II. TINJAUAN PUSTAKA
2.2 Hutan dan Pengelolaan Hutan
2.2.3. Nilai Ekonomi Hutan
dijadikan alat untuk mendapatkan kayu dari hutan alam. Banyak industri (utamanya pulp) yang mengajukan pembangunan hutan tanaman industri namun tidak pernah melakukan penanaman. Pembukaan hutan terus dilakukan untuk memasok kayu, tetapi hal ini tidak dibarengi dengan penanaman.Kehilangan hutan akibat perkembangan pembangunan HTI dapat dilihat padaGambar 2.2
Gambar 2.2. Kehilangan Hutan Dataran Rendah Sumatera, Kalimantan, Sulawesi periode
1985-1997 (Sumber: Forest Watch Indonesia atau Global Forest Watch1999)
2.2.3.Nilai Ekonomi Hutan
Berdasarkan data Badan Planologi (2007), luas kawasan hutan di Indonesia adalah 120,55 juta ha (sekitar 60% dari daratan Indonesia). Selama kurun waktu 3-40 tahun sampai dengan 2005, kawasan hutan telah berkurang seluas 23, 45 juta ha, dari 144 juta ha pada akhir tahun 1960 atau awal 1970 an menjadi 120, 55 juta ha saat ini. Dari luasan tersebut sebesar 53, 9 juta ha terdegradasi dengan berbagai tingkatan yang tersebar pada hutan konservasi (11,4 juta ha), hutan lindung (17,9 juta ha), dan hutan produksi (24,6 juta ha). Penutupan vegetasi hutan terus menurun dari waktu ke waktu akibat konversi lahan hutan untuk penggunaan lainnya (pertanian, perkebunan, pembangunan pemukiman, dan prasarana wilayah), perambahan, over cutting, illegal logging, dan kebakaran hutan. Konversi lahan tersebut menyebabkan terjadinya deforestasi, sedangkan perambahan dan lain-lain menyebabkan degradasi (penurunan kualitas) hutan.
Hutan tersisa berdasarkan citra satelit di Jawa tinggal 19 persen, Kalimantan 19 persen, Bali (22persen) dan Sumatera 25 persen, jauh di bawah angka 30 persen, yakni luas hutan tersisa di suatu pulau yang diijinkan oleh Undang-Undang Kehutanan. Hutan tersisa yang berada di atas tingkat tersebut adalah Papua (71persen) dan Sulawesi (43persen). Hutan bakau (mangrove) yang tersisa hanyalah 30 persen dari seluruh hutan bakau yang ada di
28
tanah air sebelumnya. Bahkan saat ini 43 juta ha area hutan telah menjadi lahan kritis (Skephi, 2007).
Penurunan luas kawasan hutan dunia dan Indonesia selama ini karena adopsi Teori Ekonomi Liberal Klasik di abad pertengahan yang derivasinya berupa Soil Rent Theory
sebagai instrumen kebijakan pengelolaan hutannya (Kartodihardjo, 2008). Lebih lanjut Kartodihardjo (2008) menyebutkan bahwa teori ini secara langsung mengabaikan pentingnya sifat-sifat kepemilikan (property right regims) dalam pengelolaan hutan. Ketika hutan diterapkan sebagai milik negara, tidak berarti bahwa kepemilikan berubah menjadi eksklusif. Menurut Darusman (1989) sasaran pembangunan kehutanan pada dasarnya menyangkut dua kepentingan pokok yaitu: (1) kepentingan kegairahan dan kemajuan dunia usaha perkayuan, dan kehutanan pada umumnya, serta keseimbangan dan kemantapan struktur dunia usaha tersebut; (2) kemampuan hutan dalam memproduksi hasil hutan (tangible) dan manfaat-manfaat lingkungan (intangible) yang secara sepintas telah diutarakan terdahulu mempunyai karakteristik pengelolaan masing-masing.
