BAB II POLITIK HUKUM PENGATURAN PERUNDANGAN
D. Politik Hukum Lahirnya Peraturan Perundangan Badan
1. Pelayanan Publik oleh Instansi Pemerintah
Pelayanan sebagai proses pemenuhan kebutuhan melalui aktivitas orang lain secara lansung, merupakan konsep yang senantiasa aktual dalam berbagai aspek kelembagaan. Kehidupan masyarakat selalu mengalami banyak perubahan sebagai akibat dari kemajuan yang telah dicapai dalam proses pembangunan sebelumnya dan kemajuan yang pesat dalam ilmu pengetahuan dan teknologi. Perubahan yang dapat dirasakan sekarang ini adalah terjadinya perubahan pola pikir masyarakat ke arah yang semakin kritis. Hal itu dimungkinkan, karena semakin hari warga masyarakat semakin cerdas dan semakin memahami hak dan kewajibannya sebagai warga. Kondisi masyarakat yang demikian menuntut
hadirnya pemerintah yang mampu memenuhi berbagai tuntutan kebutuhan dalam segala aspek kehidupan mereka, terutama dalam mendapatkan pelayanan yang sebaik-baiknya dari pemerintah.
Pemerintah modern pada hakekatnya adalah pelayanan kepada masyarakat. Pemerintah tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat. Memungkinkan setiap anggota masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai kemajuan bersama. Pemberian palayanan yang memenuhi standar yang telah ditetapkan memang menjadi bagian yang perlu dicermati. Saat ini masih sering dirasakan bahwa kualitas pelayanan minimum sekalipun masih jauh dari harapan masyarakat.
Pemerintah merupakan service provider (penyedia jasa) bagi masyarakat dituntut untuk memberikan pelayanan yang berkualitas. Apalagi pada era otonomi daerah, kulitas dari pelayanan aparatur pemerintah akan semakin ditantang untuk optimal dan mampu menjawab tuntutan yang semakin tinggi dari masyarakat, baik dari segi kulitas maupun dari segi kuantitas pelayanan.
Kualitas pelayanan publik merupakan masalah yang sering muncul, karena pada negara berkembang umumnya permintaan akan pelayanan jauh melebihi kemampuan pemerintah untuk memenuhinya sehingga pelayanan yang diberikan pemerintah kepada masyarakat kurang terpenuhi baik dilihat dari segi kulitas maupun kuantitas.
Faktor yang mempengaruhi tidak berjalannya pelayanan publik dengan baik yaitu : pertama, masalah struktural birokrasi yang menyangkut penganggaran untuk pelayanan publik. Kedua yang mempengaruhi kualitas pelayanan publik adalah adanya kendala kultural di dalam birokrasi. Selain itu ada pula faktor dari perilaku aparat yang tidak mencerminkan perilaku melayani, dan sebaliknya cenderung menunjukkan perilaku ingin dilayani.
Rendahnya kualitas pelayanan publik merupakan salah satu sorotan yang diarahkan kepada birokrasi pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Perbaikan pelayanan publik di era reformasi merupakan harapan seluruh masyarakat, namun dalam perjalanan reformasi yang memasuki tahun ke enam, ternyata tidak mengalami perubahan yang signifikan. Berbagai tanggapan
masyarakat justru cenderung menunjukkan bahwa berbagai jenis pelayanan publik mengalami kemunduran yang utamanya ditandai dengan banyaknya penyimpangan dalam layanan publik tersebut. Sistem dan prosedur pelayanan yang berbelit-belit, dan sumber daya manusia yang lamban dalam memberikan pelayanan, mahal, tertutup, dan diskriminatif serta berbudaya bukan melayani melainkan dilayani juga merupakan aspek layanan publik yang banyak disoroti. Rendahnya kualitas pelayanan publik yang dilaksanakan oleh sebagian aparatur pemerintahan atau administrasi negara dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Kondisi ini karena di dalam kerangka hukum administrasi positif Indonesia saat ini telah diatur tentang standar minimum kualitas pelayanan, namun kepatuhan terhadap standar minimum pelayanan publik tersebut masih belum termanifestasikan dalam pelaksanaan tugas aparatur pemerintah.
