BAB II : KONSEP HAK MENGUASAI NEGARA DALAM
B. Perkembangan Hak Menguasai Negara Terhadap Penanaman
Pengelolaan sumber daya air yang terjadi di Indonesia saat ini adalah pengelolaan yang mengedepankan kepentingan para pejabat dan negara asing dibandingkan kepentingan bagi kesejahteraan masyarakatnya sendiri. Indonesia sebagai negara berkembang yang mempunyai kekayaan alam melimpah yang seharusnya mempunyai strategi sendiri dalam menghadapi globalisasi, sehingga aset negara seperti kekayaan alam baik yang dapat diperbaharui maupun tidak dapat diperbaharui bisa terselamatkan.
Permasalahan yang acap mengemukan dalam perundang-undangan di bidang perekonomian sumberdaya alam, sepanjang berkaitan dengan Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) adalah bagaimana penguasaan negara atas sumberdaya alam, menjamin dan ditujukan bagi sebesar-besar kemakmuran rakyat serta bagaimana peranan swasta/modal/investor dalam perekonomian berkaitan dengan sumberdaya alam. Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 menjadi tempat dimana tiga persoalan itu ditujukan dan dievaluasikan. Persoalan tersebut, pada level suprastruktur politik akan mengarahkan perdebatan antara konsep penguasaan publik berhadap-hadapan dengan konsep kepemilikan perdata dari negara terhadap sumberdaya alam beserta konsekuensi hubungan hukumnya. Dalam putusan pengujian UU Penanaman Modal, Mahkamah Konstitusi menjabarkan
prinsip-prinsip dasar demokrasi ekonomi.115 yang diturunkan dari Pasal 33 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 sebagai berikut:
1. Asas efisiensi berkeadilan adalah asas yang mengedepankan efisiensi berkeadilan dalam usaha untuk mewujudkan iklim usaha yang adil, kondusif, dan berdaya saing;
2. Asas berkelanjutan adalah asas yang secara terencana mengupayakan berjalannya proses pembangunan melalui penanaman modal untuk menjamin kesejahteraan dan kemajuan dalam segala aspek kehidupan, baik masa kini maupun masa yang akan datang
3. Asas berwawasan lingkungan adalah asas penanaman modal yang memperhatikan dan mengutamakan perlindungan dan pemeliharaan lingkungan hidup;
4. Asas kemandirian adalah asas yang mengedepankan potensi bangsa dan negara dengan tidak menutup diri pada masuknya modal asing demi terwujudnya pertumbuhan ekonomi;
5. Asas keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional adalah asas yang berupaya menjaga keseimbangan kemajuan ekonomi wilayah dalam kesatuan nasional
Putusan Mahkamah Konstitusi dalam pengujian terhadap undang-undang di bidang sumber daya alam terhadap Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 tidak cukup
115 Penjelasan Demokrasi Ekonomi ini merupakan pembelokan yang sangat berbeda
dengan penjelasan Demokrasi Ekonomi sebelumnya dalam Penjelasan UUD NRI Tahun 1945 sebelum amandemen. Dalam UUD NRI Tahun 1945 sebelum amandemen, Demokrasi Ekonomi diartikan produksi dikerjakan oleh semua, untuk semua di bawah pimpinan atau pemilikan anggota-anggota masyarakat. Kemakmuran masyarakatlah yan diutamakan, bukan kemakmuran orang-seorang. Lihat juga penjelasannya dalam Revrisond Baswir, Ibid, hal. 248-253
dianalisa dengan menggunakan cara tradisional metodologi penafsiran hukum. Putusan tersebut tidak lagi murni berada pada domain hukum (yang murni), tetapi juga sebagai keputusan politik yang memoderasi dan memberikan legitimasi kepada masuknya nilai-nilai neoliberalisme ekonomi. Konsep penguasaan negara atas sumberdaya alam harus dilihat sebagai bagian dari sistem hak atas sumberdaya air. Berbicara tentang “hak” dalam konstruksi politik, maka ia bersifat relasional yang mengaitkan seluruh pengemban hak dalam suatu sistem hak. Sistem hak tersebut dikatakan sebagai suatu sistem bila mengarah kepada satu tujuan. Tujuan yang digariskan oleh UUD NRI Tahun 1945 adalah untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Sebesar-besar kemakmuran rakyat tidak hanya bermakna rakyat sebagai objek yang akan menerima, sebab kemakmuran tidak saja soal hasil. Sebesar-besar kemakmuran rakyat juga soal proses, sehingga rakyat adalah subjek yang seharusnya terlibat secara partisipatif. Putusan Mahkamah Konstitusi tidak mengarah kepada penguatan peran masyarakat untuk memanfaatkan sumberdaya air.116
