Di sini dosen memaparkan bagaimana model untuk memfokuskan analisa pada dimensi substansi kebijakan dibangun atau digunakan. Model dalam analisa substansi kebijakan berangkat dari asumsi atau bayangan tentang hasil apa yang diinginkan dari sebuah kebijakan. Salah satu substansi yang saat ini paling sering digunakan adalah asumsi kebijakan berorientasi pada penyelesaian masalah.9
Dengan asumsi kebijakan yang berorientasi pada penyelesaian masalah, penting bagi dosen untuk menjelaskan pada mahasiswa bahwa pada dasarnya kebijakan publik adalah selalu kebijakan pemerintah. Sehingga kebijakan muncul ketika ada suatu hal yang dianggap sebagai masalah oleh pemerintah. Berbagai isu yang beredar di publik ditangkap sebagai masalah kebijakan i.e. menjadi masalahnya pemerintah didasarkan pada asumsi tertentu yang digunakan pemerintah untuk mendefinisikan masalah kebijakan.
Peluang bagi munculnya model baru terbuka lebar karena tidak menutup kemungkinan bahwa biang permasalahan dari seluruh permasalahan kebijakan adalah asumsi pemerintah tentang masalah itu sendiri. Misalnya, kemiskinan yang seringkali dipahami oleh pemerintah, semata, sebagai masalah kelangkaan uang. Memahami
9 Lihat juga Howlett, Michael dan Ramesh, M., (1995), Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem, Oxford University Press;;Bardach, op.cit.
Purwo Santoso 61 kemiskinan dengan cara itu mendorong orang mengatasi masalah kemiskinan hanya dengan bagi-bagi uang dan tidak pernah terpikir untuk mencari solusi lain.
Dosen bisa memberikan contoh lain terkait dengan kebijakan penanganan masalah ‘penyakit sosial’ yang seringkali ditayangkan di televisi, terutama menjelang dan pada saat Bulan Puasa. Penyakit sosial seringkali dikenal dengan istilah atau jargon ‘PEKAT’. Kebijakan penanganannya seringkali disebut ‘OPERASI PEKAT’. Kalau mahasiswa perhatikan, dalam tayangan yang muncul itu selalu digambarkan aparat, sebagai representasi negara, memburu anggota masyarakat yang dianggap sebagai wujud nyata dari penyakit sosial itu, misalnya Pekerja Seks Komersial (PSK), Gelandangan, Pengemis, Tunawisma dll. Biasanya, diakhir tayangan reportase selalu ada kata-kata, “Orang-orang yang terjaring dalam Operasi Pekat itu akan didata kemudian dikirim ke tempat rehabilitasi untuk diberi bekal kemampuan agar tidak kembali ke ‘dunia hitam’ lagi”.
Dari ilustrasi singkat itu, dosen memaparkan pada mahasiswa bahwa dalam kebijakan penanganan penyakit masyarakat tersebut, logika substansi kebijakan yang dipakai adalah sebuah model kausal yang memberikan gambaran konseptual tentang relasi masalah dan faktor penyebab masalah. Dari situ, bisa didapatkan alternatif penyelesaian masalah. Untuk kasus penyakit masyarakat itu model kausalnya adalah demikian: penyakit sosial Æ karena kurang ketrampilan Æ menambah ketrampilan Æ mengatasi dan memutus mata rantai penyakit sosial.
Dalam model kausal berlogika implikasi seperti di atas, penyakit sosial direduksi sebagai permasalahan kurangnya ketrampilan. Kurangnya ketrampilan membuat orang tidak kompetitif di dunia kerja, sehingga dengan dorongan kebutuhan ekonomi, untuk tetap bertahan hidup sebagian orang tersebut harus menggeluti aktivitas ekonomi yang didefinisikan sebagai gejala penyakit sosial. Karena itu, permasalahan penyakit sosial, dalam model ini, harus diselesaikan dengan memberikan ketrampilan yang membuat orang-orang tersebut lebih kompetitif dalam dunia kerja, seperti digambarkan dalam Bagan IV.5.
62 Analisis Kebijakan Publik
Bagan IV.5.
