Perkembangan Ilmu Ilmu Administrasi Administrasi serta serta Ilmu Organisasi dan Manajemen
A. LATAR LATAR BELAKANG BELAKANG PERKEMBANGAN PERKEMBANGAN
A. LATAR LATAR BELAKANG BELAKANG PERKEMBANGANPERKEMBANGAN
Teori organisasi dikembangkan berdasarkan berbagai cabang (disiplin) Teori organisasi dikembangkan berdasarkan berbagai cabang (disiplin) ilmu pengetahuan seperti sosiologi, ilmu ekonomi, ilmu hukum, ilmu teknik ilmu pengetahuan seperti sosiologi, ilmu ekonomi, ilmu hukum, ilmu teknik dan ilmu administrasi. Pengembangan teori ini tentulah sesuai dengan dan ilmu administrasi. Pengembangan teori ini tentulah sesuai dengan disiplin ilmu masing-masing. Yang penting bagi kita adalah teori organisasi disiplin ilmu masing-masing. Yang penting bagi kita adalah teori organisasi sejalan dengan perkembangan ilmu administrasi Oleh sebab itu, dalam sejalan dengan perkembangan ilmu administrasi Oleh sebab itu, dalam memahami perkembangan teori organisasi kita harus mengetahui memahami perkembangan teori organisasi kita harus mengetahui perkembangan ilmu
perkembangan ilmu administrasi.administrasi.
Perkembangan ilmu administrasi sebagai suatu bidang ilmu mengalami Perkembangan ilmu administrasi sebagai suatu bidang ilmu mengalami perubahan
perubahan melalui melalui fase-fase fase-fase pandangan pandangan dan dan asumsi asumsi orang orang (paradigma) (paradigma) yaituyaitu dalam 5
dalam 5 paradigma yanparadigma yang tumpang g tumpang tindih. tindih. Setiap fase Setiap fase perkembangan perkembangan bidangbidang ilmu ini ditandai sesuai dengan apakah ada lokus atau fokus ilmu ini. Lokus ilmu ini ditandai sesuai dengan apakah ada lokus atau fokus ilmu ini. Lokus
T
T
adalah di institusi mana bidang ini ada dan fokus adalah apa spesialisasi adalah di institusi mana bidang ini ada dan fokus adalah apa spesialisasi bidang ilmu ini. Kelima paradigma bidan
bidang ilmu ini. Kelima paradigma bidang administrasi ini dikemukakan olehg administrasi ini dikemukakan oleh Nicholas
Nicholas Henry Henry (1975) (1975) dalamdalam bukunya bukunya ”Public ”Public Administration Administration and and PublicPublic Affair”. Intinya adalah sebagai berikut.
Affair”. Intinya adalah sebagai berikut.
1.
1. Paradigma Paradigma I: I: Dikotomi Dikotomi Politik/Administrasi Politik/Administrasi 1900 1900 19261926
Pada abad ke-19 para ahli administrasi seperti Frank J. Goodnow Pada abad ke-19 para ahli administrasi seperti Frank J. Goodnow (( Politics Politics and and Administration, Administration, 1900)1900), Leonard D. White (, Leonard D. White ( Introduction Introduction to to thethe Study of Public Administration, 1926)
Study of Public Administration, 1926) , dan lain-lain mulai berjuang untuk, dan lain-lain mulai berjuang untuk menjadikan administrasi sebagai ilmu yang berdiri sendiri terpisah dari menjadikan administrasi sebagai ilmu yang berdiri sendiri terpisah dari induknya yaitu ilmu politik. Sebagai ilmu disyaratkan mempunyai lokus induknya yaitu ilmu politik. Sebagai ilmu disyaratkan mempunyai lokus (tempat) dan fokus (spesifikasinya). Alasan pemisahan ilmu administrasi dari (tempat) dan fokus (spesifikasinya). Alasan pemisahan ilmu administrasi dari ilmu politik ini adalah bahwa bidang ilmu administrasi berbeda dengan ilmu ilmu politik ini adalah bahwa bidang ilmu administrasi berbeda dengan ilmu politik.