Pengelolaan hutan berbasis ekosistem (ecosystem based forest management) adalah
sistem pengelolaan yang mengakomodir fungsi ekonomi, ekologi dan fungsi sosial (Robian, 2002). Pengelolaan hutan secara lestari adalah prinsip yang diciptakan dalam bentuk nilai-nilai, norma kaidah yang dijadikan sebagai energi untuk menumbuhkan pohon-pohon amanah ciptaan Tuhan agar mampu mengakar pada keberlanjutan peran ekologis sebagai penyangga kehidupan, sehingga akan menghasikan kemakmuran, kesejahteraan sebagai manifestasi optimalisasi manfaat sosial ekonomi sumberdaya hutan. Pemanfaatan sumberdaya hutan secara bijaksana merupakan bagian dari pengelolaan hutan secara lestari (Santoso, 2008).
Sistem TPTI (tebang pilih tanam indonesia) adalah salah satu sistem silvikultur yang merupakan subsistem dari sistem pengelolaan hutan lestari yang diterapkan pada hutan alam daratan (Dephut 1993). Praktik pengusahaan hutan secara komersial yang mulai marak tahun 1980-an dengan sistem TPTI mengindikasikan bahwa kebijakan-kebijakan yang mengatur tidak cukup memadai dalam pelaksanaan pengelolaan hutan secara lestari sehingga menyebabkan kerusakan hutan alam produksi (Reksosudarmo 2003).
Selanjutnya disebutkan bahwa penguatan peran kelembagaan pengelolaan hutan yang mampu mengidentifikasi permasalahan spesifik wilayah adalah faktor penting untuk mewujudkan peningkatan kinerja penyelenggaraan kehutanan, termasuk pengelolaan
29
hutan alam poduksi(North, 1990 dan Rodgers, 1994 dalam Nugroho, 2006). Krieger (2001) mengestimasi nilai jasa ekosistem hutan dari beberapa tipe hutan di dunia.
Tabel 2.1 Estimasi nilai ekosistem hutan * Barang atau Jasa
Ekosistem Ecosystem Good or Service Sifat Pasar MarketNature of Service
Nilai Berdasarkan Tipe Hutan
Global Values by Foret Type (US $/acre)
All Forest Tropical Temperate atau Boreal
Pengaturan
Iklim/Climate regulation NM 57.1 90.2 35.6
Pengaturan
Gangguan/Disturbance Regulation
NM 0.8 2.0 n.a
Pengaturan Tata
Air/Water Regulation NM 0.8 2.4 0.0
Pasokan Air/Water supply M, NM 1.2 3.2 n.a
Pengendalian Erosi dan Sedimen/Erosion Control and Sediment
NM 38.8 99.1 0.0
Pembentukan Tanah/Soil
Formation NM 4.0 4.0 4.0
ikluas Hara Nutrient
Cycling NM 146.1 373.1 n.a
Pengolahan
Limbah/Waste Treatment NM 35.2 35.2 35.2
Pengendalian Biologis/Biological Control
NM 0.8 n.a 1.6
Produksi Pangan/Food
Production M 17.4 12.9 20.2
Bahan Material/Raw
Material M 55.8 127.5 10.1
Plasma Nutfah/Genetic
Resources M, NM 6.5 16.6 n.a
Rekreasi/Recreation M, NM 26.7 45.3 14.6
Budaya/Cultural NM 0.8 0.8 0.8
Total 392.1 812.2 122.2
Sumber: Krieger, 2001
* Catatan: n.a = not available; NM = a good or service is primarily non-market in nature, M= a primarily market good or services, M,NM = a good or services that has significant market and non-market characteristics
30
2.3. Kebijakan dan Sistem Hukum Pemberantasan Pembalakan Liar atau Illegal
Logging
Kasper dan Streit (1998) menyatakan bahwa kelembagaan merupakan aturan main yang mengatur hubungan antar manusia untuk menghambat munculnya perilaku oportunistik dan saling merugikan, sehingga perilaku manusia dalam memaksimumkan kesejahteraan individualnya lebih dapat diprediksi. Kelembagaan selalu disertai sanksi-sanksi baik formal dan informal yang disepakati dan penegakannya. Dalam kelembagaan, fungsi dari peran adalah: (1) menentukan kesempatan-kesempatan ekonomi individu dan hasil akhir interaksi antar individu atau organisasi terhadap kinerja ekonomi dan pengelolaan sumberdaya agar tidak saling merugikan melalui aksi bersama/collective action; dan (2) mengatur interdependensi antar manusia terhadap sesuatu, kondisi atau situasi melalui inovasi hak kepemilikan atau property rights, batas yurisdiksi atau jurisdiction boundary dan aturan representasi atau rules of representation.
