SESUAI PRINSIP HUKUM
B. Metode Adjudikasi Pemilihan Kepala Daerah Yang Diharapkan
Menurut Lawrence M. Friedman, ada tiga unsur dalam sistem hukum, yaitu : Pertama-tama, sistem hukum mempunyai struktur. Sistem hukum terus berubah, namun bagian-bagian sistem itu berubah dalam kecepatan yang berbeda, dan setiap bagian berubah tidak secepat bagian tertentu lainnya. Ada pola jangka panjang yang berkesinambungan – aspek sistem yang berada di sini kemarin ( atau bahkan pada abad yang terakhir) akan berada di situ dalam jangka panjang. Inilah struktur sistem hukum – kerangka atau rangkanya, bagian yang tetap bertahan, bagian yang memberi semacam bentuk dan batasan terhadap keseluruhan. Struktur sistem hukum terdiri dari unsur berikut ini : jumlah dan ukuran peradilan, yurisdiksinya (yaitu, jenis perkara yang diperiksa, dan bagaimana serta mengapa), dan cara naik banding dari satu pengadilan ke pengadilan lain. Jelasnya struktur adalah semacam sayatan sistem hukum – semacam foto diam yang menghentikan gerak.
Aspek lain sistem hukum adalah substansinya. Yaitu aturan, norma, dan pola prilaku nyata manusia yang berada dalam sistem itu. Substansi juga berarti “produk” yang dihasilkan oleh orang yang berada dalam sistem hukum itu – keputusan yang mereka keluarkan, aturan baru yang mereka susun. Penekannya di sini terletak pada hukum yang hidup (living law) , bukan hanya pada aturan dalam kitab hukum (law
Komponen ketiga dari sistem hukum adalah budaya hukum. Yaitu sikap manusia terhadap hukum dan sistem hukum – kepercayaan, nilai, pemikiran, serta harapannya. Dengan kata lain budaya hukum adalah suasana pikiran sosial dan kekuatan sosial yang menentukan bagaimana hukum digunakan, dihindari atau disalah gunakan. Tanpa budaya hukum, sistem hukum itu sendiri tidak akan berdaya – seperti ikan yang mati terkapar di keranjang, bukan seperti ikan hidup yang berenang di lautnya.
Friedman mengibaratkan sistem hukum itu seperti “struktur” hukum seperti mesin. Substansi adalah apa yang dihasilkan atau dikerjakan oleh mesin itu. Budaya hukum adalah apa saja atau siapa saja yang memutuskan untuk menghidupkan dan mematikan mesin itu serta memutuskan bagaimana mesin itu digunakan.
Berkaitan hal ini, apabila teori Lawrence M Friedman dikaitkan dengan sistem peradilan administrasi di Indonesia saat ini maka dalam “struktur” terdapat dua lingkungan peradilan yaitu, yaitu lingkungan peradilan semu (Bawaslu Provinsi dan Panwas Kabupaten/Kota) dan lingkungan peradilan murni. Setiap peradilan memiliki yurisdiksinya kewenangan sendiri-sendiri baik secara mutlak (absolut) maupun wilayah hukum mengadili (relatif). Kewenangan absolut adjudikasi sengketa administrasi (semu) ada pada Bawaslu Provinsi dan Panwas Kabupaten/Kota, sementara peradilan administrasi murni berada pada pengadilan tinggi tata usaha negara (PT TUN) yang berpuncak di Mahkamah Agung (MA). Dalam sistem peradilan administrasi sengketa Pilkada berdasarkan perundangan (lex specialist), ada tiga tahap proses penyelesaian yaitu majelis banding administrasi (Bawaslu Provinsi
atau Panwas Kabupaten/Kota), pengadilan tinggi tata usaha negara (PT TUN) dan terakhir ke mahkamah agung (MA). Tentunya, gugatan ke PT TUN ini dilakukan apabila pemohon masih tidak/kurang puas atau permohonannya ditolak (tidak dikabukan) oleh majelis banding administrasi sehingga Ia harus mencari keadilannya lagi ke jenjang peradilan murni (mengajukan gugatan hukum). Demikain pula kewenangan relatif adjukasi sengketa administrasi untuk sengketa administrasi pemilihan Gubernur/Wakil Gubernur, yang memiliki kompetensi mengadili adalah Bawaslu Provinsi di wilayah pemilihan setempat, sementara untuk sengketa administrasi pemilihan Bupati/Wakil Bupati dan Walikota/Wakil Walikota, yang memiliki kompetensi mengadili adalah Panwas Kabupaten/Kota di wilayah pemilihan setempat.Struktur sistem hukum dimaksud juga berhubungan dengan institusi dan kelembagaan hukum, bagaimana dengan Bawaslu Provinsinya dan Panwas Kabupaten/Kotanya. Maka ini harus ditata dalam sebuah struktur yang sistemik dan berkorelasi saling mendukung sesuai tugas pokok dan fungsi (tupoksi) maupun kewenangan masing-masing.
