III. Kapabilitas FRS untuk Meningkatkan Efektivitas POSNAS: Rekomendasi Kunci…
3. Menetapkan Arsitektur Kelembagaan yang Efektif
POSNAS mengambil langkah pertama yang sangat baik dengan mengidentifikasi tantangan-tantangan utama dalam pencegahan kebakaran. Khususnya, Bab 4 POSNAS secara terperinci membahas masalah, tantangan dan peluang dalam mencegah kebakaran hutan dan lahan, yang berfokus pada jenis informasi yang dibutuhkan serta peran dan tanggung jawab lembaga dalam mencegah kebakaran hutan (lihat Tabel 3). Namun, jika informasi FRS tidak tersedia, hubungan antara tantangan-tantangan yang teridentifikasi dan pengembangan strategi yang efektif tidak ditemukan.
Tabel 3: Peran dan Tanggung Jawab Pemangku Kepentingan yang Teridentifikasi dalam POSNAS
Pemangku Kepentingan Peran dan Tanggung Jawab
National:
Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan
Kehutanan
• Meningkatkan koordinasi pengendalian kebakaran hutan. • Meningkatkan kuantitas dan kualitas sumber daya
manusia yang mengendalikan kebakaran hutan
• Mendorong pemegang izin kehutanan untuk memiliki sumber daya manusia, sarana dan prasarana untuk mengendalikan kebakaran hutan dan melaksanakan pengandalian kebakaran hutan yang merupakan tanggung jawab mereka, berdasarkan standar yang telah ditetapkan. • Menghukum pemegang izin kehutanan yang tidak memiliki sumber daya, sarana dan prasarana yang memadai untuk mengendalikan kebakaran hutan, atau tidak melaksanakan kegiatan-kegiatan untuk mengendalikan kebakaran hutan di daerah mereka. • Mendorong penyidik pegawai negeri sipil kehutanan dan
polisi hutan untuk meningkatkan penegakan hukum terhadap pelaku pembakaran hutan.
• Memfasilitasi penggunaan teknologi pembukaan lahan yang mengurangi penggunaan api di lahan pertanian • Mengawasi dan mengendalikan pencemaran lingkungan
dari kebakaran hutan dan lahan
• Melaksanakan kegiatan penyuluhan untuk meningkatkan pengetahuan dan keahlian serta mengubah perilaku dan sikap masyarakat untuk meningkatkan kemampuan mereka dalam mencegah kebakaran hutan dan lahan • Menetapkan rencana pencegahan kebakaran hutan dan
lahan nasional
Lingkungan Hidup
• Meningkatkan koordinasi dan memberikan bantuan teknis untuk kerja sama regional dan internasional yang terkait dengan kerusakan lingkungan akibat kebakaran hutan dan lahan
• Meningkatkan kualitas dan kuantitas sumber daya manusia untuk mencegah kebakaran hutan dan lahan. • Meningkatkan koordinasi dalam upaya-upaya pemulihan
lingkungan pasca kebakaran hutan dan lahan.
• Mendorong penyidik pegawai negeri sipil dalam isu-isu lingkungan untuk meningkatkan kinerja mereka dalam menegakan hukum dalam hal pencemaran akibat kebakaran hutan dan lahan.
• Mengawasi dan mengendalikan pencemaran lingkungan sehubungan dengan kebakaran hutan dan lahan.