Birokrasi yang panjang dan adanya tumpang tindih tugas dan kewenangan. Hal ini menyebabkan penyelenggaraan pelayanan publik menjadi panjang dan melalui proses yang berbelit-belit, sehingga besar kemungkinan timbul ekonomi biaya tinggi, terjadinya penyalahgunaan wewenang, korupsi, kolusi, dan nepotisme, perlakuan diskriminatif, dan lain-lain. Secara generik, ukuran keberhasilan birokrasi sendiri sudah tidak sesuai dengan tuntutan organisasional yang baru. Di Indonesia, birokrasi di departemen atau pemerintahan paling rendah, yang diutamakan adalah masukan dan proses, bukan hasil.
Pembina dalam penyelenggaraan pelayanan publik dilakukan oleh pimpinan lembaga negara, pimpinan kementerian, pimpinan lembaga pemerintah nonkementerian, pimpinan lembaga komisi negara atau yang sejenis, dan pimpinan lembaga lainnya terhadap pimpinan lembaga negara dan pimpinan lembaga komisi negara atau yang sejenis yang dibentuk berdasarkan undang- undang.
Gubernur pada tingkat provinsi melaporkan hasil perkembangan kinerja pelayanan publik masing-masing kepada dewan perwakilan rakyat daerah provinsi dan menteri dan bupati pada tingkat kabupaten beserta walikota pada tingkat kota wajib melaporkan hasil perkembangan kinerja pelayanan publik masing-masing kepada dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/ kota. Gubernur dan penanggung jawab mempunyai tugas untuk mengoordinasikan
kelancaran penyelenggaraan pelayanan publik sesuai dengan standar pelayanan pada setiap satuan kerja, melakukan evaluasi penyelenggaraan pelayanan publik dan melaporkan kepada pembina pelaksanaan penyelenggaraan pelayanan publik di seluruh satuan kerja unit pelayanan publik. Menteri yang bertanggung jawab di bidang pendayagunaan aparatur negara bertugas merumuskan kebijakan nasional tentang pelayanan publik, memfasilitasi lembaga terkait untuk menyelesaikan permasalahan yang terjadi antar penyelenggara yang tidak dapat diselesaikan dengan mekanisme yang ada, melakukan pemantauan dan evaluasi kinerja penyelenggaraan pelayanan publik dengan mengumumkan kebijakan nasional tentang pelayanan publik atas hasil pemantauan dan evaluasi kinerja, serta hasil koordinasi, membuat peringkat kinerja penyelenggara secara berkala; dan dapat memberikan penghargaan kepada penyelenggara dan penyelenggara dan seluruh bagian organisasi penyelenggara bertanggung jawab atas ketidakmampuan, pelanggaran, dan kegagalan penyelenggaraan pelayanan.
Sebagai pelayan publik, negara diharapkan juga mendorong pertumbuhan ekonomi. Peran negara dalam pembangunan ekonomi dapat dikelompokkan menjadi tiga, yaitu Pertama, negara bertindak sebagai regulator (sturende) dan wasit (jury). Peranan negara seperti ini diwujudkan dengan memakai instrumen hukum administratif yang umum dan individual (khusus). Tindakan pemerintah meliputi penyediaan informasi dan pengambilan keputusan dengan tujuan mempengaruhi warga negara pada umumnya. Misalnya, pengaturan tentang investasi, harga sewa, kebijakan bidang moneter, perbankan, pasar modal dan pengendalian pemerintah melalui berbagai peraturan ekonomi makro dan penetapan norma selektif lainnya serta yang masuk dalam kategori tindakan pemaksaan dalam suatu putusan perselisihan para pihak.
Kedua, negara bertindak sebagai penyedia (provider) dari berbagai keperluan warga negaranya melalui pemberian tunjangan sosial dan tindakan lainnya yang mengarah pada sociale rechstaat. Peran negara sebagai provider merupakan perwujudan dari tugas pokok negara dalam sistem social welfare state.