Sejak masa era orde baru sampai sekarang pengelolaan sumber daya alam yang kita miliki lebih banyak dikuasai oleh asing, hal ini sudah terlihat dari banyaknya perusahaan-perusahaan asing yang ada di Indonesia serta menguasai aset-aset negara yang strategis. Banyaknya penguasaan asing terhadap sumber daya air di Indonesia tidak lantas menjadikan kehidupan dan perekonomian masyarkat menjadi lebih baik. Oleh karena itu pengusahaan asing terhadap
116 Yance Arizona,” Konstitusi Dalam Intaian Neoliberalisme”, Makalah yang
disampaikan dalam Konferensi Warisan Otoritarianisme: Demokrasi Indonesia di Bawah Tirani Modal. Panel Tirani Modal dan Ketatanegaraan di FISIP Universitas Indonesia, Selasa 5 Agustus 2008.
sumber daya air harus dikaji ulang demi masa depan bangsa dan negara, serta demi keberlangsungan perekonomian bagi masyarakat dan pemerintah. Jika pemerintah tidak berani mengkaji ulang sistem kontrak kerja perusahaan asing yang ada di Indonesia maka kemungkinan besar anak cucu bangsa ini tidak bisa menikmati hasil sumber daya air yang ada di negerinya sendiri, serta tidak menutup kemungkinan bahwa Indonesia yang terkenal dengan kaya akan sumber daya air akan menjadi sebuah negara gagal dan kemiskinan melanda masyarakat negeri ini. Oleh karena itu penting bagi pemerintah selain mengkaji ulang kontrak kerja perusahaan asing yang menguasai sumber daya air baik yang diperbaharui maupun tidak dapat diperbaharui, maka pemerintah harus mempunyai inisiatif untuk mengembangkan proses pengelolaan terhadap sumber daya air yang telah diproduksi di Indonesia.117
Pemerintah hanya mendapatkan royalti dari kegiatan sumber daya air yang dilakukan perusahaan asing. Hal inilah yang kemudian menjadi kritik besar terhadap sistem kontrak karya dalam bidang sumber daya air karena perusahaan asing dapat melakukan eksploitasi besar-besaran terhadap hasil sumber daya air namun royalti yang diperoleh pemerintah, yang sepatutnya digunakan untuk melakukan peningkatan kesejahteraan rakyat, sangat sedikit. Dalam melakukan pengelolaan sumber daya alam, pemerintah seharusnya mengacu pada ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 yang dengan tegas mengamanatkan bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Kembali pada amanat
117
http://muhammadekoatmojo.blogspot.co.id/2014/11/negara-dan-pengelolaan-sumber- daya-alam_68.html (diakses pada tanggal 28 Maret 2016)
UUD NRI 1945 Pasal 33 ayat (3), Mahkamah Konstitusi memberikan penafsiran terhadap klausul “dikuasai negara” dimana mencakup makna penguasaan oleh negara dalam arti luas yang bersumber dan diturunkan dari konsepsi kedaulatan
rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan “bumi dan air dan kekayaan alam
yang terkandung di dalamnya, termasuk pula di dalamnya pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber sumber kekayaan yang dimaksud. Rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD NRI Tahun 1945 memberikan mandat kepada negara untuk melakukan fungsinya dalam mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad) oleh negara. Mengacu pada penafsiran tersebut, hasil tambang di Indonesia dikuasai oleh negara yang dikelola dengan tujuan untuk kesejahteraan rakyat sebesar-besarnya, sebagaimana prinsip welfare state.