politik. Pada Pada waktu waktu itu, itu, Jurusan Jurusan Ilmu Ilmu Politik Politik di di Amerika Amerika merupakan merupakan tempattempat yang tepat untuk mempersiapkan tenaga-tenaga ahli untuk pemerintahan dan yang tepat untuk mempersiapkan tenaga-tenaga ahli untuk pemerintahan dan melatih keterampilan aparat-aparat pemerintah. Oleh sebab itu Frank J. melatih keterampilan aparat-aparat pemerintah. Oleh sebab itu Frank J. Goodnow dalam bukunya
Goodnow dalam bukunya Politics and Administration Politics and Administration (1900) (1900) mengemukakmengemukakanan bahwa fungsi
bahwa fungsi pemerintah ada pemerintah ada dua dua macam yaitu: macam yaitu: politik yang politik yang harus harus membuatmembuat kebijakan (
kebijakan ( policy policy) atau menyatakan kehendak negara dan administrasi yang) atau menyatakan kehendak negara dan administrasi yang harus melaksanakan kebijakan negara tersebut. Pandangan Goodnow ini harus melaksanakan kebijakan negara tersebut. Pandangan Goodnow ini mulai membangkitkan minat para ahli administrasi untuk menumpahkan mulai membangkitkan minat para ahli administrasi untuk menumpahkan perhatiannya pada administrasi
perhatiannya pada administrasi negara dan negara dan mereka berhasil mereka berhasil melahirkan suatumelahirkan suatu gerakan pelayanan publik (
gerakan pelayanan publik ( Public Service Movem Public Service Movement ent ). ). Hasil Hasil dari dari paradigma paradigma II ini adalah administrasi dipisahkan dari politik (dikotomi administrasi dan ini adalah administrasi dipisahkan dari politik (dikotomi administrasi dan politik).
politik).
Selanjutnya Dwight Waldo (1955) merumuskan inti sari dari yang Selanjutnya Dwight Waldo (1955) merumuskan inti sari dari yang dikemukakan oleh L.D. White (1926) dalam buku
dikemukakan oleh L.D. White (1926) dalam buku Introduction Introduction to to Study Study ofof Public
Public AdministrationAdministration yaitu bahwa politik tidak seharusnya mencampuriyaitu bahwa politik tidak seharusnya mencampuri bidang
bidang administrasi; administrasi; manajemen manajemen sendiri sendiri adalah adalah suatu suatu studi studi ilmiah;ilmiah; administrasi negara mampu menjadi ilmu yang bebas mengembangkan nilai administrasi negara mampu menjadi ilmu yang bebas mengembangkan nilai yang dianutnya (
yang dianutnya (value-freevalue-free); dan misi (tujuan) administrasi adalah ekonomi); dan misi (tujuan) administrasi adalah ekonomi dan efisiensi waktu. Hanya saja pada waktu ini para ahli administrasi hanya dan efisiensi waktu. Hanya saja pada waktu ini para ahli administrasi hanya dapat menunjukkan lokus ilmu ini yaitu didalam birokrasi pemerintah. dapat menunjukkan lokus ilmu ini yaitu didalam birokrasi pemerintah. Sedangkan f
Sedangkan fokus ilmu inokus ilmu ini belum dapat dituni belum dapat ditunjukkan, jukkan, namun pada namun pada waktu iniwaktu ini administrasi berkembang ke arah administrasi negara dan administrasi niaga. administrasi berkembang ke arah administrasi negara dan administrasi niaga.
2.
2. Paradigma Paradigma II: II: Prinsip-prinsip Prinsip-prinsip Administrasi Administrasi 1927 1927 19371937
Pada tahun 1927, T.W. Willoughby dalam bukunya
Pada tahun 1927, T.W. Willoughby dalam bukunya Principle Principle of of PublicPublic Administration
Administration membawmembawa angin a angin baru dalam perkembangan ilmu administrasi.baru dalam perkembangan ilmu administrasi. Ia mengemukakan beberapa prinsip administrasi yang bersifat ilmiah yang Ia mengemukakan beberapa prinsip administrasi yang bersifat ilmiah yang dapat diterapkan oleh seorang administrator. Yang penting bagi
dapat diterapkan oleh seorang administrator. Yang penting bagi administratoradministrator yang telah mempelajari prinsip tersebut adalah bagaimana menerapkan yang telah mempelajari prinsip tersebut adalah bagaimana menerapkan prinsip
prinsip tersebut tersebut dalam dalam prakteknya. prakteknya. Dengan Dengan demikian, demikian, prinsip prinsip administrasiadministrasi dijadikan fokus ilmu administrasi dan lokusnya tetap dalam birokrasi dijadikan fokus ilmu administrasi dan lokusnya tetap dalam birokrasi pemerintah.
pemerintah.