Parsons (2005) menyebutkan kebijakan merupakan suatu deklarasi atas sebuah dasar pedoman, untuk: (1) bertindak menuju suatu arah tindakan tertentu; atau berupa (2) suatu program terkait aktivitas tertentu; atau (3) suatu rencana. Lebih lanjut dinyatakan, bahwa masalah kebijakan atau policy problem merupakan personifikasi dari nilai, kebutuhan dan kesempatan yang belum terpenuhi yang dapat diidentifikasi untuk kemudian diperbaiki dankemudian dicapai melalui tindakan publik. Analisis kebijakan menghasilkan informasi yang ada hubungannya dengan kebijakan yang dapat dimanfaatkan untuk memecahkan masalah, juga menghasilkan informasi mengenai nilai-nilai dan arah tindakan yang lebih baik meliputi evaluasi dan anjuran kebijakan (Dunn, 2003).
Dalam kaitan kebijakan pemberantasan pembalakan liar atau illegal logging sesuai dengan penjelasan dari Dunn (2003), adalah personifikasi dari kondisi kebalikan teori segi tiga Munasinghe yang berupa distorsi keseimbangan antara ekologi, ekonomi dan sosial sehingga masalah kebijakan atau policy problem yang muncul yang merupakan gambaran dari nilai-kebutuhan-kesempatan yang belum terpenuhi, untuk diidentifikasi dan kemudian diperbaiki melalui tindakan publik oleh pemangku kepentingan yang memiliki kewenangan dalam penanggulangan.
Chapin et al. (1996) menjelaskan keterhubungan antara seluruh elemen yang terhubung di atas sebagai saling mempengaruhi satu dengan lainnya di dalam sebuah proses ekosistem. Kondisi degradasi atas kualitas sumberdaya alam lingkungan hidup di sebuah wilayah negara tidak akan terjadi tanpa ada keterhubungan dengan elemen atau unsur lainnya di alam
31
semesta. Hal tersebut digambarkan dengan jelas di dalam Gambar. 2.3 di bawah sebagai berikut:
Gambar 2.3. Ekosistem, Sistem Regional, dan Sistem Sosial
Sumber: www.ecologyandsociety.org
2.4 Demokrasi dan Peran Negara dalam Pembalakan Liar atau Illegal Logging
Dalam setiap elemen demokrasi, kedaulatan di tangan rakyat merupakan kekuasaan yang dimiliki rakyat di sebuah negara berlandaskan republik, seperti misalnya Republik Indonesia. Dalam memahami hal yang terjadi di Negara Kesatuan republik Indonesia terkait dengan sulitnya pemberantasan pembalakan liar atau illegal logging perlu dipahami terlebih dahulu kondisi negara tersebut termasuk kemandirian dan netralitas negara tersebut.
Menurut Mayo (1960), demokrasi dijelaskan sebagai sebuah sistem politik yang menunjukkan kebijakan umum yang ditentukan atas dasar mayoritas suara melalui wakil-wakil yang diawasi secara efektif oleh rakyat didalam pemilihan-pemilihan berkala yang didasarkan atas prinsip-prinsip politik dalam suasana terjaminnya kebebasan politik. Mahfud (2003) menjelaskan lebih jauh bahwa jika kriteria kemandirian dan kenetralan serta otoritarian termasuk libertarian dikaitkan dalam pandangan tentang “peranan” negara dan masyarakat, maka dapat disimpulkan bahwa negara yang netral adalah negara demokrasi
32
yang menganut faham pluralisme-liberal (libertarian) di dalam sistem politiknya, di sisi lainnya lagi negara yang mandiri adalah negara yang besifat otoriter bahkan totaliter. Pembahasan terkait demokrasi dan pemberantasanpembalakan liar atau illegal loggingtidak akan mungkin sempurna mencapai sasaran tanpa menyertakan peran Negara.