Kalau berbicara mengenai substansinya maka berbicara tentang bagaimana undang-undangnya, apakah sudah memenuhi rasa keadilan, tidak diskriminatif, responsif atau tidak. Jadi penataan materi peraturan perundang-undangannya dalam hal ini Undang-Undang Pilkadanya adalah sangat penting untuk memastikan peradilan administrasi sebagai alat pencapaian tujuan hukum : keadilan pemilu (electoral justice) yang berkepastian dan kemanfaatannya dapat dirasakan dan terukur. Dalam kaitan ini, aspek hukum materil (norma) penyelesaian sengketa yang
diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Junto Nomor 8 tahun 2015, dalam normanya telah mengatur sistem adjudikasi sengketa administrasi yang dilakukan oleh instansi bernama Bawaslu Provinsi dan Panwas Kabupaten/Kota dengan cara mempertemukan para pihak untuk mencari titik temu (bermusyawarah) dan jika tidak ada titik temu maka diambil putusan yang final dan mengikat dalam waktu dua belas (12) hari. Subtansi norma aturan penyelesaian sengketa ini untuk memberikan jaminan perlindungan hukum dan kepastian hukum pula dan harus tetap ditegakkan. Maka dengan demikian norma ini dapat dikatakan secara responsif mampu mengakomodir tuntutan dan kebutuhan akan adanya sarana complain atau keberatan yang terjadi dalam permasalahan pemilihan kepala daerah yang kompleks dan dinamis.
Dalam budaya hukum, pembicaraan difokuskan pada upaya-upaya untuk membentuk kesadaran hukum masyarakat, membentuk pemahaman masyarakat terhadap hukum, dan memberikan pelayanan hukum kepada masyarakat dalam setiap adjudiksi sengketa administrasi pemilihan kepala daerah. Masyarakat hukum dalam pemilihan kepala daerah adalah seluruh komponen struktur hukum yang terlibat mulai dari penyelenggara pemilu (KPU, Bawaslu dan DKPP), calon atau peserta pemilihan, warga masyarakat, pemerintah daerah, penegak hukum (polisi, jaksa dan hakim) dan yang utama adalah bagaimana kesadaran hukum struktur sistem peradilan administrasi pemilihan kepala daerah yaitu KPU, Bawaslu/Panwas, DKPP yang merupakan satu kesatuan sistem penyelenggaraan pemilu memiliki kesadaran,
memposisikan diri sesuai tugas dan fungsinya masing-masing, berlaku tertib dan pasti untuk menjamin terwujudnya keadilan pemilu (electoral justice) yang diharapkan. C. Parameter “Batu Uji” Dalam Aspek Pengujian
Keadaan hukum kita dewasa ini menunjukkan banyaknya aturan kebijakan (beleidsregel). Peraturan-peraturan kebijakan ini tidak saja berasal dari administrasi negara, bahkan pula dari badan justisial. Peraturan kebijakan merupakan instrumen yang selalu melekat pada administrasi negara. Yang menjadi masalah, ada kalanya peraturan kebijakan tersebut kurang memperhatikan tatanan hukum yang berlaku. Berbagai aturan kebijakan menyimpang dari ketentuan-ketentuan hukum yang berlaku karena terlalu menekankan aspek “doelmatigheid” dari pada “rechtsmatigheid”. Hal-hal semacam ini sepintas lalu dapat dipandang sebagai “terobosan” atas ketentuan-ketentiuan hukum yang dipandang tidak memadai lagi. Namun demikian dapat menimbulkan kerancuan dan ketidakpastian hukum.192
Dalam proses pelaksanaan Pilkada, kerap regulasi (Undang-Undang Pilkada, Peraturan KPU, dan turunannya) atau aturan teknis kurang jelas, kurang tegas, kurang lengkap bahkan cepat berubah-ubah. Kecepatan perubahan ini juga kurang diikuti
Dalam konteks menilai atau menguji apakah suatu keputusan atau tindakan hukum administrasi negara lebih cenderung menitikberatkan kepastian hukum saja atau kebijaksanaan saja atau memang sudah secara berimbang memperhatikan segi keduanya, memerlukan parameter atau ukuran yang standard dan sesuai prinsip hukum.