• Melaksanakan kegiatan-kegiatan penyuluhan untuk meningkatkan pengetahuan dan keahlian serta mengubah perilaku dan sikap masyarakat untuk meningkatkan keterlibatan mereka dalam penanggulangan kebakaran hutan dan lahan
• Menetapkan rencana pencegahan kebakaran hutan dan lahan nasional
• Memulai kegiatan-kegiatan yang terkait dengan pencegahan kebakaran hutan dan lahan dengan tujuan untuk mengurangi emisi gas rumah kaca (GRK)
• Merencanakan dan memfasilitasi kegiatah-kegiatan yang terkait dengan pencegahan kebakaran hutan dan lahan yang bertujuan untuk mengurangi emisi GRK
• Mengukur dan melaporkan penurunan emisi GRK secara akurat dan terverifikasi
• Melaksanakan verifikasi data yang digunakan untuk mengidentifikasi kebijakan emisi GRK yang terkait dengan pencegahan kebakaran hutan dan lahan
• Melaksanakan pemantauan, pengawasan dan panduan program REDD+ di Indonesia sehubungan dengan penurunan emisi GRK yang merupakan hasil dari kegiatan-kegiatan pencegahan kebakaran hutan dan lahan Kementerian Koordinator
Kesejahteraan Rakyat (kegiatan-kegiatan substantif yang sekarang dilaksanakan oleh Ditjen PPI)
• Mengoordinasikan semua lembaga yang terkait dengan kesejahteraan rakyat dalam kegiatan-kegiatan pencegahan kebakaran hutan dan lahan
• Mengambil langkah-langkah yang dibutuhkan untuk memperkuat pencegahan kebakaran hutan dan lahan di seluruh Indonesia
• Melaporkan pelaksanaan kegiatan pencegahan kebakaran hutan dan lahan secara berkala kepada Presiden setiap tiga bulan sekali, dan dalam keadaan darurat.
• Dalam melaksanakan tugasnya, Kementerian Koordinator Kesejahteraan Rakyat akan berkoordinasi dengan Kementerian Koordinator Bidang Politik, Hukum dan Keamanan dan Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
Badan Meteorologi, Klimatologi dan Geofisika
• Memberikan estimasi di awal musim kemarau untuk daerah-daerah yang rentan terhadap kebakaran hutan dan lahan di seluruh Indonesia
• Memberikan informasi ramalan curah hujan serta hari dan bulan hujan, ramalan hari hujan di daerah-daerah yang rentan terhadap kebakaran hutan dan lahan di seluruh Indonesia
• Menyiapkan data dan informasi tentang titik api dengan menggunakan satelit Aqua Terra dan Aqua Modis
• Menyiapkan data dan informasi tentang Sistem Peringkat Bahaya Kebakaran (FDRS)
Badan Nasional
Penanggulangan Bencana (BNPB)
• Mengoordinasikan pelaksanaan kegiatan-kegiatan pengurangan risiko dan kesiapsiagaan kebakaran hutan dan lahan terpadu
• Menyebarkan data titik api dan peringkat bahaya kebakaran kepada semua pemangku kepentingan
• Mengawasi dan mengendalikan pencemaran lingkungan yang diakibatkan oleh kebakaran hutan dan lahan
Kementerian Pertanian • Mengembangkan pedoman pencegahan kebakaran lahan pertanian.
• Mendorong penyidik pegawai negeri sipil pertanian untuk meningkatkan kinerja mereka dalam menegakkan hukum terhadap penggunaan api pada lahan pertanian
• Meningkatkan kualitas dan kuantitas sumber daya manusia dalam rangka mencegah kebakaran lahan pertanian
• Memfasilitasi penerapan teknologi pertanian untuk meningkatkan upaya-upaya pencegahan kebakaran lahan pertanian
• Memfasilitasi penggunaan teknologi pertanian yang meningkatkan upaya pencegahan kebakaran lahan pertanian
• Melaksanakan kegiatan penyuluhan untuk meningkatkan pengetahuand dan keahlian serta mengubah perilaku dan sikap masyarakat untuk meningkatkan keterlibatan
mereka dalam penanggulangan kebakaran hutan dan lahan
• Menetapkan rencana pencegahan kebakaran hutan dan lahan nasional
Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS)
• Membuat kebakaran hutan dan lahan menjadi prioritas pembangunan nasional pemerintah
• Bersama dengan kementerian, lembaga pemerintah dan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota merumuskan rencana aksi penanggulangan kebakaran hutan dan lahan Lembaga Penerbangan dan
Antariksa Nasional (LAPAN)
• Menyimpan data terbaru tentang titik api • Menyiapkan data citra satelit.
• Menganalisis satelit mana yang dapat digunakan untuk memantau titik api dengan tingkat keterpercayaan tertinggi
• Mengidentifikasi sifat titik api untuk memastikan bahwa titik api disebabkan oleh kebakaran dan hasil dari refleksi akar, danau, dll.