Penafsiran Mahkamah Konstitusi tersebut selaras dengan prinsip hak menguasai negara sebagaimana diatur dalam UUPA. Pasal 2 UUPA memberikan landasan konsep hak menguasai negara yang juga dapat diturunkan kepada konsep hak menguasai negara atas sumber daya air. Kedudukan penguasaan negara terhadap sumber daya air, sebagaimana konsep tersebut, tidak nampak dalam pengelolaan air di masa rezim kontrak karya. Negara bukan menjadi pihak yang superlatif dan mengatur hubungan hukum antara perusahaan air dan sumber daya yang ada, tetapi justru melakukan hubungan hukum dan memberikan insentif- insentif terhadap perusahaan-perusahaan tersebut.
Konsep kontrak karya juga rawan dalam penyalahgunaan maupun ketimpangan hak yang didapatkan. Model kontrak karya dalam rentang generasi tersebut telah mengatur standarisasi prosedur dan memenuhi kebutuhan- kebutuhan investor sehingga investor merasa nyaman dengan model tersebut.118 Walaupun telah memenuhi kebutuhan-kebutuhan tertentu dari investor, tetapi faktor eksternal di luar sistem kontrak karya tidak dapat dipungkiri telah menjadi kelemahan dalam dunia pertambangan Indonesia. Faktor eksternal tersebut antara lain inefisiensi birokrasi, infrastruktur yang buruk, dan kebiasaan-kebiasaan bisnis yang buruk. Wacana ditinggalkannya kontrak karya membutuhkan waktu yang lama untuk kemudian menjadi kenyataan. Hal tersebut tidak dapat dilepaskan dari tarik menarik kepentingan antara perusahaan-perusahaan air yang telah melakukan eksploitasi sumber daya air di Indonesia berdasarkan kontrak karya. Kepastian hukum dalam bisnis air menjadi pertanyaan besar bagi perusahaan-perusahaan air.
Menurut Spelt dan Ten Berge, figur izin merupakan sebuah tanda persetujuan dari pemerintah, berdasarkan peraturan perundang-undangan, bagi subjek hukum untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan larangan peraturan perundag-undangan. Dengan memberikan izin, pemerintah memperkenankan orang yang mengajukan permohonan untuk melakukan tindakan-tindakan tertentu yang sebenarnya dilarang.119 Berdasarkan konsepsi yang demikian, pemberian
118Balbir Bhasin dan Jennifer McKay, “Mining Law a
nd Policy in Indonesia: Reforms of the Contract of Work Model to Promote Foreign Direct Investment and Sustainibility”, Australian Mining and Petroleum Law Journal Volume 21 Number 1 (April 2002), hlm. 84
119
N.M. Spelt dan J.B.J.M. ten Berge, Pengantar Hukum Perizinan, disunting oleh Philipus Mandiri Hadjon (Surabaya: Yuridika, 1993), hlm. 2.
izin pengelolaan sumber daya air didasarkan pada pandangan bahwa pengelolaan sumber daya air adalah kegiatan yang dilarang. Pemerintah, sebagai pihak yang memberikan izin, dengan demikian memiliki kedudukan yang lebih tinggi daripada perusahaan-perusahaan air. Konsep ini berbeda dengan kontrak karya yang menempatkan perusahaan air dan pemerintah sebagai subjek hukum yang sejajar dalam membuat kesepakatan.
Modal asing masuk ke berbagai bidang ekonomi, tak terkecuali bidang Sumber daya air. Pasca berlakunya UU Penanaman Modal Asing investasi asing di Indonesia, terutama investasi asing, tumbuh dengan pesat. Hal ini disebabkan oleh beberapa insentif yang terkandung dalam UU Penanaman Modal Asing, yaitu meliputi perlindungan dan jaminan investasi, terbukanya lapangan kerja bagi tenaga kerja asing, insentif di bidang perpajakan, dan berbagai insentif lainnya. Situasi politik dan keamanan yang relatif stabil semakin mendorong investasi asing langsung menjadi bergairah dan meningkat secara signifikan.