Pengembangan
Pengembangan ini ini mulai mulai kelihatan kelihatan pada pada sistem sistem penulisan penulisan para apara ahlihli administrasi yang memperkenalkan prinsip-prinsip administrasi seperti administrasi yang memperkenalkan prinsip-prinsip administrasi seperti Gullick dan Urwick yang mengekspresikan dalam bentuk POSDCORB Gullick dan Urwick yang mengekspresikan dalam bentuk POSDCORB (( planning planning ,, organizing organizing ,, staffing staffing ,, directing directing ,, coordinating coordinating ,, reporting reporting , dan, dan budgeting
budgeting ).).
Pada tahun 1940 timbul kritik-kritik terhadap mereka yang berpendapat Pada tahun 1940 timbul kritik-kritik terhadap mereka yang berpendapat bahwa
bahwa administrasi administrasi dan dan politik politik harus harus dipisahkan dipisahkan (dikotomi (dikotomi administrasi administrasi dandan politik).
politik). Kritik Kritik juga juga ditujukan ditujukan kepada kepada mereka mereka yang yang mengajukan mengajukan prinsipprinsip administrasi yang datangnya dari para ahli administrasi sendiri. Isi kritik itu administrasi yang datangnya dari para ahli administrasi sendiri. Isi kritik itu adalah sebagai berikut.
adalah sebagai berikut.
“Administrasi dan politik tidak dapat dipisah
“Administrasi dan politik tidak dapat dipisah-pisahkan karena teori dari-pisahkan karena teori dari administrasi negara juga merupakan teori dari ilmu politik. administrasi negara juga merupakan teori dari ilmu politik. Umpamanya: ilmu politik mengkaji kebijakan negara, sedangkan Umpamanya: ilmu politik mengkaji kebijakan negara, sedangkan administrasi negara juga mengkaji kebijakan negara bahkan administrasi negara juga mengkaji kebijakan negara bahkan merumuskannya”.
merumuskannya”.
3.
3. Prinsip-prinsip Prinsip-prinsip yang yang Dikemukakan Dikemukakan sebagai sebagai Prinsip Prinsip AdministrasiAdministrasi Ternyata Bertentangan Satu Sama Lainnya
Ternyata Bertentangan Satu Sama Lainnya
Umpamanya: pejabat-pejabat organisasi disusun berdasarkan tingkat Umpamanya: pejabat-pejabat organisasi disusun berdasarkan tingkat pemberian
pemberian kewenangan kewenangan ((hierarchy of authorityhierarchy of authority) supaya terjadi kesatuan) supaya terjadi kesatuan perintah
perintah dalam dalam organisasi. organisasi. Sedangkan Sedangkan di di pihak pihak lain lain organisasi organisasi dijalankandijalankan berdasarkan keahli
berdasarkan keahlian-keahlian tertentu.an-keahlian tertentu.
Di dalam praktik sering timbul pertentangan antara kewenangan yang Di dalam praktik sering timbul pertentangan antara kewenangan yang diterima dari atasan dengan kewenangan yang didasarkan pada keahlian diterima dari atasan dengan kewenangan yang didasarkan pada keahlian seseorang. Umpamanya seorang dokter hanya mendapat kewenangan dari seseorang. Umpamanya seorang dokter hanya mendapat kewenangan dari atasannya untuk menyembuhkan pasien dengan cara memberikan obat saja. atasannya untuk menyembuhkan pasien dengan cara memberikan obat saja. Tetapi menurut keahliannya ada pasien yang tidak dapat disembuhkan Tetapi menurut keahliannya ada pasien yang tidak dapat disembuhkan dengan hanya memberikan obat saja tetapi harus dioperasi. Dari contoh di dengan hanya memberikan obat saja tetapi harus dioperasi. Dari contoh di
atas terlihatlah bagaimana kewenangan hirarki bertentangan dengan atas terlihatlah bagaimana kewenangan hirarki bertentangan dengan kewenangan keahlian.
kewenangan keahlian.
