BAB II TINJAUAN PUSTAKA
B. Konsep Formulasi Kebijakan
Jones (1996:149), menerangkan bahwa formulasi merupakan turunan dari formula yang berarti untuk pengembangan metode, rencana untuk tindakan dalam suatu masalah. Ini merupakan permulaan dari kebijakan pengembangan fase atau tahap dalam kebijakan publik. Hal yang paling khas dalam tahap ini adalah bagaimana menyatukan persepsi seseorang tentang kebutuhan dan kepentingan masyarakat tentang kebutuhan yang muncul di masyarakat, bagaimana dilaksanakan, siapa yang terlibat, dan siapa yang dapat manfaat atau keuntungan dari issue tersebut. Formulasi merupakan proses yang lebih menyeluruh, termasuk perencanaan dan usaha yang kurang sistemik untuk menentukan apa yang harus dilakukan terhadap masalah-masalah publik.
Menurut Rusli (2013:30), kebijakan atau yang sering dipersamakan maknanya dengan kata policy adalah sebuah kata yang dalam implikasinya bisa digunakan secara luas (makro) atau sempit (mikro). Kebijakan juga terkait dengan sebuah kewenangan, namun ia memiliki ruang lingkup atau keterbatasan sesuai dengan tugas dan fungsi yang diembannya. Konsekuensinya tidak semua orang atau pihak memilikinya, dalam arti bisa membuat kebijakan apa saja, meskipun ia adalah pejabat atau penyelenggara negara. Dalam kehidupan sehari-hari juga demikian, bahwa kepada orang atau pihak tertentu kita meminta kebijakan terhadap urusan tertentu dan kepada pihak lain kita meminta kebijakan dalam urusan yang lain.
Tjokroamidjojo dalam Islamy (1991:24), mengatakan bahwa policy formulation sama dengan pembentukan kebijakan merupakan serangkaian tindakan pemilihan berbagai alternatif yang dilakukan secara terus menerus dan tidak pernah selesai, dalam hal ini didalamnya termasuk pembuatan keputusan.
Menurut Winarno (2004:91-92), Formulasi kebijakan publik adalah langkah yang paling awal dalam proses kebijakan publik secara keseluruhan. Oleh karenanya, apa yang terjadi pada fase ini akan sangat menentukan berhasil tidaknya kebijakan publik yang dibuat itu pada masa yang akan datang. Proses pembentukan kebijakan melibatkan aktivitas pembuatan keputusan yang cenderung mempunyai percabangan yang luas, mempunyai perspektif jangka panjang dan penggunaan sumber daya yang kritis untuk meraih kesempatan yang diterima dalam kondisi lingkungan yang berubah. Pembentukan kebijakan merupakan proses sosial yang dinamis dengan proses intelektual yang lekat di dalamnya. Ini berarti bahwa proses pembentukan kebijakan merupakan suatu proses yang melibatkan proses-proses sosial dan proses intelektual.
Formulasi kebijakan publik adalah sebuah tahap dalam proses kebijakan dalam mana sebuah isu yang menjadi agenda memerintah diteruskan dalam bentuk hukum publik. Karena pengagendaan suatu isu pada dasrnya proses artikulasi dan agregasi yang merupakan fungsi input, sedangkan yang disebut hukum publik tidak lain adalah output sistem politik.
Pada tahap formulasi kebijakan, analisis kebijakan perlu mengumpulkan dan menganalisis informasi yang berhubungan dengan masalah yang bersangkutan, kemudian berusaha mengembangkan alternatif-alternatif kebijakan,
membangun dukungan dan melakukan negosiasi, sehingga pada sebuah kebijakan yang dipilih (Mustari, 2013:66). Sedangkan menurut Udoji dalam Madani (2011:69), merumuskan secara terperinci pembuatan/penyusunan kebijakan negara (public policy making/policy formulation) sebagai keseluruhan proses yang menyangkut pengartikulasian dan pendefinisian masalah, perumusan kemungkinan-kemungkinan pemecahan masalah dalam bentuk tuntutan-tuntutan politik, penyaluran tuntutan-tuntutan tersebut ke dalam sistem politik, pengupayaan pemberian sanksi-sanksi atau legitimasi dari arah tindakan yang dipilih, pengesahan dan pelaksanaan atau implementasi, monitoring dan peninjauan kembali/umpan balik.
Lebih lanjut menurut Samuels dalam Madani (2011:154), menyebutkan ada dua kemungkinan perubahan yang dapat dilakukan oleh legislatif terhadap usulan anggaran yang diajukan oleh eksekutif, yaitu; pertama, mengubah jumlah anggaran dan ke dua, mengubah distribusi belanja/pengeluaran dalam angaran.