• Memverifikasi koordinat titik api antara satelit dengan data lapangan
Daerah: Gubernur
• Mengembangkan peraturan gubernur tentang sistem pengendalian kebakaran hutan dan lahan
• Mengoptimalkan peran dan fungsi BPBD provinsi sebagai koordinator pengendalian kebakaran hutan dan lahan
• Mengalokasikan dana untuk pengendalian kebakaran hutan dan lahan dalam APBD provinsi
• Memfasilitasi hubungan kerjasama dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan antara pemerintah-pemerintah kabupaten/kota di provinsinya
• Melaporkan kegiatan-kegiatan kebakaran hutan dan lahan kepada Presiden sebagai Kepala Pusat Pencegahan dan Pengendalian Kebakaran Nasional
• Melaksanakan pengawasan dan pengendalian kegiatan-kegiatan pencegahan kebakaran hutan dan lahan serta pencemaran lingkungan akibat kebakaran hutan dan lahan • Diharuskan untuk menyediakan sarana dan prasarana untuk kegiatan-kegiatan pemadaman dan pencegahan kebakaran
Bupati • Mengembangkan peraturan bupati tentang sistem pengendalian kebakaran hutan dan lahan
• Mengoptimalkan peran dan fungsi BPBD kabupaten/kota sebagai koordinator pengendalian kebakaran hutan dan lahan
• Untuk kabupaten/kota yang tidak memiliki BPBD, mengoptimalkan peran dan fungsi SKPD yang bertanggung jawab atas pemadaman kebakaran sebagai koordinator pengendalian kebakaran hutan dan lahan • Mengendalikan kebakaran hutan dan lahan di
yurisdiksinya.
• Mengalokasikan dana untuk pengendalian kebakaran hutan dan lahan di APBD kabupaten/kota
• Melaporkan kegiatan-kegiatan kebakaran hutan dan lahan kepada gubernur sebagai kepala pusat pengendalian kebakaran provinsi
• Mengawasi dan mengendalikan kerusakan dan/atau pencemaran lingkungan akibat kebakaran hutan dan lahan • Diwajibkan untuk menyediakan sarana dan prasarana pemadaman dan pencegahan kebakaran hutan dan lahan Kepala Desa • Mempertemukan perwakilan KTPA, MPA, atau Balakar
dan pejabat kecamatan dalam konsultasi desa untuk menyusun rencana pencegahan kebakaran yang mencakup yurisdiksinya. Rencana tersebut harus meliputi pemantauan, pemadaman dini dan pelaporan kepada desa-desa tetangga, pemilik konsesi atau posko daerah dalam hal kebakaran yang terjadi di luar yurisdiksinya
• Mengembangkan peraturan desa untuk pencegahan kebakaran
• Bekerja sama dengan antara lain guru, pemimpin agama, tokoh masyarakat, kepala suku dan pejabat desa dalam melaksanakan tugas-tugasnya
• Melaporkan status upaya-upaya pencegahan dan penanganan dini secara berkala kepada Pusdalops kecamatan
Petani dan anggota masyarakat
• Berpartisipasi dalam penanggulangan kebakaran melalui Masyarakat Peduli Api (MPA)
Sektor Swasta • Peran yang jelas dalam pemadaman kebakaran di dalam batas-batas konsesi. Kerangka peraturan ini memberikan instruksi kepada organisasi-organisasi sektor swasta tentang apa yang dibutuhkan dalam batas-batas perkebunan dan konsesi
Sejumlah lembaga pemerintah yang terkait dengan kebakaran bekerja di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota, tetapi sering kali dengan mandat penanggulangan kebakaran yang bertentangan. Menyelaraskan kepentingan berbagai lembaga dipersulit dengan adanya fakta bahwa peraturan-peraturan yang dikeluarkan tidak selalu memerinci peran dan tanggung jawab lembaga-lembaga pemerintah. Dan walaupun banyak peraturan perundangan mengidentifikasi kegiatan dan pemangku kepentingan untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan tersebut, peraturan perundangan tersebut sering kali tidak menunjukkan tugas suatu lembaga untuk kegiatan-kegiatan khusus, dan kewenangan suatu lembaga atas pemangku kepentingan lainnya. POSNAS mengambil langkah pertama yang sangat baik dengan memperjelas peran dan tanggung jawab ini, terutama dalam kegiatan-kegiatan pencegahan. Peraturan Menteri tahun 2016 tentang kebakaran hutan dan lahan telah semakin memperjelas peran berbagai lembaga pemerintah di tingkat nasional, provinsi, kabupaten/kota dan KPH.