Dengan adanya kritik ini maka timbullah pandangan baru terhadap Dengan adanya kritik ini maka timbullah pandangan baru terhadap perkembangan admin
perkembangan administrasi negara. Salah seorang di antaranya adalah Hebertistrasi negara. Salah seorang di antaranya adalah Hebert A. Simon yang mengemukakan bahwa ada dua arah perkembangan ilmu A. Simon yang mengemukakan bahwa ada dua arah perkembangan ilmu administrasi yang serasi dan saling
administrasi yang serasi dan saling mendukung:mendukung: a.
a. Perkembangan Perkembangan yang myang mengarah engarah kepada kepada ilmu ilmu administrasi administrasi murni murni yangyang didasarkan kepada psikologi sosial. Dengan psikologi sosial dapat didasarkan kepada psikologi sosial. Dengan psikologi sosial dapat dijelaskan dan dipahami bagaimana terjadinya tingkah laku orang-orang dijelaskan dan dipahami bagaimana terjadinya tingkah laku orang-orang dalam organisasi.
dalam organisasi. b.
b. Perkembangan yPerkembangan yang mengarah kepada kang mengarah kepada kebijakan publik (ebijakan publik ( public policy public policy)) Ilmu Administrasi Negara dan Ilmu Politik sama-sama terlibat di dalam Ilmu Administrasi Negara dan Ilmu Politik sama-sama terlibat di dalam perkembangan yang
perkembangan yang kedua ikedua ini, ni, yaitu dalam yaitu dalam proses proses pembuatan kebijakanpembuatan kebijakan pemerintah. Proses i
pemerintah. Proses ini digambarkan ni digambarkan sebagai:sebagai: input input – – proses proses – – output output . Di. Di dalam proses ini, bidang politik mempersiapkan bahan masukan (
dalam proses ini, bidang politik mempersiapkan bahan masukan ( input input ),), lalu diproses oleh administrasi negara (proses) dan akan mengeluarkan lalu diproses oleh administrasi negara (proses) dan akan mengeluarkan keputusan (
keputusan (output output ) kembali ke bidang politik atau masyarakat.) kembali ke bidang politik atau masyarakat.
Umpamanya: Dalam masyarakat timbul tuntutan-tuntutan dari golongan Umpamanya: Dalam masyarakat timbul tuntutan-tuntutan dari golongan politik
politik untuk untuk meningkatkan meningkatkan perekonomian perekonomian dan dan sosial sosial masyarakat.masyarakat. Tuntutan tersebut adalah sebagai masukan (
Tuntutan tersebut adalah sebagai masukan ( input input ) yang dirumuskan) yang dirumuskan dalam birokrasi pemerintah (proses) lalu keluarlah kebijakan-kebijakan dalam birokrasi pemerintah (proses) lalu keluarlah kebijakan-kebijakan (keputusan), seperti pada masa lalu dikenal dengan istilah Inpres Pasar (keputusan), seperti pada masa lalu dikenal dengan istilah Inpres Pasar dan Inpres S.D. sebagai
dan Inpres S.D. sebagai output output nya, dalam perkembangannya sekarangnya, dalam perkembangannya sekarang dikenal dengan istilah Pasar Tradisional Modern yang dikembangkan di dikenal dengan istilah Pasar Tradisional Modern yang dikembangkan di daerah-daerah.
daerah-daerah.
Dalam hubungan ini, administrasi negara dipandang sebagai tempat atau Dalam hubungan ini, administrasi negara dipandang sebagai tempat atau kotak hitam (
kotak hitam (black boxblack box) untuk memproses) untuk memproses input input menjadi menjadi output output . Jadi, ada. Jadi, ada hubungan antara ilmu politik dan ilmu administrasi. Dengan demikian, hubungan antara ilmu politik dan ilmu administrasi. Dengan demikian, beberapa
beberapa ahli ahli tidak tidak setuju setuju ilmu ilmu politik politik dipisahkan dipisahkan dari dari ilmu ilmu administrasi.administrasi. Akhirnya ilmu administrasi tetap di bawah ilmu politik. Walaupun demikian, Akhirnya ilmu administrasi tetap di bawah ilmu politik. Walaupun demikian, minat para ahli administrasi semakin bertambah untuk memperkembangkan minat para ahli administrasi semakin bertambah untuk memperkembangkan ilmu administrasi ini.