Istilah hukum kehutanan merupakan terjemahan dari Boswezen Recht (Belanda) atau
Forest Law (Inggris). Menurut hukum Inggris kuno yang disebut Forest Law atau Hukum Kehutanan bermakna "The sistem or body of old law relating to the royal fores." yang berarti suatu sistem atau tatanan hukum lama yang berhubungan dan mengatur hutan-hutan milik kerajaan. Pengertian ini hanya mengatur hutan-hutan milik kerajaan dan tidak mengatur hutan milik/hutan rakyat (Salim, 2003).Hukum Kehutanan menurut Biro Hukum dan Organisasi, Departemen Kehutanan (1992) sebagaimana yang dikutip oleh Salim (2003),merupakan kumpulan (himpunan) peraturan baik yang tertulis maupun yang tidak tertulis yang berkenaan dengan kegiatan yang bersangkut paut dengan hutan dan pengurusannya. Dengan adanya tiga unsur yang terkandung dalam pengertian hukum kehutanan di atas yaitu: (1) adanya kaidah hukum kehutanan, baik yang tertulis maupun yang tidak tertulis; (2) aturan hubungan antara negara dengan hutan dan kehutanan; (3) aturan hubungan antara individu (perorangan) dengan hutan dan kehutanan, maka berdasarkan pengertian tersebut, disimpulkan bahwa pengertian hukum kehutanan adalah kumpulan kaidah atau norma atau peraturan yang mengatur tentang hubungan hukum antara negara dengan hutan dan kehutanan dan hubungan hukum antara individu (perorangan) dengan hutan dan kehutanan.Berdasarkan uraian tersebut juga dapat disimpulkan bahwa terdapat dua kepentingan dalam sistem pengelolaan hutan yaitu kepentingan pemanfaatan dan kepentingan perlindungan hutan, sehingga diperlukan suatu konsep pengelolaan hutan yang berkelanjutan atau sustainable forest management), di samping konsep pengendalian dan pengawasan fungsi perizinan dalam pengelolaan hutan, dalam konsep hukum kehutanan juga dikenal Asas Perlindungan Hutan.
Azas perlindungan hutan menurut UU No. 5 Tahun 1967 Pasal 15 ayat 2 menyatakan bahwa perlindungan hutan meliputi usaha-usaha untuk: (1) mencegah dan membatasi kerusakan-kerusakan hutan dan hasil hutan yang disebabkan oleh perbuatan manusia dan ternak, kebakaran, daya-daya alam, hama, dan penyakit dan (2) mempertahankan dan menjaga hak-hak negara atas hutan dan hasil hutan. Perlindungan hutan menurut UU No. 41 Tahun 1999 Pasal 47 dirumuskan merupakan upaya untuk: (1) mencegah
33
dan membatasi kerusakan hutan-kerusakan hutan dan hasil-hasil hutan yang disebabkan oleh perbuatan manusia, ternak, kebakaran, daya-daya alam, hama, serta penyakit dan (2) mempertahankan dan menjaga hak-hak negara, masyarakat, dan perorangan atas hutan, kawasan hutan dan hasil hutan, investasi serta perangkat yang berhubungan dengan pengelolaan hutan.
Peraturan Pemerintah yang mengikutinya yaitu PP No. 45 Tahun 2004 tentang Perlindungan Hutan, telah mendefinisikan perlindungan hutan sebagai usaha untuk mencegah dan membatasi kerusakan hutan, kawasan hutan dan hasil hutan, yang disebabkan oleh perbuatan manusia, ternak,kebakaran, daya-daya alam, hama dan penyakit, serta mempertahankan dan menjaga hak-hak negara, masyarakat dan perorangan atas hutan, kawasan hutan, hasil hutan, investasi serta perangkat yang berhubungan dengan pengelolaan hutan. Sukardi (2008) menyatakan bahwa usaha perlindungan hutan ditujukan untuk mencegah terjadinya kerusakan lingkungan agar kelestarian hutan tetap terpelihara. Perlindungan hutan harus dipandang sebagai bagian yang tak terpisahkan dengan lingkungan atau ekosistem secara global. Juga ditegaskan oleh Soemarwoto (1991) bahwa lingkungan global adalah lingkungan hidup sebagai suatu keseluruhan, yaitu wadah kehidupan yang di dalamnya berlangsung hubungan saling mempengaruhi (interaksi) antara makhluk hidup (komponen hayati) dengan lingkungan tempat hidupnya (komponen non-hayati).