Tantangan lainnya adalah bahwa kegiatan-kegiatan pencegahan dan pemadaman kebakaran mengikuti kewenangan yurisdiksi pada pratiknya. Misalnya, Dinas Pertanian (di tingkat provinsi dan kabupaten/kota) bertanggung jawab atas kegiatan-kegiatan penanggulangan kebakaran di lahan pertanian sedangkan Dinas Kehutanan bertanggung jawab atas lahan di bawah yurisdiksi mereka. POSNAS mengharuskan mereka untuk bekerja sama. Namun,
menyelaraskan anggaran dan rencana kerja dinas-dinas yang berbeda-beda (dan berdiri sendiri-sendiri) agar bekerja bersama-sama secara efektif merupakan tantangan, walaupun terdapat upaya yang sangat baik dari pihak pejabat daerah. Oleh karena itu, peran KPH untuk menjembatani pemisahan yurisdiksi ini menjadi sangat penting.
Tantangan kelembagaan yang ketiga adalah keseimbangan kewenangan desentralisasi dan otonomi daerah antara lembaga-lembaga pusat dan daerah, sehingga mempersulit penentuan tingkat khusus perencanaan dan pelaksanaan pencegahan kebakaran yang akan dilakukan oleh pemerintah daerah. Misalnya, sampai saat ini pemerintah kabupaten/kota merupakan lokus pelaksanaan di banyak bidang, termasuk kehutanan dan penanggulangan kebakaran. UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah mengubah keseimbangan ini, mengonsolidasikan pengelolaan hutan – dan kemudian penanggulangan kebakaran gambut – dengan pemerintah provinsi.17 Sebagai perwakilan resmi pemerintah pusat di daerah, pemerintah provinsi memiliki kewenangan yang lebih besar atas kebijakan-kebijakan penanggulangan kebakaran, kehutanan dan penggunaan lahan. Dinamika-dinamika ini berkontribusi pada keseimbangan kekuasaan yang tidak jelas antara pemerintah provinsi dengan pemerintah kabupaten/kota dalam merencanakan, menganggarkan dan melaksanakan strategi-strategi penanggulangan kebakaran.
Pembentukan Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, dengan menggabungkan dua kementerian yang sebelumnya terpisah, menawarkan peluang yang sangat baik untuk menyelesaikan beberapa dari tantangan-tantangan kunci ini. Memberikan mandate atas kegiatan-kegiatan pengurangan, pencegahan dan pemadaman kebakaran kepada Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan, di bawah Direktorat Jenderal Pengendalian Perubahan Iklim, akan membantu menyelesaikan beberapa tantangan kelembagaan.18 Lembaga-lembaga di tingkat pusat, provinsi dan daerah dengan fungsi satu pintu (yang diidentifikasi untuk sektor kehutanan dalam Pasal 7 sampai Pasal 25, Bab II Bagian 2, Peraturan Menteri tahun 2016) mencakup keseluruhan ruang lingkup fase pencegahan, pemadaman dan pasca-pemadaman kebakaran. Walaupun POSNAS memperjelas peran dan
17 Pemerintah Indonesia (2014). “UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah”. Diundangkan pada 30 September 2014 di Jakarta, Indonesia.
18 Someshwar dan Widiyanti, 2015. “Institutional Architecture for an Effective Anticipatory Response System, in Line with the SOP, in Central Kalimantan and Riau Provinces, and in Select High Fire Risk Districts of Riau and Central Kalimantan, for Land and Forest Fires.” Earth Institute di Columbia University, Proyek UNDP #87421 (Tidak Dipublikasikan).
tanggung jawab berbagai lembaga yang terkait dengan kebakaran dan Peraturan Menteri mengidentifikasi lembaga-lembaga sektor kehutanan, tanggung jawab ruang dan waktu di seluruh kementerian dan lembaga sectoral sangat perlu diartikulasikan. Upaya-upaya pencegahan dan pemadaman kebakaran hutan dan lahan tidak boleh terhambat oleh batas-batas yurisdiksi.
