BAB V MEKANISME PELAKSANAAN BELANJA NEGARA
A. Pedoman Pelaksanaan Anggaran Belanja Negara
Pelaksanaan belanja negara didasarkan pada beberapa dasar hukum sebagai berikut.
• UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara,
• UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara,
• UU tentang APBN (penetapan setiap tahun sesuai tahun anggarannya),
• Keppres No.42 Tahun 2002 jo Keppres No.72 Tahun 2004 Tentang Pedoman Pelaksanaan APBN,
• Peraturan Menteri Keuangan No. 134/PMK.06/2005 Tentang Pedoman Pembayaran dalam Pelaksanaan APBN Tahun 2005,
• Peraturan Dirjen Perbendaharaan No. Per-66/PB/2005 Tentang Mekanisme Pelaksanaan Pembayaran atas beban APBN.
Perubahan mendasar dalam ketentuan pengelolaan keuangan negara yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003
Tujuan Pemelajaran Khusus
Setelah memelajari bab ini, peserta diklat diharapkan mampu menjelaskan mekanisme pelaksanaan belanja negara, proses pencairan dana APBN dan proses penerbitan SPM, mekanisme pembayaran melalui uang persediaan, penerbitan SP2D oleh KPPN serta memahami mekanisme pelaporan realisasi APBN
tentang Keuangan Negara meliputi pengertian dan ruang lingkup keuangan negara, asas-asas umum pengelolaan keuangan negara, kedudukan Presiden sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara, pendekatan kekuasaan Presiden kepada Menteri Keuangan dan menteri/pimpinan lembaga susunan APBN. Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN, pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan bank sentral. Pemerintah daerah dan pemerintah/lembaga asing, pengaturan hubungan keuangan antara pemerintah dengan perusahaan negara, perusahaan daerah dan perusahaan swasta, dan badan pengelola dana masyarakat, serta penetapan bentuk dan batas waktu penyampaian laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Dalam undang-undang tersebut juga telah mengantisipasi perubahan standar akuntansi di lingkungan pemerintahan di Indonesia yang mengacu kepada perkembangan standar akuntansi di lingkungan pemerintahan secara internasional.
Penerapan Kaidah Pengelolaan Keuangan yang sehat di lingkungan pemerintah sejalan dengan perkembangan kebutuhan pengelolaan keuangan negara, dirasakan pula semakin pentingnya fungsi perbendaharaan dalam rangka pengelolaan sumber daya keuangan pemerintahan yang terbatas secara efisien.
Fungsi perbendaharaan tersebut meliputi perencanaan kas yang baik, pencegahan agar jangan sampai terjadi kebocoran dan penyimpangan, pencarian sumber pembiayaan yang paling murah dan pemanfaatan dana yang menganggur (idle cash) untuk meningkatkan nilai tambah sumber daya keuangan.
Upaya untuk menerapkan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan yang selama ini lebih banyak dilaksanakan di dunia usaha dalam pengelolaan keuangan pemerintah, tidaklah dimaksudkan untuk
menyamakan pengelolaan keuangan sektor pemerintah dengan pengelolaan keuangan sektor swasta. Pada hakikatnya, negara adalah suatu lembaga politik. Dalam kedudukannya yang demikian, negara tunduk pada tatanan hukum publik.
Melalui kegiatan berbagai lembaga pemerintah, negara berusaha memberikan jaminan kesejahteraan kepada rakyat (welfare state). Namun, pengelolaan keuangan sektor publik yang dilakukan selama ini dengan menggunakan pendekatan superioritas negara telah membuat aparatur pemerintahan yang bergerak dalam kegiatan pengelolaan keuangan sektor publik tidak lagi dianggap berada dalam kelompok profesi manajemen oleh para profesional. Oleh karena itu, perlu dilakukan pelurusan kembali pengelolaan keuangan pemerintah dengan menerapkan prinsip-prinsip pemerintahan yang baik (good governance) yang sesuai dengan lingkungan pemerintahan.
