BAB II : KONSEP HAK MENGUASAI NEGARA DALAM
C. Penerapan Hak Menguasai Negara Terhadap Penanaman
Hak menguasai negara sebagai organisasi kekuasaan “mengatur” hingga membuat peraturan kemudian “menyelenggarakan” artinya melaksanakan atas penggunaan /peruntukan, persediaan, dan pemeliharaannya dari bumi, air, ruang angkasa, serta kekayaan alam yang terkandung didalamnya. UU Penanaman Modal Asing dalam Pasal 23 menegaskan, bahwa dalam bidang-bidang usaha yang terbuka bagi modal asing dapat diadakan kerjasama antara modal asing dengan modal nasional dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 3. Pemerintah menetapkan lebih lanjut bidang-bidang usaha, bentuk-bentuk dan cara-cara kerjasama antara modal asing dan modal nasional dengan memanfaatkan modal
121
Helmi Kasim, “ Penegasan Peran Negara dalam Pemenuhan Hak Warga Negara Atas Air (The Enhancement of the Role of the State in the Fulfilment of the Right of Citizens to Water)” , Jurnal Konstitusi Volume 12, Nomor 2, (Jakarta, Pusat Penelitian dan Pengkajian Perkara, Pengelolaan TIK, Kepaniteraan dan Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi, Juni 2015) hlm. 130.
dan keahlian asing dalam bidang ekspor serta produksi barang dan jasa.122 Hak menguasai negara memberikan wewenang pada negara untuk mengelola, mengatur dan memanfaatkan sumber-sumber agraria termasuk tanah sebagai alat produksi utama di Indonesia sebagai negara agraris. Namun dalam kenyataannya sampai dengan saat ini hak menguasai negara tidak pernah digunakan sebagaimana mestinya berdasarkan amanat dari UUD NRI Tahun 1945.
Hak menguasai tanah oleh negara bersumber dari kekuasaan yang melekat pada negara, sebagaimana tercermin dalam ketentuan Pasal 33 NRI Tahun 1945 yang menyatakan bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Selanjutnya dalam penjelasannya dinyatakan bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung dalam bumi adalah pokok pokok kemakmuran rakyat, sebab itu harus dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Pernyataan tersebut menjelaskan dua hal, yaitu bahwa secara konstitusional negara memiliki legitimasi yang kuat untuk menguasai tanah sebagai bagian dari bumi, namun penguasaan tersebut harus dalam kerangka untuk kemakmuran rakyat. Asas ini sebenarnya memiliki semangat pengganti asas domein verklaring yang berlaku pada masa colonial belanda, yang ternyata hanya memberikan keuntungan pada pemerintahan kolonial belanda pada masa itu.123
Hak menguasai negara tidak dapat di pindah tangankan kepada pihak lain. Tetapi sumber daya air negara dapat di berikan dengan sesuatu hak kepada seseorang
122 http://alpriyadipratama.blogspot.co.id/2012/03/normal-0-false-false-false-in-x-none-
x.html
123
http://civicsedu.blogspot.co.id/2012/06/asas-hak-menguasai-negara-hukum- agraria.html (diakses pada tanggal 29 Maret 2016)
atau badan hukum, bukan berarti melepaskan hak menguasai tersebut dari tanah yang bersangkutan. Tanah tersebut tetap berada dalam penguasaan negara, negara tidak melepaskan kewenangannya terhadap penanaman modal yang bersangkutan hanya saja kewenangan negara terhadap penanaman modal yang sudah di berikan dengan sesuatu hak kepada pihak lain, menjadi terbatas sampai batas kewenangan yang merupakan isi hak yang diberikan. Batas itu wajib dihormati oleh negara. Pembatasan kekuasaan negara, maksudnya adalah pembatasan yang diadakan oleh negara bagi dirinya sendiri sebagai sesuatu negara hukum yaitu untuk tidak mengganggu penguasaan dan penggunaan sumber daya air yang telah di berikan dengan sesuatu hak kepada seseorang atau badan hukum
Penerapan asas penguasaan negara dilaksanakan dengan memperhatikan asas-asas sebagai berikut:
1. Asas fungsional, yaitu pengambilan keputusan dan pemecahan masalah-
masalah di bidang penguasaan barang milik daerah yang dilaksanakan oleh kuasa pengguna barang, pengguna barang, penguasa barang dan
gubernur/bupati/walikota sesuai fungsi, wewenang, dan tanggung jawab masing-masing;
2. Asas kepastian hukum, yaitu penguasaan barang milik daerah harus dilaksanakan berdasarkan hukum dan peraturan perundang-undangan;
3. Asas transparansi, yaitu penyelenggaraan penguasaan barang milik negara/daerah harus transparan terhadap hak masyarakat dalam memperoleh informasi yang benar.