4.
4. Paradigma Paradigma III: III: Administrasi Administrasi Negara Negara sebagai sebagai Ilmu Ilmu Politik Politik 19501950 1970
1970
Kritik yang konseptual terhadap ilmu administrasi negara menyebabkan Kritik yang konseptual terhadap ilmu administrasi negara menyebabkan ilmu administrasi kembali ke induknya yaitu ilmu politik. Namun, para ahli ilmu administrasi kembali ke induknya yaitu ilmu politik. Namun, para ahli administrasi selalu berusaha menjadikan ilmu administrasi sebagai ilmu yang administrasi selalu berusaha menjadikan ilmu administrasi sebagai ilmu yang berdiri sendiri.
berdiri sendiri.
Pada tahun 1962 ilmu administrasi negara tidak dimasukkan lagi sebagai Pada tahun 1962 ilmu administrasi negara tidak dimasukkan lagi sebagai subbidang dari ilmu politik seperti terlihat dalam laporan Ko
subbidang dari ilmu politik seperti terlihat dalam laporan Komite Ilmu Politikmite Ilmu Politik dari Perkumpulan Ilmu Politik Amerika. Dengan demikian, para ahli dari Perkumpulan Ilmu Politik Amerika. Dengan demikian, para ahli administrasi berpendapat bahwa sudah tiba masanya ilmu administrasi administrasi berpendapat bahwa sudah tiba masanya ilmu administrasi menjadi tuan di rumahnya sendiri. Pendapat ini diperkuat dengan hasil menjadi tuan di rumahnya sendiri. Pendapat ini diperkuat dengan hasil penelitian
penelitian terhadap terhadap artikel artikel yang yang ditulis ditulis antara antara 1960 1960 1970 1970 pada pada jurnal jurnal IlmuIlmu Politik yang hanya memuat bidang politik 4% sedangkan yang lainnya adalah Politik yang hanya memuat bidang politik 4% sedangkan yang lainnya adalah mengenai bidang administrasi negara. Dengan demikian, para ahli mengenai bidang administrasi negara. Dengan demikian, para ahli administrasi memandang administrasi negara sebagai ilmu administrasi dari administrasi memandang administrasi negara sebagai ilmu administrasi dari kelompok ilmu sosial.
kelompok ilmu sosial.
5.
5. Paradigma Paradigma IV: IV: Administrasi Administrasi Negara Negara sebagai sebagai ilmu ilmu administrasi administrasi 19561956 1970
1970
Pada masa ini para ahli administrasi negara dapat memperlengkapi ilmu Pada masa ini para ahli administrasi negara dapat memperlengkapi ilmu ini dengan mengemukakan fokus dari ilmu administrasi negara. Ilmu adalah ini dengan mengemukakan fokus dari ilmu administrasi negara. Ilmu adalah kumpulan pengalaman-pengalaman atau pengetahuan-pengetahuan yang kumpulan pengalaman-pengalaman atau pengetahuan-pengetahuan yang telah disusun datanya dan sudah diuji kebenarannya. Ada beberapa syarat telah disusun datanya dan sudah diuji kebenarannya. Ada beberapa syarat yang harus dipenuhi oleh suatu ilmu yaitu mempunyai fokus (objek) tertentu, yang harus dipenuhi oleh suatu ilmu yaitu mempunyai fokus (objek) tertentu, metodologi, terminologi, filosofi, dan teori-teori sendiri. Sedangkan sifat metodologi, terminologi, filosofi, dan teori-teori sendiri. Sedangkan sifat ilmu pengetahuan menurut pengertian yang moderat adalah terdiri dari ilmu pengetahuan menurut pengertian yang moderat adalah terdiri dari proposisi
proposisi (pernyataan) (pernyataan) yang yang dapat dapat diuji diuji dan dan menunjuk menunjuk kepada kepada kenyataankenyataan yang ada, terbuka untuk dikritik secara rasional (masuk akal), apakah yang ada, terbuka untuk dikritik secara rasional (masuk akal), apakah membenarkan, memperbaiki, atau mengatakan palsu.
membenarkan, memperbaiki, atau mengatakan palsu. Jadi, suatu pengetahuan diakui sebagai ilmu apabila: Jadi, suatu pengetahuan diakui sebagai ilmu apabila: a.