Dalam undang-undang Perbendaharaan Negara juga diatur prinsip-prinsip yang berkaitan dengan pelaksanaan utang piutang dan investasi serta barang milik negara/daerah yang selama ini belum mendapat perhatian yang memadai.
Dalam rangka pengelolaan uang negara/daerah dalam undang-undang perbendaharaan negara ditegaskan kewenangan Menteri Keuangan untuk mengatur dan meyelenggarakan rekening pemerintah, menyimpan uang negara dalam rekening kas umum negara pada bank sentral, serta ketentuan yang meningkatkan transparansi dan akuntabilitas, pengelolaan piutang negara/daerah diatur kewenangan penyelesaian piutang negara dan daerah.
Sementara itu, dalam rangka pelaksanaan pembiayaan ditetapkan pejabat yang diberi kuasa untuk mengadakan utang negara/daerah. Demikian pula, dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektivitas
pengelolaan investasi dan barang milik negara/daerah dalam undang-undang Perbendaharaan Negara diatur pula ketentuan yang berkaitan dengan pelaksanaan investasi serta kewenangan mengelola dan menggunakan barang milik negara.
a. Peraturan Menteri Keuangan tentang Pedoman Pembayaran dalam Pelaksanaan APBN
Pelaksanaan pembayaran dalam pelaksanaan anggaran belanja negara didasarkan pada Peraturan Menteri Keuangan Nomor 134/PMK.06/2005 tentang Pedoman Pembayaran dalam Pelaksanaan APBN. Dalam peraturan tersebut diatur ketentuan sebagai berikut.
1) Dokumen pelaksanaan anggaran yang dibuat oleh Menteri/Pimpinan Lembaga adalah Dokumen Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) yang disahkan oleh Direktur Jenderal Perbendaharaan atas nama Menteri Keuangan dan dokumen pelaksanaan pembiayaan kegiatan serta dokumen pendukung kegiatan akuntansi pemerintah.
2) Dalam rangka pelaksanaan APBN, Kantor Pelayanan Perbendaharan Negara (KPPN) melaksanakan penerimaan dan pengeluaran negara secara giral.
3) Pelaksanaan pengeluaran atas beban APBN oleh KPPN selaku kuasa bendahara umum negara, dengan penerbitan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) oleh KPPN berdasarkan Surat Perintah Membayar (SPM) yang diterbitkan oleh pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran.
4) Pada awal tahun anggaran menteri/ketua lembaga menetapkan para pejabat yang ditunjuk sebagai:
a) kuasa pengguna anggaran/pengguna barang;
b) pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan negara;
c) pejabat yang melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran anggaran belanja;
d) pejabat yang bertugas melakukan pengujian dan perintah pembayaran;
e) bendahara penerimaan untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran belanja;
f) bendahara pengeluaran untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran belanja.
5) Pejabat yang melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran anggaran belanja tidak boleh merangkap sebagai pejabat sebagaimana pada butir 4.d, e dan f di atas. 6) Penerbitan SPM oleh pengguna anggaran/kuasa pengguna
anggaran didasarkan pada alokasi dana yang tersedia dalam DIPA atau dokumen pelaksanaan anggaran lainnya yang dipersamakan dengan DIPA.
7) Pelaksanaan pembayaran tagihan atas beban belanja negara melalui SPM-LS yang disampaikan ke KPPN, harus dilaksanakan sesuai Peraturan Menteri Keuangan Nomor 134/PMK.06/2005 tentang Pedoman Pembayaran dalam Pelaksanaan APBN.
8) Pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran dapat mengajukan permintaan uang persedian dengan menerbitkan surat perintah membayar uang persediaan (SPM-UP) untuk membiayai keperluan sehari-hari perkantoran.
9) Untuk memperoleh penggantian uang persediaan yang telah digunakan, satuan kerja yang bersangkutan menerbitkan surat perintah membayar penggantian uang persediaan (SPM-GUP).
10) Dalam hal uang persediaan tidak mencukupi kebutuhan, satuan kerja dapat mengajukan tambahan dengan menerbitkan surat perintah membayar tambahan uang persediaan (SPM-TUP).