Menurut pandangan dan pendapat Amandemen sebagai salah satu penggagas terbentuknya Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945, menyatakan bahwa: “Dalam negara yang berdasar pada sistem integralistik yang didasari pula pada persatuan dan
kesatuan, maka dalam lapangan ekonomi haruslah dipakai sistem “sosialisme negara” (Staats Socialism). Perusahaan-perusahan penting yang menguasai hajat dan penghidupan rakyat haruslah dikuasai dan diurus oleh negara. Pada hakikatnya negara yang menentukan hubungan hukum antara para subyek hukum (naturlijk person maupun rechtspersoon) terkait pengelolaan sumber-sumber ekonomi yang dimaksud tersebut,
dalam hal itu termasuk agraria sebagai bagian utamanya”.
Hak menguasai negara dalam perjalanan penerapannya mengalami berbagai macam polarisasi penafsiran. Dalam kaitannya dengan pelaksanaan pembaharuan agraria di Indonesia, hak menguasai negara sejak awal telah diarahkan untuk menjadi alat utama guna menjalankan program tersebut. Dasar kewenangan negara yang berbentuk hak menguasai tersebut muncul, pembaharuan agraria sebagai sebuah agenda besar negara ini ternyata hingga saat ini belum tuntas untuk dilaksanakan, sejak pemerintahan orde baru ternyata telah banyak produk peraturan perundang-undangan yang dibuat bertentangan dengan keberadaan Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945, yang menjadi sorotan besar adalah penafsiran dan penerapan hak menguasai negara yang digunakan di luar yang semestinya yaitu untuk kepentingan investasi, pertambangan, industrialisasi dan kehutanan. Syarat pengelolaan sumber daya air oleh pemerintah harus diletakkan di atas fondasi hak menguasai negara. Beberapa ketentuan dalam UU sumber daya air memang mengundang kontroversi yang membuka katup liberalisasi pengelolaan air, misalnya dengan diadopsinya konsep hak guna usaha air. Mahkamah Konstitusi sendiri pernah membuat penafsiran baru atas konsep hak menguasai negara, termasuk dalam hal pengelolaan air.
Putusan yang dikeluarkan oleh Mahkamah Konstitusi menegaskan bahwa terkait dengan hak menguasai negara, peringkat pertama harus diletakkan pada
pengelolaan sendiri atas sumber daya alam yang bertujuan meningkatkan APBN dan dipergunakan untuk meningkatkan ke arah sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Demokrasi ekonomi Indonesia yang berwatak kolektif tak boleh mengarah pada konsep demokrasi ekonomi yang individualistik. Hak guna usaha air dalam UU Sumber Daya Air ternyata telah dilaksanakan dengan mensubordinasikan hak pakai air dengan memperlihatkan tata kelola air yang mengarah pada sistem ekonomi kapitalis yang individualistik. Bahkan, di sejumlah tempat, akibat regulasi pelaksanaan atas UU Sumber Daya Air yang dikeluarkan pemerintah, misalnya dalam PP No. 42/2008 tentang Pengelolaan SDA dan PP No 69/2014 tentang Hak Guna Air, terlihat kasatmata pengelolaan air kian diserahkan pada sistem ekonomi liberal yang memungkinkan privatisasi pengelolaan air. Meningkatnya kebutuhan masyarakat atas air menyebabkan semakin meningkatnya nilai ekonomi air dibandingkan dengan nilai dan fungsi sosialnya. Kondisi ini memicu terjadinya konflik kepentingan antarsektor, antarwilayah, dan antarindividu terkait dengan penggunaan sumber daya air. Pengelolaannya yang terlalu bersandar pada nilai ekonomi air dinilai cenderung merayakan kepentingan pemilik modal dan melalaikan fungsi sosial dari air. Akibatnya, UU Sumber Daya Air dinilai gagal dalam memberikan proteksi terhadap masyarakat ekonomi lemah dengan menerapkan prinsip-prinsip pengelolaan sumber daya air yang selaras dengan fungsi sosial, pelestarian lingkungan hidup, dan ekonomi yang berpihak kepada rakyat kecil.124 Prinsip ” pemanfaatan air membayar biaya jasa pengelolaan sumber daya air ” adalah menempatkan air bukan sebagai objek yang
dikenai harga secara ekonomi, hal ini sesuai dengan status air sebagai “res
124
http://wikidpr.org/news/harian-kompas-pasca-uu-sda-dibatalkan-mengakhiri- liberalisasi-pengelolaan-air.html (diakses pada tanggal 29 Maret 2016)
commune”. Dengan prinsip ini seharusnya pemanfaatan air membayar lebih murah dibandingkan apabila air dinilai dalam harga secara ekonomi.