192
Sunarmi, Membangun Sistem Peradilan Di Indonesia (Makalah), sumber : e-USU
dengan sosialisasi atau penjelasan yang memadai kepada jajaran di bawah secara merata sehingga sering menimbulkan penerapan atau penafsiran yang berbeda terhadap fakta yang sama. Jika kondisi ini yang terjadi, maka sangat dimugkinkan potensi sengketa atau konflik antara peserta dengan penyelenggara pemilihan tidak terhindarkan. Potensi ini dipicu juga minimnya akses, informasi yang akurat maupun ketidaktransparanan dalam proses pengambilan keputusan oleh KPU maupun jajarannya yang kerap merugikan pasangan calon atau partai politik pengusung atau paling tidak menimbulkan ekses atau dampak lanjutan.193
Maka, sebagai majelis banding administrasi, tidak cukup hanya memiliki kesiapan struktur aparatur dan mekanisme yang mendukung, akan tetapi sebagai suatu sistem peradilan adminitrasi mestinya memiliki parameter yang standar atau alat ukur atau batu uji dalam menilai suatu sengketa secara lengkap baik dari segi objek penilaian rechtmatigheid maupun doelmatigheid. Parameter atau ukuran yang diharapkan tentunya sesuai dengan prinsip hukum yang ada.
Ada dua parameter uji yang dapat digunakan dalam melakukan segi penilaian secara lengkap berdasarkan prinsip hukum, antara lain :
1) Prinsip atau azas umum pemerintahan yang baik (AUPB) ; dan 2) Prinsip penyelenggaraan pemilu atau pemilihan umum.
Asas-asas umum pemerintahan yang baik yang selanjutnya disingkat AUPB adalah prinsip yang digunakan sebagai acuan penggunaan wewenang bagi Pejabat Pemerintahan dalam mengeluarkan keputusan dan/atau tindakan dalam
193
Wawancara Penulis dengan Syafrida R.Rasahan, SH, Ketua Bawaslu Provinsi Sumatera Utara, dilakukan pada tanggal 01 Juni 2016, di Medan
penyelenggaraan pemerintahan. Sebagaimana pasal 10 Undang-Undang Nomor 30 tahun 2014 tentang administrasi pemerintahan, AAUB dimaksud adalah sebagai berikut :
a. kepastian hukum;
b. kemanfaatan;
c. ketidakberpihakan;
d. kecermatan;
e. tidak menyalahgunakan kewenangan;
f. keterbukaan;
g. kepentingan umum; dan
h. pelayanan yang baik.
Secara rinci dapat diuraikan satu per satu sebagai berikut :
a) Asas kepastian hukum adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan ketentuan peraturan perundang-undangan, kepatutan, keajegan, dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggaraan pemerintahan.
b) Asas kemanfaatan adalah manfaat yang harus diperhatikan secara seimbang antara: (1) kepentingan individu yang satu dengan kepentingan individu yang lain; (2) kepentingan individu dengan masyarakat; (3) kepentingan Warga Masyarakat dan masyarakat asing; (4) kepentingan kelompok masyarakat yang satu dan kepentingan kelompok masyarakat yang lain; (5) kepentingan pemerintah dengan Warga Masyarakat; (6) kepentingan generasi yang sekarang
dan kepentingan generasi mendatang; (7) kepentingan manusia dan ekosistemnya; (8) kepentingan pria dan wanita.
c) Asas ketidakberpihakan adalah asas yang mewajibkan badan dan/atau pejabat pemerintahan dalam menetapkan dan/atau melakukan keputusan dan/atau tindakan dengan mempertimbangkan kepentingan para pihak secara keseluruhan dan tidak diskriminatif.
d) Asas kecermatan adalah asas yang mengandung arti bahwa suatu keputusan dan/atau tindakan harus didasarkan pada informasi dan dokumen yang lengkap untuk mendukung legalitas penetapan dan/atau pelaksanaan Keputusan dan/atau tindakan sehingga keputusan dan/atau tindakan yang bersangkutan dipersiapkan dengan cermat sebelum keputusan dan/atau tindakan tersebut ditetapkan dan/atau dilakukan.
e) Asas tidak menyalahgunakan kewenangan adalah asas yang mewajibkan setiap badan dan/atau pejabat Pemerintahan tidak menggunakan kewenangannya untuk kepentingan pribadi atau kepentingan yang lain dan tidak sesuai dengan tujuan pemberian kewenangan tersebut, tidak melampaui, tidak menyalahgunakan, dan/atau tidak mencampuradukkan kewenangan.
