumen kebijakan dan untuk menjamin bahwa anggaran tersebut sesuai dengan prinsip-prinsip 29Abdullah Zaini,2003 Peranan DPR Dalam Reformasi Pengelolaan Anggaran
yang tercantum dalam konstitusi. DPR juga harus bisa mengkaji dan menganalisis anggaran secara terperinci berdasarkan fungís-fungsi yang ada.
4.Anggaran seharusnya digunakan oleh pemerintah dan DPR untuk bertindak sebagai mitra yang berkepentingan dalam pencapaian tujuan yang sama.
5.Kepentingan tertinggi partai harus didahulukan diatas kepentingan partai.
Fungsi pengawasan, pengawasan yang dilakukan DPR terdiri dari dua hal yaitu :
1. Pengawasan terhadap pemerintah dalam melaksanakan undang-undang.
2. Pengawasan terhadap pemerintah dalam melaksanakan APBN.
Pengawasan DPR terhadap pemerintah dalam melaksanakan APBN dapat dilakukan melalui dua hal yaitu :
1. Melalui rapat-rapat kerja yang dilakukan oleh komisi-komisi DPR dengan departemen-departemen pemerintah. Dalam rapat kerja tersebut DPR dapat mengadakan pembahasan mengenai berbagai hal dengan pemerintah. Selain itu, DPR juga membahas hasil dengar pendapat komisi-komisi dengan masyarakat dan akademisi. Fungsi pengawasan dan fungsi pengganggaran akan berisikan ketika DPR melakukan pembahasan dengan pemerintah untuk mensetujui Rancangan Undang-Undang APBN yang diajukan oleh pemerintah.
2. Menerima dan membahas laporan dari BPK. Berdasarkan Pasal 23E Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 ditetapkan bahwa hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada DPR, DPD, DPRD sesuai dengan kewenangannya. Hasil pemeriksaan yang dilakukan oleh BPK akan digunakan oleh DPR untuk mengevaluasi pertanggungjawaban pemerintah dalam pelaksanaan APBN. Menurut Pasal 145 Peraturan Tata Tertib DPR, DPR membahas hasil pemeriksaan tersebut yang diberitahukan oleh BPK dalam bentuk hasil pemeriksaan semester yang kemudian disampaikan dalam rapat paripurna DPR untuk dipergunakan sebagai bahan pengawasan. Hasil pemerikasaan juga membantu DPR dalam rangka memberikan persetujuan atas APBN yang diajukan oleh pemerintah.
1.6 Metode Penelitian
1.6.1 Jenis Penelitian
Jenis penelitian yang digunakan adalah penelitian hukum normatif, atau penelitian doktrinal, yang mempergunakan bahan-bahan hukum berupa ; peraturan perundang-undangan sebagai hukum primer; teori-teori hukum, hasil penelitian, tulisan (hasil karya) para sarjana hukum dan dokumen hukum tertulis lainnya yang relevan
dengan obyek penelitian dan dokumen tertulis lainnya yang relevan, sebagai bahan hukum sekunder; serta bahan-bahan hukum tertier yang memberikan penjelasan atau petunjuk terhadap bahan hukum primer. 30
1.6.2 Jenis Pendekatan
Dalam melaksanakan penelitian ini jenis pendekatan yang dipakai adalah : pendekatan perundang-undangn (the statute
approach) adalah menganalisa peraturan perundang-undangan yang
terkait dengan wewenang Dewan Perwakilan Rakyat dalam penetapan dan pengawasan anggaran APBN bersama-sama dengan pemerintah berdasarkan pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945). Pendekatan analisis konsep hukum (analytical dan conceptual
approach) yaitu pendekatan ini dilakukan manakala peneliti tidak
beranjak dari aturan hukum untuk masalah yang diharapkan. Disini penulis akan menganalisa permasalahan hukum yang menyangkut wewenang DPR yang dikaitkan dengan konsep negara hukum yang dianut di Indonesia serta dengan mengkaitkannya dengan teori-teori
30
30Roni Hanitijo Soemitro, 1990, Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri
hukum. Pendekatan sejarah ukum (historical approach) dengan mengkaji atau menelusuri perkembangan hukum yang ada kaitannya dengan topik permasalahan dalam penulisan ini.
1.6.3 Sumber Bahan Hukum
Dalam penelitian ini bahan hukum yang digunakan adalah bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder.
− Bahan hukum primer, berupa peraturan perundang-undangan yang ada kaitannya denga masalah penelitian seperti : Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945, Undang-Undang Nomor 22 tahun 2003 jo Undang-undang Nomor 27 Tahun 2009 Tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, DPRD, serta peraturan perundang-undangan lainnya yang ada kaitannya dengan topik permasalahan yaitu Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang perbendaharaan Negara dan Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang keuangan negara Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 Tentang pemeriksaan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
− Bahan hukum sekunder, yaitu diambil dari kepustakaan yang memberikan penjelasan terhadap bahan-bahan hukum primer
seperti rancangan undang-undang, literatur-literatur ilmu hukum hasil-hasil penelitian dan pendapat-pendapat para ahli hukum.