11) Pengajuan tambahan uang persediaan sebagaimana dimaksud diatur oleh Direktur Jenderal Perbendaharaan dan Pembayaran dengan menggunakan uang persediaan untuk keperluan selain keperluan sehari-hari perkantoran sebagaimana tersebut diatas dapat dilakukan setelah memperoleh persetujuan Direktur Jenderal Perbendaharaan. 12) Pelaksanaan pembayaran dengan uang persediaan dilakukan
oleh bendahara pengeluaran sepanjang pembayaran dimaksud tidak dapat dilakukan melalui pembayaran langsung (SPM-LS).
13) Pembayaran yang dilakukan oleh bendahara pengeluaran tidak boleh melebihi Rp10.000.000,00 kepada satu pihak, kecuali pembayaran honor.
14) Pembayaran kepada rekanan harus memerhatikan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang perpajakan.
15) Pengguna anggaran atau kuasa pengguna anggaran dapat mengajukan penggantian uang persediaan yang telah digunakan kepada KPPN dengan menyampaikan SPM-GUP yang dilampiri Surat Pernyataan Tanggung Jawab Belanja (SPTB) dan Faktur Pajak serta Surat Setoran Pajak (SSP). 16) Pejabat yang menandatangani dan/atau mengesahkan
dokumen yang berkaitan dengan surat bukti yang menjadi dasar pengeluaran atas beban APBN bertanggung jawab atas kebenaran material dan akibat yang timbul dari penggunaan surat bukti dimaksud.
17) Bukti asli pembayaran yang dilampirkan dalam Surat Permintaan Pembayaran (SPP)-GUP merupakan bukti pengeluaran dalam pelaksanaan anggaran belanja negara dan disimpan dalam arsip pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran.
18) Berdasarkan SPM yang disampaikan oleh pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran, KPPN menerbitkan SP2D yang ditujukan kepada bank operasional mitra kerjanya. 19) KPPN menolak permintaan pembayaran yang diajukan
pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran dalam hal: a) pengeluaran untuk MAK yang melampaui pagu; dan/atau b) tidak didukung oleh dokumen yang sah sesuai ketentuan
yang berlaku.
20) Penerbitan SP2D sebagaimana butir 18, atau penolakan permintaan pembayaran sebagaimana dimaksud pada butir 19 wajib diselesaikan oleh KPPN dalam batas waktu sebagai berikut.
a) Penerbitan SP2D uang persediaan/tambahan uang persediaan/penggantian uang persediaan (SPM-UP/SPM-TUP/SPM-GUP) dan SPM pembayaran langsung (SPM-LS) paling lambat dalam waktu satu hari sejak diterimanya SPM secara lengkap.
b) Untuk pembayaran gaji induk (gaji bulanan) PNS Pusat paling lambat lima hari kerja sebelum awal bulan pembayaran gaji.
c) Untuk pembayaran non gaji induk (non gaji bulanan) SP2D diterbitkan paling lambat lima hari sejak diterimanya SPM.
d) Pengembalian SPM dilakukan paling lambat hari kerja berikutnya sejak diterimanya SPM berkenaan.
b. Mekanisme Pembayaran dalam Pelaksanaan APBN
Mekanisme pembayaran dalam pelaksanaan anggaran belanja didasarkan pada peraturan Dirjen Perbendaharaan Nomor Per-66/PB/2005 tentang Mekanisme Pembayaran dalam Pelaksanaan APBN. Secara garis besar peraturan tersebut berisi ketentuan-ketentuan mengenai:
1) prosedur penerbitan surat permintaan pembayaran (SPP); 2) prosedur penerbitan surat perintah pembayaran (SPM) oleh
pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran;
3) prosedur penerbitan surat perintah pencairan dana (SP2D) oleh KPPN;
4) pelaporan realisasi APBN; 5) lain-lain.
2. Prinsip Pelaksanaan Anggaran Belanja Negara
Berdasarkan aturan perundangan tersebut, jumlah dana yang dimuat dalam anggaran belanja negara merupakan batas tertinggi untuk tiap-tiap pengeluaran. Pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran tidak diperkenankan melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran atas beban anggaran belanja negara, jika dana untuk membiayai tindakan tersebut tidak tersedia atau tidak cukup tersedia dalam anggaran belanja negara.
Pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran juga tidak diperkenankan melakukan pengeluaran atas beban anggaran belanja negara untuk tujuan lain dari yang ditetapkan dalam anggaran belanja negara (Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran/DIPA). Belanja atas beban anggaran belanja negara didasarkan pada DIPA atau dokumen pelaksanaan anggaran lainnya yang dipersamakan dengan DIPA.
Secara umum, pelaksanaan anggaran belanja negara harus mengikuti prinsip-prinsip berikut.
a. Hemat, tidak mewah, terarah, efisien, terkendali, semaksimal mungkin menggunakan produksi/jasa dalam negeri,
b. Jumlah pengeluaran dalam anggaran merupakan batas yang tertinggi untuk setiap jenis pengeluaran,
c. Anggaran tidak mutlak harus dihabiskan,
d. Dilarang melakukan tindakan yang membebani anggaran, bila anggarannya tidak tersedia,
e. Dilarang melakukan pengeluaran yang menyimpang dari tujuan yang ditetapkan, dan
f. Pembayaran atas beban negara pada dasarnya dilakukan setelah barang/jasa diterima oleh negara. Persyaratan pengeluaran atas beban negara didasarkan pada bukti hak tagihan kepada negara.
Pengeluaran atas beban anggaran belanja negara tidak diperkenankan untuk keperluan berikut.
a. perayaan atau peringatan hari besar, hari raya dan hari ulang tahun departemen/lembaga/pemerintah daerah.
b. pemberian ucapan selamat, hadiah/tanda mata, karangan bunga, dan sebagainya untuk berbagai peristiwa.
c. pesta untuk berbagai peristiwa dan pekan olah raga pada departemen/lembaga/pemerintah daerah.
d. pengeluaran lain-lain untuk kegiatan/keperluan yang sejenis serupa dengan yang tersebut di atas.
Penyelenggaraan rapat, rapat dinas, seminar, pertemuan, lokakarya, peresmian kantor/proyek dan sejenisnya, dibatasi pada hal-hal yang sangat penting dan dilakukan sesederhana mungkin.
3. Komponen Anggaran Belanja Negara
Sesuai UU No. 17 Tahun 2003 tentang Perbendaharaan Negara, belanja negara meliputi hal berikut.
a. Belanja untuk keperluan penyelenggaraan tugas pemerintahan pusat.
Belanja pemerintah pusat tersebut dibagi menurut fungsi, organisasi/bagian anggaran, kegiatan, dan jenis belanja. Bagian anggaran yang tidak dikuasai oleh kementerian/lembaga negara dikuasai oleh Menteri Keuangan.
b. Belanja untuk pelaksanaan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah.
Belanja untuk pemerintah daerah dirupakan dalam bentuk ”Dana Perimbangan”. Dana Perimbangan adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada pemerintah daerah untuk mendanai kebutuhan pemerintah daerah dalam
rangka pelaksanaan Desentralisasi. Dana Perimbangan
mencakup:
1) Dana Bagi Hasil, yang meliputi: a) Bagi Hasil Sumber Daya Alam, b) Bagi Hasil Pajak.
Tidak seluruh hasil pajak pusat dibagihasilkan dengan daerah. Hasil pajak yang dibagihasilkan dengan daerah mencakup Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), dan sebagian Pajak Penghasilan (PPh) Wajib Pajak Orang Dalam Negeri.
2) Dana Alokasi Umum, yakni dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar daerah untuk mendanai kebutuhan pemerintah daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi.
3) Dana Alokasi Khusus, yakni dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan pemerintah daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. Pemerintah daerah yang menerima dana alokasi khusus wajib menyediakan dana pendamping sedikitnya 10% dari seluruh biaya kegiatan. Dalam kondisi tertentu, pemerintah daerah penerima dana alokasi khusus dapat tidak wajib menyediakan dana pendamping.
B. PELAKSANAAN ANGGARAN BELANJA NEGARA OLEH PENGGUNA