Ketiga, peranan negara sebagai pengusaha (intrepeneur) yang dilakukan melalui pembentukan badan-badan usaha milk negara. Selain itu, negara juga melaksanakan fungsi sebagai agent of development. Tugas ini dilaksanakan dalam
rangka mendorong pertumbuhan ekonomi melalui usaha-usaha yang strategis dan tidak diserahkan kepada swasta.
Peran negara dalam perekonomian diwujudkan dalam suatu hukum atau kebijakan. Menurut J.D. Nyhart terdapat tiga unsur yang harus dikembangkan agar hukum berperan dalam pembangunan ekonomi, yaitu prediktibilitas (predictability), stabilitas (stabilitiy), keadilan (fairness).99
Pertama, prediktibilitas (predictability), yakni hukum harus dapat menciptakan kepastian. Dengan adanya kepastian, investor dapat memperkirakan akibat tindakan-tindakan yang akan dilakukannya dan memiliki kepastian bagaimana pihak lain akan bertindak.
Kedua, stability. Peranan negara yang dikuasakan melalui hukum pada dasarnya dalam rangka menjaga keseimbangan untuk mencapai suatu tujuan. Keseimbangan ini meliputi kepentingan individu, kelompok dan kepentingan umum yang dikaitkan dengan tantangan yang sedang dihadapi baik dalam negeri maupun luar negeri. Melalui Undang-Undang ini diharapkan akan mengakomodasi kepentingan buruh dan majikan, kepentingan pertumbuhan ekonomi dan lingkungan hidup yang bersih, kepentingan antara perusahaan besar dan usaha kecil-menengah. Dalam hal ini apakah hukum dapat mengakomodasi atau menyeimbangkan kepentingan-kepentingan yang saling bersaing di masyarakat.
Ketiga, fairness yaitu hukum harus dapat menciptakan keadilan bagi masyarakat dan mencegah terjadinya praktek-praktek yang tidak adil dan bersifat diskriminatif. Aspek fairness (keadilan) seperti due-process, persamaan perlakuan dan standar tingkah laku pemerintah adalah suatu kebutuhan untuk menjaga mekanisme pasar dan mencegah dampak negatif tindakan birokrasi yang berlebihan-lebihan. Tidak adanya standar keadilan, dikatakan sebagai masalah paling besar yang dihadapi oleh negara-negara berkembang. Dalam jangka panjang tidak adanya standar tersebut dapat mengakibatkan hilangnya legitimasi Pemerintah.100
99Leonard J.Theberge, “Law and Economic Development,”
Journal of International Law and Policy, Vol.9, (1980), hlm. 232.
100
Perkembangan ekonomi dilaksanakan untuk mencapai kemakmuran. Tingginya tingkat kemakmuran masyarakat saja tentunya belumlah ideal tanpa diiringi oleh adanya pemerataan dan keadilan bagi masyarakat. Apabila kemakmuran saja yang dikejar, dapat berakibat adanya pihak-pihak tertentu yang kuat dengan menggunakan kekuatan atau sumber daya yang ada padanya melalui sistim persaingan liberal merugikan pihak lain yang lemah, yang tidak atau kurang memiliki kekuatan atau sumber daya karena alasan tertentu.
Oleh karena itu perlu diciptakan hukum yang berperan mengatur perekonomian dengan memberikan peluang-peluang kepada pihak yang kuat dan memberikan peluang-peluang kepada pihak yang lemah dalam rangka mencapai keadilan. Dengan adanya hukum ekonomi diharapkan pembangunan ekonomi akan berjalan secara adil.
Hukum ekonomi adalah hukum yang berkaitan dengan berbagai aktivitas ekonomi, dalam berbagai bidangnya ada yang diatur oleh hukum, ada pula yang tidak atau belum diatur oleh hukum Jadi ekonomi mempunyai ruang lingkup pengertian yang luas meliputi semua persoalan berkaitan dengan hubungan antara hukum dan kegiatan-kegiatan ekonomi.