Undang-Undang Penanaman Modal sebagai pengganti UU Penanaman Modal Asing juga membuka sektor pertambangan bagi investasi asing. Berdasarkan Pasal 12 ayat (1) UU Penanaman Modal dinyatakan bahwa semua bidang usaha atau jenis usaha terbuka bagi kegiatan penanaman modal, kecuali bidang usaha atau jenis usaha yang dinyatakan tertutup dan terbuka dengan persyaratan. Sedangkan berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2010 tentang Daftar Bidang Usaha yang Tertutup dan Bidang Usaha yang Terbuka dengan Persyaratan di Bidang Penanaman Modal hanya terdapat 18 (delapan belas) bidang usaha yang tertutup bagi modal asing dan Peraturan Pemerintah No.
42 Tahun 2008 tentang pengelolaan sumber daya air. Perusahaan-perusahaan yang kegiatan usahanya berkaitan erat dengan pengelolaan dan pasokan air bersih, tentunya akan berpikir secara cermat sebelum memutuskan berinvestasi di Indonesia. Penerapan UU Sumber Daya Air memang sejak lama menjadi perdebatan banyak pihak. Sejumlah kalangan menilai undang-undang ini sangat pro asing karena investor asing diperbolehkan untuk mengelola sumber daya air di dalam negeri.
Ketentuan dalam Peraturan Pemerintah No. 42 Tahun 2008 tampak jelas bahwa bidang usaha yang tertutup bagi investasi asing lebih difokuskan kepada bidang usaha yang memiliki tingkat kerawanan yang tinggi terhadap lingkungan, kedaulatan wilayah negara, dan keberlanjutan kebudayaan nasional. Sektor yang menyangkut sumber daya alam, terutama sumber daya alam tak terbarukan, tidak dimasukkan sebagai bidang usaha yang tertutup dari modal asing. Dengan ketentuan yang demikian maka tampak bahwa kebijakan investasi pertambangan berdasarkan peraturan perundang-undangan di bidang investasi tidak memberikan batasan bagi modal asing.
Rancangan aturan itu menutup kesempatan investor asing untuk memperoleh izin dalam pengelolaan sumber daya air guna menunjang kegiatan usahanya, termasuk penyelenggaraan perusahaan air minum. Kedua, rancangan itu juga menimbulkan ketidakjelasan sehubungan dengan penetapan prioritas pemberian izin pengusahaan sumber daya air kepada sektor swasta pada era UU Sumber Daya Air. Sekalipun Undang-undang ini telah dihapuskan, namun hingga saat ini tidak diatur adanya pelarangan terhadap perusahaan swasta mengelola
sumber daya air. Kekosongan undang-undang pengelolaan sumber daya air yang komprehensif, memunculkan kegalauan dunia usaha, investasi asing hingga spekulasi penguasaan sumber daya air di Indonesia.
Konsep Hak Guna Pakai Air didalam UU Sumber Daya Air harus ditafsirkan sebagai turunan dari hak hidup yang dijamin oleh UUD NRI Tahun 1945, oleh karenanya, pemanfaatan air diluar Hak Guna Pakai Air dalam hal ini Hak Guna Usaha Air harus melalui permohonan izin kepada pemerintah yang penerbitannya harus berdasarkan kepada pola-pola yang disusun dengan melibatkan peran serta masyarakat yang seluas-luasnya. Oleh karena itu, Hak Guna Usaha Air tidak boleh dimaksudkan sebagai pemberian penguasaan atas sumber air, sungai, danau, atau rawa. Hak Guna Usaha Air merupakan instrumen dalam sistem perizinan yang digunakan pemerintah untuk membatasi jumlah atau volume air yang dapat diperoleh atau diusahakan oleh yang berhak sehingga dalam konteks ini, izin harus dijadikan sebagai instrumen pengendalian.