1.6.4 Metode Pengumpulan Bahan Hukum.
Bahan hukum yang telah diperoleh, diinventarisasi dan identifikasi untuk digunakan sebagai bahan dalam menganalisa pokok permasalahan dalam penelitian ini. Identifikasi bahan bukum baik primer maupun sekunder dilakukan secara kritis logis dan sistematis dengan menggunakan sistem kepustakaan dengan demikian bahan hukum akan digolongkan menurut bentuknya, menurut jenis dan tingkatannya.
1.6.5 Teknik Analisis
Teknik analisis dalam penelitian hukum di dalam menganalisis bahan-bahan hukum tersebut, dapat dilakukan secara; deskripsi, interpretasi, kontruksi, evaluasi, argumentasi dan sistematisasi, dalam kerangka berpikir yang diarahkan untuk dapat memberikan jawaban atas rumusan masalah dan tujuan yang dikaji dalam penelitian ini.
Teknik analisis bahan hukum di atas dapat dijelaskan sebagai berikut.
a. Teknik deskripsi, yaitu uraian apa adanya terhadap suatu kondisi atau posisi dan proposisi-proposisi hukum
dan non hukum.
b. Teknik interprestasi, yaitu teknik
menggunakan jenis-jenis penafsiran dalam ilmu hukum yang terkait dengan pembahasan yang tidak jelas.
c. Teknik konstruksi, yaitu pembentukan konstruksi yuridis dengan melakukan analogi dan pembalikan proposisi.
d. Teknik evaluasi, yaitu penilaian, tepat atau tidak tepat, setuju atau tidak setuju, benar atau salah, syah atau tidak syah oleh penulis terhadap suatu pandangan atau proposisi, pernyataan rumusan norma baik itu bahan hukum primer maupun sekunder.
e. Teknik argumentasi, yaitu penilaian yang
dilakukan penulis yang dilakukan atas dasar penalaran hukum. f. Teknik sistematisasi, yaitu penulis berusaha mencari kaitan rumusan suatu konsep hukum atau proposisi hukum antara peraturan perundang-undangan yang sederajat maupun antara yang tidak sederajat.31
31Buku Pedoman,2003 Penulisan Penelitian Tesis Normatif, Program Pascasarjana,
LANDASAN YURIDIS KONSTITUSIONAL WEWENANG DPR DALAM PENETAPAN DAN PENGAWASAN APBN
2.1. Sumber Wewenang DPR Terkait Dalam Melakukan Hak Anggaran
Utrecht32 mengatakan bahwa para ahli memberikan istilah sumber
hukum berdasarkan sudut pandang keilmuwannya :
1. Ditinjau dari sudut pandang ahli sejarah, sumber hukum memiliki arti: − Sumber hukum dalam arti pengenalan hukum
− Sumber hukum dalam arti sumber dari mana pembentuk ikatan hukum memperoleh bahan dan dalam arti sistem-sistem hukum dari mana tumbuh positif suatu Negara.
Sumber hukum ini berfungsi untuk menyelidiki perkembangan hukum dari masa ke masa hingga akan diketahui perkembangannya, pertumbuhan dan perubahan –perubahan antara hukum yang berlaku di suatu Negara
2. Ditinjau dari sudut para ahli filsafat sumber hukum diartikan sebagai sumber untuk menentukan isi hukum apakah isi hukum itu benar, adil sebagaimana mestinya ataukah masih terdapat kepincangan dan tidak ada rasa keadilan. Sumber untuk mengetahui kekuatan mengikat hukum yaitu untuk mengetahui mengapa orang taat pada hukum.
3. Ditinjau dari sudut pandang Sosiologi dan Anthropologi budaya yang dianggap sebagai sumber hukum adalah keadaan masyarakat itu sendiri dengan segala lembaga sosial yang ada didalamnya.
4. Ditinjau dari sudut pandang Religius yang merupakana sumber hukum adalah kitab –kitab suci atau ajaran agama itu.
5. Ditinjau dari sudut ahli Ekonomi yang menjadi sumber hukum adalah apa yang nampak dilapangan ekonomi.
6. Ditinjau dari sudut pandang ahli hukum sumber hukum memiliki arti; Sumber hukum formil yaitu sumber hukum yang dikenal dalam bentuknya. Karena bentuknya itulah sumber hukum formil diketahui dan ditaati sehingga hukum berlaku. Misalnya Undang-Undang, kebiasaan, traktat, yurisprudensi dan pendapat para ahli hukum (doktrin).
32Titik Triwulan Tutik, 2006, Pokok-Pokok HukumTataNegara, Penerbit Prestasi
Pustaka, Jakarta, hal 12.