a. pengetahuan pengetahuan itu itu mempunyai mempunyai objek objek atau atau sasaran sasaran yang yang dapat dapat ditunjukkanditunjukkan dengan jelas dan jelas pula batas-batasnya;
dengan jelas dan jelas pula batas-batasnya; b.
b. objek objek atau atau sasaran sasaran itu itu dapat dapat dikupas dikupas dan dan metode-metode metode-metode tertentu tertentu dandan sejauh mungkin objektif;
sejauh mungkin objektif; c.
c. pengetahuan pengetahuan itu itu sistematik sistematik dalam dalam arti arti di di dalam dalam tidak tidak ada ada faktor-faktorfaktor-faktor yang bertentangan.
Semua syarat tersebut di atas dapat dipenuhi oleh ilmu administrasi Semua syarat tersebut di atas dapat dipenuhi oleh ilmu administrasi sebagai ilmu pengetahuan. Objek ilmu administrasi adalah administrasi dan sebagai ilmu pengetahuan. Objek ilmu administrasi adalah administrasi dan fokusnya adalah teori organisasi dan manajemen. Metodologi yang fokusnya adalah teori organisasi dan manajemen. Metodologi yang digunakan untuk meneliti ilmu ini adalah sama dengan metode yang dipakai digunakan untuk meneliti ilmu ini adalah sama dengan metode yang dipakai oleh ilmu sosial lainnya seperti metode analisis, identifikasi, dan penelitian. oleh ilmu sosial lainnya seperti metode analisis, identifikasi, dan penelitian. Di samping itu terdapat metode yang khas hanya dipakai di dalam ilmu Di samping itu terdapat metode yang khas hanya dipakai di dalam ilmu administrasi yang tidak terdapat dalam ilmu lain, yaitu metode analisis tugas administrasi yang tidak terdapat dalam ilmu lain, yaitu metode analisis tugas pekerjaan
pekerjaan (( job job analysisanalysis) serta organisasi dan metode () serta organisasi dan metode ( organizationorganization dan dan methods
methods). Dalam banyak hal, makin lama ilmu ini makin berkembang dan). Dalam banyak hal, makin lama ilmu ini makin berkembang dan makin
makin mengarah mengarah kepada kepada sistematisasinya. sistematisasinya. Sedangkan Sedangkan lokusnya lokusnya dapat dapat beradaberada pada lembag
pada lembaga-lembaga yang eksis dan berada paa-lembaga yang eksis dan berada pada domain apapun.da domain apapun.
Pada tahun 1960 ilmu administrasi berkembang pula ke arah Pada tahun 1960 ilmu administrasi berkembang pula ke arah pengembangan
pengembangan organisasi. organisasi. Sebagai Sebagai fokusnya fokusnya adalah adalah pengembanganpengembangan administrasi yang menekankan pada bidang psikologi sosial dan nilai-nilai administrasi yang menekankan pada bidang psikologi sosial dan nilai-nilai dalam demokrasi birokrasi apakah dalam sektor publik atau swasta.
dalam demokrasi birokrasi apakah dalam sektor publik atau swasta.
6.
6. Paradigma Paradigma V: V: Administrasi Administrasi Negara Negara sebagai sebagai Administrasi Administrasi NegaraNegara (1970)
(1970)
Yang menjadi titik utama dari teori organisasi pada masa ini adalah Yang menjadi titik utama dari teori organisasi pada masa ini adalah bagaimana
bagaimana dan dan mengapa mengapa organisasi organisasi bekerja, bekerja, bagaimana bagaimana dan dan mengapa mengapa orangorang bertindak
bertindak atau atau berbuat, berbuat, bagaimana bagaimana dan dan mengapa mengapa keputusan keputusan dibuat. dibuat. JadiJadi administrasi negara pada masa ini lebih berfokus pada teori organisasi dan administrasi negara pada masa ini lebih berfokus pada teori organisasi dan ilmu manajemen. Sedangkan lokusnya adalah kepentingan publik dan ilmu manajemen. Sedangkan lokusnya adalah kepentingan publik dan kesejahteraan publik.
kesejahteraan publik.
B.
B. KEDUDUKAN KEDUDUKAN TEORI TEORI ORGANISASI ORGANISASI DAN DAN MANAJEMENMANAJEMEN