Demikian halnya Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) Kabupaten Gowa untuk tahun 2015, dimana mengalami peningkatan sebesar 187 miliar lebih atau mengalami kenaikan sebesar 16,72 persen jika dibandingkan dengan tahun anggaran 2014. Adapun sumber penerimaan tersebut diperoleh dari 3 (tiga) sumber pokok yakni Pendapatan Asli Daerah, Dana Perimbangan dan lain-lain Pendapatan Daerah yang sah. Adanya rencana anggaran yang diusulkan oleh pemerintah daerah Kabupaten Gowa kepada DPRD Gowa untuk tahun 2015 tersebut dilihat berdasarkan prioritas utama program pembangunan yang diarahkan kepada bidang infrastruktur, pendidikan dan bidang-bidang
pembangunan yang dapat memacu peningkatan indeks daya beli para masyarakat di Kabupaten Gowa tanpa mengabaikan sektor-sektor pembangunan lainnya dalam mencapai target-target RPJMD 2011-2015.
2. Interaksi Aktor-aktor dalam Formulasi Kebijakan Publik
Pada pembahasan mengenai kebijakan publik, maka aktor mempunyai posisi yang sangat strategis bersama-sama dengan faktor kelembagaan (institusi) kebijakan itu sendiri. Interaksi aktor dan kelembagaan merupakan penentu proses perjalanan dan strategi yang dilakukan oleh komunitas kebijakan dalam makna yang lebih luas.
Menurut howlett dan Ramesh dalam Madani (2011:36), menjelaskan bahwa pada prinsipnya aktor kebijakan adalah mereka yang selalu dan harus terlibat dalam setiap proses analisa kebijakan publik, baik berfungsi sebagai perumus maupun kelompok penekan yang senantiasa aktif dan proaktif di dalam melakukan interaksi dan interelasi di dalam konteks analisis kebijakan publik.
Pendapat lain juga dikemukakan oleh Anderson dalam Madani (2011:37) bahwa aktor kebijakan meliputi aktor internal birokrasi dan aktor eksternal yang selalu mempunyai konsern terhadap kebijakan. Aktor individu maupun kelompok yang turut serta dalam setiap perbincangan dan perdebatan tentang kebijakan publik.
Berdasarkan uraian dari penjelasan di atas, maka dapat disimpulkan bahwa aktor kebijakan yaitu seorang maupun sekelompok orang yang terlibat dalam penentu kebijakan, baik pada proses perumusan, implementasi dan evaluasi kebijakan publik. Aktor kebijakan ini dapat berasal dari pejabat pemerintah, masyarakat, kaum buruh, maupun kelompok kepentingan.
Memperhatikan berbagai ragam dan pendekatan dalam memahami berbagai aktor yang terlibat dalam proses kebijakan publik, maka konsep dan konteks aktor adalah sangat terkait dengan macam dan tipologi kebijakan yang akan dianalisis. Dalam perspektif formulasi masalah kebijakan publik, maka aktor yang terlibat secara garis besarnya dapat dipilah menjadi dua kelompok besar yaitu kelompok dalam organisasi birokrasi (the official policy makers) dan yang lain adalah kelompok di luar birokrasi (un-official policy maker).
Kelompok yang terlibat dalam proses kebijakan publik adalah kelompok formal dan kelompok non formal. Kelompok formal seperti badan-badan administrasi pemerintah yang meliputi: eksekutif, legislatif maupun yudikatif.
Sementara itu, kelompok non formal terdiri dari:
a. Kelompok kepentingan (interest groups), seperti kelompok buruh, dan kelompok perusahaan;
b. Kelompok partai politik; dan c. Warga negara individual.
Kelompok besar tersebut kemudian jika dianalisis secara lebih detail maka aktor kebijakan yang sering kali terlibat dalam proses perundingan dan pengambilan kebijakan internal birokrasi dapat berupa:
a. Mereka yang mempunyai kekuasaan tertentu (authoritative).
Yang pertama adalah relevan dengan konsep yang selalu melibatkan tiga oknum penting di dalamnya yaitu lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif.
b. Mereka yang tergolong sebagai partisipan atau aktor tidak resmi
Kelompok yang kedua adalah mereka yang secara serius seringkali terlibat di luar kelompok tersebut baik secara langsung mendukung ataupun menolak hasil kebijakan yang ada. Pada kelompok yang kedua inilah seringkali wujudnya dapat berupa kelompok kepentingan, aktor partai politik, aktor para ahli dan sarjana atau enterpreneur serta para intelektual yang ada. (Madani, 2011:41).
C. Konsep Pemerintah Daerah