Konsep Implementasi Kebijakan

BAB II TINJAUAN PUSTAKA

2.3. Konsep Implementasi Kebijakan

2.3.1. Pengertian Implementasi Kebijakan

Melaksanakan kebijakan merupakan proses yang rumit dan kompleks.

Namun, di balik kerumitan dan kompleksitasnya tersebut, implementasi kebijakan

memegang peran yang cukup vital dalam proses sebuah kebijakan. Tanpa adanya

tahap implementasi kebijakan, program-program kebijakan yang telah disusun hanya

akan menjadi catatan-catatan resmi di meja para pembuat kebijakan.

Kebijakan yang telah disyahkan tidak akan bermanfaat apabila tidak

diimplementasikan. Hal ini disebabkan karena implementasi kebijakan berusaha

untuk mewujudkan kebijakan publik yang masih bersifat abstrak ke dalam realita

nyata. Bisa dikatakan bahwa rencana adalah 20% keberhasilan, implementasi adalah

60% sisanya, 20% adalah bagaimana kita mengendalikan implementasi.

Kebijakan sendiri oleh Nugrohomenyatakan bahwa kebijakan adalah segala

sesautu yang dikerjakan dan yang tidak dikerjakan oleh pemerintah(Nugroho, Riant.

2006:23). Sementara implementasi merupakan salah satu tahap dalam proses

kebijakan. Biasanya implementasi dilaksanakan setelah sebuah kebijakandirumuskan

dengan tujuan yang jelas. Implementasi bisa dikatan suaturangkaian aktifitas dalam

rangka menghantarkan kebijakan kepadamasyarakat sehingga kebijakan tersebut

dapat membawa hasilsebagaimana yang diharapkan.

Rangkaiankegiatan tersebut mencakup persiapan seperangkat peraturan

lanjutan yangmerupakan interpretasi dari kebijakan tersebut. Misalnya dari

sebuahundang-undang muncul sejumlah Peraturan Pemerintah, KeputusanPresiden,

maupun Peraturan Daerah, menyiapkan sumber daya gunamenggerakkan

implementasi termasuk di dalamnya sarana dan prasarana,sumber daya keuangan,

dan tentu saja siapa yang bertanggungjawabmelaksanakan kebijakan tersebut, dan

bagaimana mengantarkan kebijakansecara konkrit ke masyarakat.

Implementasi yang merupakan terjemahan dari kata “implementation”,

berasal dari kata kerja “to implement”. Menurut Webster's Dictionary (kamus) kata to

implement berasal dari bahasa Latin “implementum” dari asal kata “impere” dan

“plere”. Kata “implere” dimaksudkan “to fill up”; “to fill in”, yang artinya mengisi

penuh; melengkapi, sedangkan “plere” maksudnya “to fill”, yaitu

mengisi.Selanjutnya kata “to implement” dimaksudkan sebagai : “(1) to carry into

effect; to fulfill; accomplish. (2) to provide with the means for carrying out into effect

or fulfilling; to give practical effect to. (3) to provide or equip with implements”.

Pertama, to implement dimaksudkan “membawa ke suatu hasil (akibat);

melengkapi dan menyelesaikan”. Kedua, to implement dimaksudkan “menyediakan

sarana (alat) untukmelaksanakan sesuatu; memberikan hasil yang bersifat praktis

terhadap sesuatu”. Ketiga, to implement dimaksudkanmenyediakan atau melengkapi

dengan alat”.

Sehubungan dengan kata implementasi di atas, Pressman dan Wildavsky

(1978)mengemukakan bahwa,“implementation as to carry out, accomplish, fulfill,

produce, complete”. Maksudnya : membawa, menyelesaikan, mengisi,

menghasilkan,melengkapi.Jadi secara etimologis implementasi itu dapat

dimaksudkan sebagai suatu aktivitas yang bertalian dengan penyelesaian suatu

pekerjaan dengan penggunaan sarana (alat) untuk memperoleh hasil.

Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian yang luas, merupakan

alat administrasi hukum dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik yang

bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan

yang diinginkan(James P.Lester dan Joseph Stewart dalam Budi Winarno, 2002:

104)

Sementara itu, Horn dan Meter membatasi implementasi kebijakan sebagai

tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu atau kelompok, pemerintahatau

swasta yang diarahkan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkandalam keputusan

kebijakan. Implementasi suatu kebijakan tidak akandimulai sebelum tujuan dan

sasaran ditetapkan atau diidentifikasi olehkeputusan kebijakan.

Tindakan-tindakan ini mencakup usaha-usaha untuk mengubah

keputusan-keputusan menjadi tindakan-tindakan operasional dalam kurun waktu tertentu

maupun dalam rangka melanjutkan usaha-usaha untuk mencapai

perubahan-perubahan besar dan kecil yang ditetapkan oleh keputusan-keputusan kebijakan.