Antara hukum dan ekonomi pembahasannya meliputi kedua hukum (privat dan publik). Ruang lingkup hukum ekonomi lebih luas dari pada hukum dagang tradisional dan hukum bisnis modern, hukum ekonomi disamping meliputi hukum dagang dan hukum bisnis, juga menjangkau hukum publik, seperti hukum administrasi negara, hukum pidana dan lain-lain. Salah satu ciri penting hukum ekonomi adanya keterlibatan negara atau pemerintah dalam pengaturan berbagai kegiatan perdagangan, industri, dan keuangan.
Hukum ekonomi di Indonesia dibedakan ke dalam 2 macam, yaitu:
pertama, hukum ekonomi pembangunan. Seluruh peraturan dan pemikiran hukum mengenai cara-cara peningkatan dan pengembangan kehidupan ekonomi (misalnya, hukum perusahaan dan hukum penawaran modal). Kedua, hukum ekonomi sosial. Seluruh peraturan dan pemikiran hukum mengenai cara-cara pembagian hasil pembangunan ekonomi secara adil dan merata sesuai dengan hak azasi manusia (misalnya, hukum perburuhan dan hukum perumahan).
Pembangunan ekonomi di suatu negara tidak hanya dilaksanakan atas partisipasi pihak pemerintah dan swasta nasional saja, akan tetapi juga pihak asing. Pihak asing biasanya enggan untuk berinvestasi atau melakukan transaksi ekonomi di negara tertentu apabila di negara tersebut terdapat hukum ekonomi yang tidak menunjang, menghambat, atau menimbulkan risiko dan ketidakpastian yang besar terhadap investasinya. Misalnya apabila ada kelemahan dalam pengaturan tentang penanaman modal asing, pemikiran hak atas tanah, penyelesaian sengketa bisnis, dan berbagai ketentuan perizinan. Akibatnya investasi asing yang seyogyanya masuk tersebut beralih ke negara lain yang lebih baik hukum ekonominya.
Suatu hal yang khas pada hukum ekonomi adalah banyaknya kaidah yang dibuat dalam bentuk peraturan bawahan yang berada di bawah undang-undang, yang kadang-kadang bertentangan dengan ketentuan yang lebih tinggi, misalnya undang-undang. Hal ini disebabkan cepatnya perkembangan perekonomian yang perlu segera diatur melalui hukum yang lebih mudah membuat dan mencabutnya, sementara pembuatan dan pencabutan produk hukum setingkat undang-undang membutuhkan waktu yang relatif lama.
Berbicara tentang teori-teori dasar tentang hukum maka ada baiknya bila dibatasi juga tentang hukum administrasi negara yang sangat berpengaruh pada kehidupan ekonomi, karena hukum administrasi adalah bagian. Peraturan Menteri, Gubernur dan pejabat-pejabat eksekutif lainnya yang berwenang adalah peraturan yang merupakan hukum posifit yang bersifat publik dan langsung mengatur kegiatan ekonomi.
Teori hukum sebagaimana dikemukakan di muka yakni mengenai Impact of the law maka penangguhan Law Enforcement juga akan merusak social engineering yang dilakukan oleh hukum itu sendiri. Social Engineering dilakukan oleh suatu sistim hukum menuju ke arah kesejahteraan dan kemakmuran rakyat akan terganggu. Sudah barang tentu gangguan ini mempunyai impact yang sangat besar dari keseluruhan sistim ekonomi suatu negara. Akibatnya kemerosotan yang terus menerus dari suatu sistim ekonomi yang perbaikannya akan memakan waktu yang panjang dan memerlukan modal yang sangat besar.
Teori hukum tentang konsep hukum itu sendiri yang menggambarkan fungsi dari hukum yakni yang menguraikan berbagai arti dan fungsi dari hukum itu sendiri antara lain yang dikemukakan sebagai hukum (Law) adalah ketentuan dan informasi yang bersifat abstrak tapi berpengaruh, pengertian hukum sebagai law berupa norma-norma hukum positif dan selanjutnya law sebagai proses atau akibat bekerjanya law itu sendiri.