Penegakan aturan hukum akan berjalan efektif apabila tingkat kepatuhan (compliance) masyarakat terhadap hukum itu besar. Hirakuri (2003) membandingkan perbedaan
compliance (tingkat kepatuhan) hukum dalam bidang kehutanan yang relatif tinggi di Finlandia dan negara Brazil yang relatif rendah. Tingkat compliance yang tinggi di Finlandia dipengaruhi oleh beberapa faktor signifikan, yaitu (1) economic incentives; (2) forest extension, institutional management and cooperation; (3) small-scale forestry; (4) forest management plans; dan (5) penerapan forest-certification, sementara di Brazil beberapa permasalahan terkait pengelolaan hutan dan tingkat kepatuhan terhadap hukum yang relatif rendah antara lain dikarenakan: (1) Complicated administrative procedures for procursing logging permit; (2) Deficient processes for forest control; (3) Law rates of compliance with forest law, (4) ineffectiveness within the legal systems for imposing penalties on violators; (5)
Institutional problems within enforcement division; (6) Sarce financial resources allocated to field enforcement; dan (7) less economic.
34
Faktor-faktor dari dua wilayah riset yang dikemukakan oleh Hirakuri tersebut menjelaskan secara rinci bahwa keberhasilan penegakan hukum wajib didukung dengan pembenahan instrumen lainnya yang terkait didalamnya. Penegakan hukum pembalakan liar atau illegal logging dapat dipandang sebagai bagian dari hukum lingkungan hidup yang mengedepankan model pidana lingkungan yang harus bersifat terpadu. Sesungguhnya apabila peraturan perundang-undangan Lex Specialist tentang pembalakan liar atau illegal logging
tidak berjalan secara efektif, maka dimungkinkan untuk menggunakan asas yang lebih tinggi
lagi yaitu Asas Subsidiaritas yang menyatakan bahwa hukum pidana seyogyanya digunakan
sebagai langkah akhir. Asas yang termuat pada bagian penjelasan umum UU No. 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup (PLH) ini, mensyaratkan tiga hal yang harus terpenuhi sebelum hukum pidana diterapkan. Ketiga syarat itu boleh diberlakukan bilamana: (1) sanksi dibidang hukum lain tidak efektif; (2) tingkat kesalahan pelaku atau akibat atau dampaknya relatif besar; (3) dan telah menimbulkan keresahan dimasyarakat (Noor, 2007).
Gambar 2.4. Proses Perkembangan Kejahatan Pembalakan Liar atau Illegal Logging di
Indonesia (Sumber: Dudley dalam Colfer dan Rsodarmo (2003: 439-464)
35
Berdasarkan pertimbangan yang telah dikemukakan sebelumnya dan melihat dampak yang telah ditimbulkan dari praktek pembalakan liar atau illegal logging secara hampir merata terjadi di seluruh wilayah administratif Provinsi Riau, maka Polda Riau pada periode 2007-2008 berupaya menjerat pelaku delik pidana pembalakan liar atau illegal logging
dengan menggunakan Asas Subsidiaritas, Asas Ultimum Remidium, sampai dengan Asas Premum Remidium. Tingkatan Asas dalam hiraki yang dimungkinkan dalam koridor sistem hukum tampak dalam Gambar 2.5 sebagai berikut.