URUTAN ANALISIS SUBSTANSI KEBIJAKAN
Dosen memaparkan kepada mahasiswa bahwa model di atas bukanlah model satu-satunya dan yang paling benar. Mahasiswa, ketika berlatih sebagai seorang analis, bisa mereduksi penyakit sosial pada hal lain selain masalah kurangnya ketrampilan sebagai bekal berkompetisi di dunia kerja. Contoh yang paling sederhana, mahasiswa bisa membuat model yang didasarkan pada asumsi bahwa penyakit sosial adalah permasalahan kelalaian pemerintah dalam mengatur kompetisi dalam dunia kerja atau dalam mempersiapkan tenaga kerja.
Mahasiswa perlu diingatkan bahwa dalam membuat model baru, mahasiswa tidak harus berangkat dari pembuatan model kausal yang sama sekali baru. Seringkali analis mempertahankan sebagian dari model kausal yang sudah ada, namun melakukan modifikasi di bagian yang lain. Namun, sebagai awalan, mahasiswa diajak untuk mengenal pembuatan model dari level yang paling abstrak dan sederhana, karena belum memerlukan pertimbangan detil teknis.
Dari kasus kebijakan penanganan penyakit sosial itu, dosen mengajak mahasiswa untuk merenungkan bahwa sangat besar kemungkinan dalam berbagai kebijakan yang diambil pemerintah selama ini, terjadi kesalahandalam mengangkat permasalahan. Maka dari itu semakin terbuka peluang untuk membangun definisi permasalahan yang baru. Kesalahan mungkin saja terjadi pada diri pemerintah, dan mengandaikan bahwa kesalahan itu selalu kesalahan masyarakat dan masalah kebijakan sebagai masalahnya masyarakat adalah sebuah kecerobohan.
Agar mahasiswa lebih menghayati proses modelling, dosen bisa mengajak mahasiswa bersama-sama melakukan simulasi modeling. Ini bisa dilakukan, misalnya, dengan meminta mahasiswa untuk menyampaikan pemahaman mereka tentang kemiskinan dan dosen
Purwo Santoso 63 memetakan paparan yang disampaikan oleh mahasiswa. Dari situ dibayangkan akan ditemukan berbagai cara memahami kemiskinan. Besar kemungkinan dari diskusi kelas itu ditemukan keajegan, meskipun mahasiswa mendekati fenomena itu dengan logika yang berbeda- beda.Cara memahami itulah yang disebut model analisis kemiskinan. Terlepas dari persoalan mana yang benar, yang jelas masing-masing orang berhak memaknai persoalan dengan nalarnya sendiri, sesuai dengan yang dianggapnya penting.
Setelah mahasiswa mencoba membangun modelnya sendiri, dosen memberikan pemaparan bahwa apa yang disebut model ini, bagi banyak kalangan yang bergelut dalam analisis kebijakan juga biasa disebut heuristik.10 Karena sebetulnya model ini digunakan bukan sebagai
acuan yang bersifat preskriptif, tetapi sekedar sebagai pembayangan untuk mempermudah seorang analis untuk memperhitungkan langkah- langkah yang perlu untuk dia lakukan dalam melakukan analisis.
Dari situ dosen bisa mengatakan pada mahasiswa bahwa model analisis kebijakan tidaklah harus dibuat dalam bentuk tahap-tahap. Klasifikasi dan pengelompokkan itu juga bisa jadi berubah ketika di tengah-tengah usahanya merapikan dan mengelompokkan literatur tersebut, si analis menemukan dokumen atau literatur yang tidak bisa dimasukkan dalam klasifikasi yang ada. Dalam situasi tersebut, si analis mungkin perlu membuat klasifikasi baru untuk dokumen dan literatur tersebut dan memodifikasi model yang sudah ada. Itulah sebabnya mengapa model juga disebut heuristik, karena meskipun menjadi pedoman bagi seorang analis dalam melakukan analisa, tetapi model tidak sepenuhnya bersifat preskriptif dan bisa dimodifikasi atau diubah oleh si analis bilamana perlu.