Mahkamah Konstitusi di dalam putusannya menegaskan bahwa “perkataan
“dikuasai oleh negara” haruslah diartikan mencakup makna penguasaan oleh
negara dalam arti luas yang bersumber dan berasal dari konsepsi kedaulatan
rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan “bumi dan air dan kekayaan
alam yang terkandung di dalamnya”, termasuk pula di dalamnya pengertian
kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumbersumber kekayaan dimaksud. Rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD NRI Tahun 1945 memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad) dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar- besarnya kemakmuran rakyat. Dengan melihat rumusan pertimbangan yang
digunakan, maka MK kemudian kembali “menegaskan” hak menguasai negara
yang dirumuskan “kewenangan Pemerintah menetapkan suatu kawasan adalah
salah satu bentuk “penguasaan negara atas bumi dan air yang didasarkan kepada ketentuan hukum dan memperhatikan hak-hak masyarakat terlebih dahulu termasuk hak hak masyarakat tradisional, hak milik, atau hak-hak lainnya, maka pemerintah berkewajiban untuk melakukan penyelesaian terlebih dahulu secara adil dengan para pemegang hak. 125
125
http://musri-nauli.blogspot.co.id/2012/07/catatan-hukum-putusan-mk-tentang.html (diakses pada tanggal 30 Maret 2016)
Mahkamah Konstitusi kembali berpihak kepada kepentingan dan pengakuan hak-hak perseorangan vis hak menguasai negara. Rumusan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 sebagai ciri khas dari negara sosialisme Indonesia, haruslah diletakkan dengan konteksnya. Fungsi Mahkamah Konstitusi menjadi lembaga penyeimbang sesuai dengan prinsip check and balances, menjadi penjamin terpenuhinya hak konstitusional warganegara serta melindungi warganegara dari Undang-undang yang dapat menimbulkan kerugian konstitusional, sebagai penjaga konstitusi (the guardian of constitution) sekaligus melekat sebagai penafsir konstitusi (the sole interpreter of constitution) berhasil melewati periode genting dalam tarik menarik antara hak menguasai negara disisi lain dan penghormatan dan perlindungan hak perseorangan di sisi lain. Dalam berbagai putusan mahkamah konstitusi baik yang berkaitan dengan hak menguasai negara dan penghormatan hak perseorangan telah meletakkan pondasi penting dari kesewenang-wenangan negara (onrechtmatig overdaad). Pondasi sengaja diletakkan oleh MK dan MK tetap konsisten dengan berbagai putusannya (yang dapat dilihat dari berbagai pertimbangan MK).126
Kebijakan dalam penyediaan air berhubungan dengan keputusan Mahkamah Konstitusi (MK) No. 85/PUU-XI/2013 yang memutuskan Undang- Undang Nomor 7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Untuk mengisi kekosongan hukum sebagai dampak pembatalan undang-undang tersebut, maka diberlakukan kembali UU
126
Pengairan dan oleh karenanya segala bentuk pengelolaan air tidak lagi berdasarkan kepada UU Sumber Daya Air tetapi berdasarkan kepada UU Pengairan. Terdapat 6 (enam) prinsip batasan MK, yaitu setiap pengusahaan atas air tidak boleh mengganggu, mengesampingkan, dan menghilangkan hak rakyat atas air; negara harus memenuhi hak rakyat atas air, kelestarian lingkungan hidup sebagai salah satu hak asasi manusia, pengawasan dan pengendalian atas air sifatnya mutlak, dan prioritas utama pengusahaan air diberikan kepada BUMN/BUMD sebagai kelanjutan hak menguasai dari negara; apabila semua pembatasan tersebut sudah terpenuhi dan ternyata masih ada ketersediaan air, pemerintah masih dimungkinkan untuk memberikan izin kepada usaha swasta untuk melakukan pengusahaan atas air dengan syarat-syarat tertentu dan ketat.Tetapi dilain pihak pemerintah sudah memberikan sejumlah izin kepada dunia usaha untuk mengolah dan menggunakan air.
Meskipun demikian putusan Mahkamah Konstitusi tersebut tidak dapat serta merta membatalkan izin atau kontrak kerja sama dengan pihak swasta baik nasional maupun asing yang sudah beroperasi sejak lama di Indonesia. pemerintah melalui Badan Koordinasi Penanaman Modal dan Kementrian Pekerjaan Umum dan Perumahan, serta Kementrian Perindustrian telah menegaskan bahwa akan tetap berkomitmen untuk menjamin keberlanjutan investasi di sektor sumber daya air sambil menunggu adanya payung hukum yang baru. Maka dari itu dilakukanlah langkah moratorium untuk ijin baru. Mentri PU dan Perumahan, Basuki Hadimuljono menegaskan bahwa pemerintah menjamin
dan melanjutkan perjanjian kerja sama dan izin pengusahaan air dengan pihak swasta baik nasional maupun asing yang telah disepakati kontraknya demi jaminan akan adanya kepastian hukum pasca putusan Mahkamah Konstitusi dan akan mengirimkan surat edaran kepada setiap kepala daerah dan menyatakan bahwa seluruh kontrak kerja sama dan izin pengusahaan air minum dengan swasta yang dilakukan sebelum pembatalan dari UU Sumber Daya Air tetap sah dan bisa dilanjutkan hingga masa kontrak berakhir.