f) Asas keterbukaan adalah asas yang melayani masyarakat untuk mendapatkan akses dan memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif dalam penyelenggaraan pemerintahan dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara.
g) Asas kepentingan umum adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan dan kemanfaatan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif, selektif, dan tidak diskriminatif.
h) Asas pelayanan yang baik adalah asas yang memberikan pelayanan yang tepat waktu, prosedur dan biaya yang jelas, sesuai dengan standar pelayanan, dan ketentuan peraturan perundang-undangan
Sementara prinsip penyelenggara pemilu atau pemilihan merupakan prinsip yang dapat pula memberikan kerangka ukuran penilaian apakah suatu keputusan badan/pejabat administrasi negara telah secara bijaksana atau tidak dalam membuat keputusan administrasi negara. Sebagaimana pasal 2 Undang-Undang Nomor 15 tahun 2011 tentang penyelenggara pemilu, ada dua belas (12) asas atau prinsip yang harus ditegakkan penyelenggara pemilu dalam setiap tindakannya dalam penyelenggaraan pemilu dan berlaku juga dalam Pilkada, yaitu: mandiri (artinya : tidak bergantung pada atau campur-tangan pihak lain), jujur (artinya : lurus hati), adil (artinya : tidak memihak; berpihak kepada yang benar; berpegang pada kebenaran),
kepastian hukum (artinya berdasar hukum dan mampu menjamin hak dan kewajiban
setiap warga negara), tertib (artinya : teratur; menurut aturan), kepentingan umum (artinya : bertindak atas kepentingan seluruhnya atau orang banyak; bukan kepentingan pribadi atau golongan tertentu), keterbukaan (artinya : transparan, tidak ada yang ditutupi), proporsionalitas (artinya : sesuai dengan proporsi; sebanding; seimbang; berimbang), profesionalitas (artinya : kemampuan untuk bertindak secara professional;sesuai profesi), akuntabilitas (artinya : dapat dipertanggungjawabkan
secara moral, agama dan hukum), efisiensi ( artinya : ketepatan cara; usaha kerja dalam menjalankan sesuatu dengan tidak membuang waktu, tenaga, biaya; kedayagunaan; ketepatgunaan) dan efektivitas ( artinya : apa yang dilakukan dapat membawa hasil; berhasil guna).194
Perihal kemampuan yang diharapkan maka kriteria atau prasyarat yang pernah dibuat Aristoteles, filsuf dari Yunani beberapa ratus tahun silam sangat cocok untuk diimplementasikan. Menurut Aristoteles ini, maka seorang dianggap mampu dan cakap menjadi “penilai atau penguji” dalam mempertimbangkan suatu sengketa, harus memiliki tiga syarat yaitu :
Alat ukur ini adalah standard umum yang dapat dipakai Bawaslu Provinsi atau Panwas Kabupaten/Kota sebagai majelis banding administrasi dalam menilai atau menguji suatu tindakan administrasi negara baik dari segi penerapan hukum (rechmatigheid) maupun segi kemanfaatan (doelmatigheid). Tentunya penggunaan alat ukur atau batu uji ini dapat mencapai tujuan yang diharapkan yaitu keadilan pemilu jika aparatur atau perangkat pelaksana adjudikasi administrasi memiliki pengetahuan (penguasaan masalah), kemampuan dan keterampilan (skill) yang memadai.
a) Etos artinya memiliki etika, moral yang tinggi
b) Patos yang berarti simpatik (meresapi dan menguasai setiap masalah yang diajukan kepadanya dan disegani)
c) Logos yang artinya harus cerdas, memiliki pengetahuan, keterampilan, dan dapat mengambil putusan yang tepat. Tepat mutu dan tepat waktu.
194
http://kbbi.web.id
Ketiga kriteria syarat etos, patos, dan logos harus dimiliki oleh aparatur (personil majelis) Bawaslu Provinsi dan Panwas Kabupaten/Kota agar mampu dan terampil dalam mempertimbangkan setiap sengketa adjukasi administrasi yang diajukan kepadanya. Maka dengan demikian, sebagai konsekuensinya diperlukan pula penguatan dan peningkatan kapasitas, struktur dan manjemen adjudikasi sengketa administrasi Pilkada sangatlah penting.
D. Penguatan Struktur dan Manjemen Adjudikasi Administrasi Pemilihan