Beberapa perkembangan baru-baru ini mengubah dasar kelembagaan penanggulangan kebakaran hutan dan lahan. Di tingkat nasional, tanggung jawab untuk menanggulangi semua kebakaran hutan dan lahan telah diberikan di KLHK kepada Direktorat Jenderal Pengendalian Perubahan Iklim yang baru dibentuk. BRG yang baru dilembagakan memiliki pencegahan kebakaran sebagai bagian dari misi umumnya. Peraturan Menteri tahun 2016 tentang Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan mengakui pentingnya KPH dalam menanggulangi kebakaran hutan di tingkat lokal. Semuanya ini merupakan perkembangan yang sangat baik. Namun, cara mereka bekerja bersama-sama dari pencegahan hingga pemadaman kebakaran perlu direncanakan dengan saksama. Walaupun berada di kementerian yang sama, direktorat-direktorat yang bertanggung jawab atas perubahan iklim dan KPH memiliki garis tanggung jawab yang berbeda dan dengan garis anggaran yang melibatkan simpul-simpul daerah yang sangat berbeda (di tingkat provinsi dan di tingkat kabupaten/kota). Lembaga-lembaga baru ini harus diwajibkan untuk bekerja bersama-sama dalam mengidentifikasi tindakan terpadu khusus untuk pencegahan dan pemadaman kebakaran yang efektif. KPH diposisikan dengan baik untuk memberlakukan tindakan-tindakan yang memadukan pemadaman kebakaran (dengan menggunakan informasi jangka pendek dari BMKG) dengan kegiatan-kegiatan pencegahan kebakaran dan pengurangan risiko kebakaran jangka panjang yang menggunakan informasi FRS tentang risiko kebakaran, yang direncanakan bekerja sama erat dengan BAPPENAS/BAPPEDA dan Ditjen PPI. Sekumpulan tindakan ini membutuhkan penguatan positif dalam perencanaan restorasi gambut BRG, dengan menggunakan fungsionalitas FRS sebagaimana yang disebutkan sebelumnya. Inisiatif BRG baru-baru ini untuk membentuk kerja sama dengan KPH untuk pencegahan kebakaran merupakan tanda kemitraan kelembagaan yang sangat baik. Dengan lembaga-lembaga yang bertanggung jawab atas berbagai segi penanggulangan kebakaran (pencegahan, pengurangan risiko, pemadaman) yang bekerja bersama-sama melintasi sektor dan jenis penggunaan lahan (mulai dari hutan perkebunan hingga lahan pertanian, dan mulai dari lahan gambut hingga lahan mineral), pencegahan dan pemadaman kebakaran menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari upaya-upaya pembangunan berkelanjutan.
BMKG adalah lembaga pemerintah pertama yang memiliki kewenangan dan mandat untuk menyediakan informasi risiko kebakaran hutan. Pengembangan kapasitas praktis BMKG untuk mengeluarkan informasi risiki kebakaran musiman, serta untuk melatih para pemangku kepentingan setempat dalam rangka mengakses, memahami dan menjelaskan kegunaan informasi risiko kebakaran yang dipandu oleh informasi iklim sangatlah penting. Karena kegiatan-kegiatan untuk mengurangi risiko kebakaran merupakan kegiatan-kegiatan yang berbasis lokasi, prakiraan risiko kebakaran yang terampil perlu disediakan di tingkat kabupaten/kota dan desa. BMKG harus berencana untuk meningkatkan pemahaman para pembuat kebijakan tentang potensi kegunaan peringatan dini yang dipandu oleh informasi iklim, bukan hanya untuk menetapkan sistem peringatan kebakaran, melainkan juga dalam merancang sistem insentif pencapaian kelembagaan yang bekerja dengan badan penanggulangan bencana dan kementerian kehutanan. Bekerja sama dengan KPH, BMKG dapat mengembangkan sebuah sistem untuk mengukur keberhasilan desa dalam mengurangi dampak kebakaran selama musim kemarau panjang.