Pembangunan ekonomi Indonesia pada masa yang akan datang harus berbeda dari wujud perekonomian Indonesia sebelum terjadinya krisis dan untuk mewujudkan telah ditetapkan tujuh (7) hal pokok mengenai perekonomian Indonesia masa depan yaitu :
a. Pembangunan ekonomi dilaksanakan berdasarkan sistim ekonomi kerakyatan untuk mencapai kesejahteraan rakyat yang meningkat, merata, dan berkeadilan.
b. Pembangunan ekonomi berlandaskan pengembangan ekonomi daerah dan peran serta aktif masyarakat secara nyata dan konsisten.
c. Pembangunan ekonomi harus menerapkan prinsip efisiensi yang didukung oleh peningkatan kemampuan sumber daya manusia dan teknologi untuk memperkuat landasan pembangunan berkelanjutan dan meningkatkan daya saing nasional.
d. Pembangunan ekonomi berorientasi pada perkembangan globalisasi ekonomi internasional dengan tetap mengutamakan kepentingan ekonomi nasional. e. Pembangunan ekonomi makro harus dikelola secara hati-hati, disiplin dan
bertanggung jawab dalam menghadapi ketidakpastian yang meningkat akibat proses globalisasi.
f. Pembangunan ekonomi dilaksanakan berlandaskan kebijakan yang disusun secara transparan dan bertanggung jawab, baik dalam pengelolaan publik, pemerintah, maupun masyarakat. Pemerintah perlu bersikap tidak memihak serta menjaga jarak dengan perusahaan-perusahaan dan asosiasi-asosiasi perusahaan.
g. Pembangunan ekonomi harus berlandaskan keberlanjutan sistem daya alam, lingkungan hidup, dan sistim sosial kemasyarakatan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat.
Pelayanan publik melalui instansi pemerintah pada dasarnya untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat. pelayanan publik harus dapat menciptakan suatu kepastian dan penegakan hukum apabila timbul perselisihan-perselisihan bisnis dapat diselesaikan dengan berlandaskan pada hukum. Kepastian hukum merupakan syarat mutlak untuk bergairah bisnis dan perekonomian suatu negara. Dukungan dari perangkat hukum sangat diperlukan guna menciptakan harmonisasi keterpaduan dengan perkembangan perekonomian nasional.
Kualitas pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah akan dinilai dari lima aspek, pertama, produktivitas, yaitu tidak hanya mengukur tingkat efisiensi, tetapi juga mengukur efektivitas pelayanan. Kedua, Kualitas Layanan, yaitu kemampuan dalam kinerja organisasi pelayanan publik yang memberikan kepuasan pada masyarakat. Ketiga, Responsivitas, yaitu kemampuan birokrasi untuk mengenali kebutuhan masyarakat, menyususun, agenda dan prioritas pelayanan, dan mengembangkan program-program pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan aspirasi masyarakat. Keempat, responsibilitas, yaitu menjelaskan apakah pelaksanaan kegiatan birokrasi publik itu dilakukan sesuai dengan kebijakan birokrasi. Kelima, akuntabilitas, yaitu menunjuk pada seberapa besar kebijakan dan kegiatan birokrasi publik tunduk pada para pejabat politik yang dipilih oleh rakyat.
Pada masa yang akan datang, pemerintah sebagai penyelenggara pelayanan publik harus transparan yaitu pelayanan yang bersifat terbuka, muda dan dapat diakses oleh semua pihak yang membutuhkan dan disediakan secara memadai serta mudah dimengerti. Selain itu, akuntabel, yaitu pelayanan yang dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undangan. Selanjutnya harus bersifat kondisional, yaitu pelayanan yang sesuai dengan kondisi dan kemampuan pemberi dan penerima pelayanan dengan tetap berpegang pada prinsip efisiensi dan efektivitas. Kemudian juga harus pertisipatif, yaitu pelayanan yang dapat mendorong peran serta masyarakat dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan dan harapan masyarakat.
2. Pelayanan Publik oleh Badan Layanan Umum (BLU)