Pemberlakuan kembali UU Pengairan tidak otomatis dapat dilaksanakan karena tidak ada Peraturan Pemerintah dari undang-undang tersebut, maka dari itu pemerintah seharusnya segera membuat peraturan baru tentang pengelolaan air di Indonesia, yang apabila mengacu kepada UU Pengairan maka aturan yang harus disusun adalah yang menyangkut tentang ; koordinasi (Pasal 7), pembinaan (Pasal 13), pengusahaan (Pasal 11), perlindungan (Pasal 13),dan pembiayaan (Pasal 14).
Untuk memberikan kepastian hukum dalam pengelolaan sumber daya air khususnya dalam hal pengusahaan dan/atau penyediaan air oleh para pelaku usaha yang berinvestasi di Indonesia, maka pemerintah menyusun RPP (Rencana Pengusaha Pengairan) atau Pengusahaan Sumber Daya Air (RPP Pengusahaan SDA) dan RPP tentang Sistem Penyediaan Air Minum (PP SPAM). Melalui kedua RPP tersebut, pemerintah tetap menghormati kontrak kerjasama pengelolaan sumber daya air hingga berakhirnya perjanjian kerjasama. Namun pemerintah akan meningkatkan pengendalian pelaksanaan kerjasama tersebut melalui penguatan tata kelola perijinan penggunaan air sesuai amanat Putusan
Mahkamah Konstitusi untuk memenuhi kebutuhan air masyarakat. Selain itu, perizinan dalam Pengelolaan Sumber Daya Air melalui PP SDA diselenggarakan untuk memberikan perlindungan terhadap hak rakyat atas air, pemenuhan kebutuhan para pengguna sumber daya air dan perlindungan terhadap sumber daya air.127
Ditentukan Pasal 4 UU Pengairan bahwa negara menguasai air beserta sumber-sumber, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Hak tersebut memberikan wewenang kepada pemerintah untuk diantaranya mengelola serta mengembangkan kemanfaatan air, mengatur, memberikan izin peruntukan, pengunaan, penyediaan air. Wewenang pemerintah dalam penguasaan air tersebut dapat dilimpahkan kepada instansi-instansi pemerintah, baik pusat maupun daerah, dan atau badan-badan hukum tertentu yang syarat-syarat dan cara-caranya diatur oleh PP. Telah ditentukan RPP PSDA (Pengelolaan Sumber Daya Air), penguasaan sumber daya air dilakukan dengan berpedoman kepada azas usaha bersama dan kekeluargaan, dan bentuk usaha yang memenuhi asas tersebut ialah berupa Koperasi. Walau telah ditentukan bentuk usaha yang memenuhi asas ialah koperasi, Pasal 13 RPP PSDA masih memungkinkan pengusahaan sumber daya air dilakukan oleh Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha Milik Daerah, Badan Usaha Milik Desa, Badan Usaha Swasta, Koperasi, Perseorangan, dan kerja sama antar badan usaha. pengaturan RPP yang menuai banyak kritik ialah penjelasan Pasal 13 ayat (2) RPP yang menyebutkan, yang dimaksud dengan “badan usaha swasta” adalah badan usaha yang menggunakan
127
http://ksp.go.id/ini-paket-kebijakan-ekonomi-jilid-6/html (diakses pada tanggal 31 Maret 2016).
modal dalam negeri. Pengaturan ini akan secara langsung menutup kemungkinan Perusahaan Penanaman Modal Asing (PMA) untuk dapat terlibat dalam pengusahaan sumber daya air.128 Terlepas dari kekurangan ataupun kelemahan yang terdapat didalam putusan MK, tetplah putusan MK adalah putusan yang bersifat final dan mengikat yang memiliki kekuatan hukum sejak diucapkan dan tidak ada upaya hukum lainnya yang dapat ditempuh. Pemberlakuan UU Pengairan untuk mengisi kekosongan hukum lebih bijak dipahami untuk sementara waktu karena UU Pengairan tidak cukup komprehensif untuk dapat mengatur segala sesuatu yang berkaitan dengan air. Oleh karena itu pembentuk undang-undang harus dapat segera membuat undang-undang yang baru yang sesuai dengan ketentuan yang terdapat didalam ketentuan UUD NRI 1945.
128
http://www.hukumpedia.com/adi_abaw/catatan-tentang-rpp-pengusahaan-sumber- daya-air.html (diakses pada tanggal 31 Maret 2016)