Dengan demikian, tahap implementasi terjadi hanya setelah undang-undangatau

program aksi telah dirancang dan ditetapkan serta dana atausumber daya lain tersedia

untuk membiayai dan mengimplementasikankebijakan tersebut (Budi Winarno,

2005:102)

Jika suatu kebijakan tidak tepat atau tidak dapat mengurangi masalah yang

merupakan sasaran dari kebijakan, maka kebijakan itu mungkin akan mengalami

kegagalan sekalipun kebijakan itu diimplementasikan dengan sangat baik. Sementara

itu,suatu kebijakan yang baik mungkin juga akan mengalami kegagalan jika

kebijakan tersebut kurang diimplementasikan dengan baik oleh para pelaksana

kebijakan.

Edward menjelaskan, agar implementasi kebijakan publik dapatmencapai

tujuannya, kebijakan tersebut harus dipersiapkan dengan baik,karena implementasi

merupakan studi yang sangat krusial. Hal yang perludipersiapkan adalah

sumber-sumber yang terpenting, antara lain meliputidana, tenaga yang memadai dan

mempunyai keahlian untukmelaksanakan tugas, informasi, wewenang dan fasilitas

yang diperlukanuntuk pelayanan public (Subarsono, A.G, 2006)

Hood dalam buku Limits to Administration (1976) menerangkan dalam

tataran hasil, kondisi dan syarat yang harus dijalankan untuk mendapatkan

implementasi kebijakan yang sempurna, harus memiliki lima karakteristik kondisi

dan syarat seperti; pertama, bahwa implementasi ideal itu adalah produk dari

organisasi yang padu seperti militer, dengan garis otoritas yang tegas; kedua, bahwa

norma-norma akan ditegakkan dan tujuan ditentukan; ketiga, bahwa orang akan

melaksanakan apa yang diminta dan diperintahkan; keempat, bahwa harus ada

komunikasi yang sempurna di dalam dan di antara organisasi; kelima, bahwa tidak

ada tekanan waktu(Wayne Parsons, 2005: 467)

2.3.2. Faktor Pendukung Implementasi Kebijakan

Jones dalam Budiman (1991) menjelaskan ada tiga komponen penting dalam

implementasi suatu kebijakan yang harus selalu ada yaitu:

1. Adanya program atau kebijakan yang akan dilaksanakan

2. Target group, yaitu kelompok masyarakat yang menjadi sasaran yang

diharapkan akan menerima manfaat dari program tersebut, perubahan atau

peningkatan.

3. Unsur pelaksana (implementatora), baik organisasi maupun perorangan

yang bertanggung jawab dalam pengolahan, pelaksanaan dan pengawasan

dari proses implementasi tersebut.

Menurut Teori Implementasi Kebijakan George Edward III) yangdikutip oleh

Winarno faktor-faktor yang mendukung implementasikebijakan, yaitu :

1) Komunikasi.

Ada tiga hal penting yang dibahas dalam proses komunikasi kebijakan, yakni

transmisi, konsistensi, dan kejelasan (clarity). Faktor pertama yang mendukung

implementasi kebijakan adalah transmisi. Seorang pejabat yang mengimlementasikan

keputusan harus menyadari bahwa suatu keputusan telah dibuat dan suatu perintah

untuk pelaksanaanya telah dikeluarkan. Faktor kedua yang mendukung implementasi

kebijakan adalah kejelasan, yaitu bahwa petunjuk-petunjuk pelaksanaan kebijakan

tidak hanya harus diterima oleh para pelaksana kebijakan, tetapi komunikasi tersebut

harus jelas. Faktor ketiga yang mendukung implementasi kebijakan adalah

konsistensi, yaitu jika implementasi kebijakan ingin berlangsung efektif, maka

perintah-perintah pelaksanaan harus konsisten dan jelas.

2) Sumber-Sumber

Sumber-sumber penting yang mendukung implementasi kebijakan meliputi :

staf yang memadai serta keahlian-keahlian yang baik untuk melaksanakan

tugas-tugas mereka, wewenang dan fasilitas-fasilitas yang dapat menunjang pelaksanaan

kebijakan.

3) Kecenderungan-kecenderungan atau tingkah laku-tingkah laku.

4) Kecenderungan dari para pelaksana mempunyai konsekuensikonsekuensi

penting bagi implementasi kebijakan yang efektif. Jika para pelaksana

bersikap baik terhadap suatu kebijakan tertentu yang dalam hal ini berarti

adanya dukungan, kemungkinan besar mereka melaksanakan kebijakan

sebagaimana yang diinginkan oleh para pembuat keputusan awal.

5) Struktur birokrasi.

Birokrasi merupakan salah satu badan yang paling sering bahkan secara

keseluruhan menjadi pelaksana kebijakan, baik itu struktur pemerintah dan juga

organisasi-organisasi swasta (Winarno, 2005: 126:151).