Gambar 2.5. Hiraki Asas dalam Sistem Hukum Positif
Sumber: Beragam Sumber yang diolah oleh Peneliti
Kewenangan Polri sebagai Alat Negara Penegak Hukum tersebut memang hanya
terbatas sampai pada level Asas Premum Remidium. Untuk melangkah kepada sebuah upaya
penyelamatan lingkungan hidup yang kohesif, holistik, dan terpadu berkelanjutan terukur, terkendali diperlukan sebuah upaya lebih tinggi lagi. Upaya tersebut terdapat didalam kewenangan yang secara eksklusif hanya dimiliki oleh seorang Kepala Negara yang juga sebagai Kepala Pemerintahan Republik Indonesia. (Indrayana, 2008). Secara pribadi seorang Presiden RI mempunyai hak untuk dapat mengeluarkan KEPPRES, serta bersama-sama DPR RI sesuai dengan mandat dalam UUD 45 dapat mengeluarkan PERPPU (Peraturan Pengganti Undang Undang). Keputusan Presiden (KEPPRES) yang diterbitkan merupakan bentuk perwujudan dari hak prerogatif yang melekat kepada jabatan seorang Presiden.
36
Dasar hukum yang dapat digunakan pada umumnya dalam penerbitan Keputusan Presiden berdasarkan kewenangan khusus ada didalam Pasal 4 ayat 1 UUD 45, sedangkan untuk PERPU terdapat dalam Pasal 22 ayat 1, 2, 3 UUD 45. Selama kurun waktu Repelita masa lalu, pemerintah Indonesia telah banyak mengeluarkan Keputusan Presiden dan dapat dilihat pada output Keppres yang dikeluarkan selama masa pemerintahan tersebut (Erliana, 2005).
Tabel 2.2 Klasifikasi Khusus-Umum Keppres(Keputusan Presiden RI), Berdasarkan Wewenang Administrasi Negara Masa Mantan Presiden Soeharto (1987-1998)
No Tahun Khusus Umum Jumlah
1 1987 19 34 53 2 1988 16 46 62 3 1989 19 45 64 4 1990 11 49 60 5 1991 11 48 59 6 1992 22 46 68 7 1993 36 82 118 8 1994 15 72 87 9 1995 24 66 90 10 1996 28 71 99 11 1997 15 38 53 12 1998 14 63 77 230 (25,84%) 660 (74,16%) 890 (100%)
Sumber: Erliana, Keputusan Presiden: Analisis Keppres 1987-1998, 2005
Erliana (2005) juga menyebutkan bahwa walau Keputusan Presiden Republik Indonesia adalah pernyataan kehendak dalam bidang Ketatanegaraan dan Ketatapemerintahan yang berisi peraturan umum (regeling) dan keputusan (beshicking) namun ada kemungkinan cakupan KEPPRES tersebut dalam kenyataannya jauh lebih luas, walaupun juga dibatasi
37
pada lingkup administrasi negara. Diterangkan lebih lanjut bahwa KEPPRES yang berdasarkan aturan ketentuan pada UUD 45 Pasal 4 ayat 1 yang berbentuk beleid
mengandung kerancuan. Adanya kewenangan diskresi justru mengakibatkan dispute yang terjadi antara pemerintah saat itu dengan para aktivis lingkungan hidup atau Walhi. Para aktivis lingkungan hidup (Walhi) ini mewakili kepentingan masyarakat luas yang telah kehilangan akses atas kedaulatan sumberdaya alam dan lingkungan hidup milik mereka sendiri. Tuntutan Walhi melalui berbagai peradilan di Indonesia, selama kurun waktu berlangsungnya pemerintahan rezim Orde Baru, tidak pernah berhasil karena dibenturkan pada KEPPRES (beleids regel) yang dikaitkan dengan pelaksanaan peraturan kebijakan (policy rules) yang eksploitatif dan bersifat searah tanpa pelibatan masyarakat setempat ditempat kejadian, padahal mereka merupakan pemangku kepentingan pembangunan berkelanjutan atau sustainable development di Indonesia.
Perubahan paradigma pengelolaan hutan dari timber management ke sustainable forest resources based management merupakan suatu misi besar dalam manajemen sumberdaya
lingkungan hidup yang kompleks. Perubahan paradigma forest resources based management
yang dibingkai dengan law enforcement akan membawa konsekuensi terhadap complience
atau kepatuhan atas rule and regulation sistem ekonomi kehutanan Indonesia yang berkelanjutan yang juga memperhitungkan nilai total ekonomi potensi sumberdaya hutan secara utuh, komprehensif dan berkelanjutan.
38