Banyak faktor yang mempengaruhi suatu kebijakan dalamimplementasinya

sulit diterapkan. Van Meter dan van Horn dalam A.G.Subarsonomenetapkan ada

empat kelompok variabel yang dapatmempengaruhi kinerja dan dampak suatu

program, terutamaimplementasi program-program pemerintah yang bersifat

desentralisasi,yakni: 1) kondisi lingkungan, 2) hubungan antar organisasi, 3)

sumberdaya organisasi, dan 4) karakteristik dan kemampuan agen pelaksana

(Subarsono, 2006)

Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada gambar berikut. Teori tersebut dapat

dipahami melalui gambar di bawah ini;

Hubungan antar organisasi :

1. Kejelasan dan konsistensi sasaran

program

2. Pembagian fungsi antar instansi

3. Standarisasi prosedur perencanaan,

anggaran, implementasi dan evaluasi

4. Efektifitas jejaring untuk mendukung

program

Kondisi Lingkungan

1.Tipe sistem politik

2.Struktur pembuat

kebijakan

3. Karakter struktur

politik lokal.

4. Kendala sumberdaya

5. Sosio cultural

6. Derajat keterlibatan

penerima program

7. Infrastruktur fisik

yang cukup.

Karakteristik dan Kapabilitas

Instansi Pelaksana

1.Keterampila teknis dan

manajerial petugas

2. Kemampuan mengontrol,

koordinasi dan

mengintegrasikan keputusan.

3. Dukungan dan sumberdaya

politik instansi

4. Hubungan baik antara instansi

dan sasaran.

5. Hubungan baik antaran

instansi dengan fihak di luar

pemerintah

6. Kualitas pemimpin instansi

7. Komitmen petugas terhadap

program

8. Kedudukan instansi dalam

hirarkhi administrasi

Kinerja dan

dampak

1. Sejauh mana

program

mencapai sasaran

2. Berbagai

keluaran dan

hasil lainnya.

Sumber daya organisasi;

1. Sumber dana

2. Keseimbangan

pembagian Aggaran dan

kegiatan.

3. Ketepatan alokasi dana

4. Pendapatan yang cukup

untuk pengeluaran.

5. Dukungan politik pusat

dan lokal

2.3.3 Faktor Penghambat Implementasi Kebijakan

Menurut Sunggono, implementasi kebijakan mempunyaibeberapa faktor

penghambat, yaitu:

a. Isi Kebijakan

Pertama, implementasi kebijakan gagal karena masih samarnya isikebijakan,

maksudnya apa yang menjadi tujuan tidak cukup terperinci,sarana-sarana dan

penerapan prioritas, atau program-programkebijakan terlalu umum atau sama sekali

tidak ada. Kedua, karenakurangnya ketetapan intern maupun ekstern dari kebijakan

yang akandilaksanakan. Ketiga, kebijakan yang akan diimplementasikan dapatjuga

menunjukkan adanya kekurangan-kekurangan yang sangatberarti. Keempat,

penyebab lain dari timbulnya kegagalanimplementasi suatu kebijakandapat terjadi

karena kekurangankekurangan yang menyangkut sumber daya-sumber daya

pembantu,misalnya yang menyangkut waktu, biaya/dana dan tenaga manusia.

b. Informasi

Implementasi kebijakanmengasumsikan bahwa parapemegang peran yang

terlibat langsung mempunyai informasi yangperlu atau sangat berkaitan untuk dapat

memainkan perannya denganbaik. Informasi ini justru tidak ada, misalnya akibat

adanya gangguankomunikasi.

c. Dukungan

Pelaksanaan suatu kebijakanakan sangat sulit apabila

padapengimlementasiannya tidak cukup dukungan untuk pelaksanaankebijakan

tersebut.

d. Pembagian Potensi

Sebab musabab yang berkaitan dengan gagalnya implementasi suatu

kebijakanjugaditentukan aspek pembagian potensi diantarapara pelaku yang terlibat

dalam implementasi. Dalam hal ini berkaitandengan diferensiasi tugas dan

wewenang organisasi pelaksana.Struktur organisasi pelaksanaan dapat menimbulkan

masalah-masalahapabila pembagian wewenang dan tanggung jawab kurang

disesuaikan dengan pembagian tugas atau ditandai oleh adanya

pembatasanpembatasan yang kurang jelas (Sunggono, Bambang, 1994:149-153)

Maka, implementasi kebijakan akan selalu berkaitan dengan perencanaan

penetapan waktu dan pengawasan, oleh Sabatier dalam Wahab mengatakan bahwa

mempelajari masalah implementasi kebijakan berarti berusaha untuk memahami apa

yang senyatanya terjadi sesudah suatu program diberlakukan atau

dirumuskan(Abdullah, M, Wahab, 1993).

Maka sebuah keputusan kebijakan yang disusun haruslah merupakan

pernyataan ringkas dan jelas tentang suatu keputusan kebijakan tersebut. Yang

terpenting kelompok yang menjalankan suatu kebijakan juga harus saling bersinergis

satu sama lain. Yang dimaksud dengan implementasi kebijakan disini merupakan

membuat ketentuan-ketentuan untuk menampung apa yang diatur di dalam kebijakan

lembaga yang telah dibuat. Untuk itu, dalam mengimplementasikan komitmen

pencegahan penularan HIV/AIDS, KPAD Kota Medan beserta LSM H2O membuat

program, salah satunya program penjangkauan dan pendampingan kelompok pekerja

seks oleh lembaga H2O dalam pencegahan HIV/AIDS di Kota Medan.