Pengelolaan sumber daya air,didalam putusan Mahkamah Konstitusi No. 85/ PUU-XII/2014 mengembalikan penguasaan atas sumber daya air kepada negara termasuk dalam hal pengelolaan dan pengusahaannya. kegiatan pengusahaan sumber daya air oleh badan usaha milik swasta merupakan prioritas terakhir, sehingga persyaratan tertentu dan ketat dapat dilaksanakan pengusahaan sumber daya air tidak sekedar merupakan syarat dalam permohonan izin tetapi merupakan bagian dari seluruh aspek dalam penyelenggaraan pengelolaan sumber daya air. Dengan demikian pengaturan mengenai persyaratan tertentu dan ketat harus diatur mulai dari pengaturan penyusunan rencana penyediaan sumber daya
air yang merupakan bagian dari rencana pengelolaan sumber daya air, prioritas pemberian izin pengusahaan sumber daya air atau izin pengusahaan air tanah dari pemerintah pusat atau pemerintah daerah sesuai dengan kewenangannya., prioritas alokasi air, rekomendasi teknis berdasarkan zona konservasi air dan pengawasan pelaksanaan kegiatan pengusahaan sumber daya air serta pemberian sanksi dalam rangka penegakan hukum.
Izin Pengusahaan Sumber Daya Air diberikan apabila Air untuk pemenuhan kebutuhan pokok sehari-hari dan pertanian rakyat telah terpenuhi, serta sepanjang ketersediaan air apabila masih mencukupi. Izin Pengusahaan Sumber Daya Air atau Izin Pengusahaan Air Tanah diberikan oleh pemerintah pusat atau pemerintah Daerah sesuai dengan kewenangannya. Jumlah kuota Air yang ditetapkan dalam Izin Pengusahaan Sumber Daya Air tidak bersifat mutlak dan tidak harus dipenuhi sebagaimana tercantum dalam izin. Alokasi Air diberikan berdasarkan ketersediaan Air serta prioritas alokasi Air.Pemberian izin dilakukan secara ketat dengan urutan prioritas:
1. pemenuhan kebutuhan pokok sehari-hari bagi kelompok yang memerlukan airr dalam jumlah besar;
2. pemenuhan kebutuhan pokok sehari-hari yang mengubah kondisi alami Sumber air;
3. pertanian rakyat di luar sistem irigasi yang sudah ada;
4. pengusahaan sumber daya air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari melalui sistem penyediaan air minum;
5. kegiatan bukan usaha untuk kepentingan publik; 120.
Hal ini berarti selama syarat yang disebutkan dalam putusan Mahkamah Konstitusi dapat dipenuhi, swasta dapat berperan dalam pengelolaan sumber daya air. Bila dikaitkan dengan putusan terdahulu, Mahkamah Konstitusi pun mempertimbangkan bahwa selain untuk kebutuhan pokok, dalam fungsi sekundernya sumber daya air banyak diperlukan dalam kegiatan industri baik industri kecil, menengah, maupun besar. Pemanfaatan sumber daya air untuk fungsi sekunder ini akan banyak bergantung pada skala industri yang menggunakannya. Dengan demikian, dalam hal ini pengaturan partisipasi swasta dalam pengusahaanya mungkin saja dilakukan tanpa menghilangkan kendali negara atas sumber daya air.
Pentingnya hak atas air (the rights to water) telah muncul sejak lama. Dalam berbagai forum internasional, pentingnya air sebagai kebutuhan dasar manusia mendapatkan perhatian yang cukup luas. Berbagai instrumen hukum dihasilkan untuk menjamin terpenuhinya hak manusia atas air. Penyebutan hak atas air juga berkembang menjadi hak asasi manusia atas air (the human rights to
water) melalui berbagai instrumen hukum internasional dan regional mengenai
hak asasi manusia. Sejalan dengan itu, terdapat dua perspektif dalam pelaksanaan peran negara untuk memenuhi hak warga negara atas air yakni persepktif hak asasi manusia dan perspektif penguasaan oleh negara atas sumber daya air. Dalam perspektif hak atas air sebagai hak asasi manusia, peran negara utamanya
120
http:// www.mahkamahkonstitusi.go.id/index.php?page=web.Berita&id (diakses pada tanggal 5 Juni 2016 )
pemerintah telah ditegaskan dalam ketentuan Pasal 28I ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 yang memuat kewajiban negara dalam hal perlindungan, pemajuan, penegakan dan pemenuhan hak asasi manusia. Dari perspektif penguasaan oleh negara, konstitusi, berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi, telah memberikan mandat kepada negara untuk menguasai dan mengusahakan sumber daya air melalui BUMN dan/atau BUMD untuk menjamin terpenuhinya hak warga negara atas air. Sebagai sebuah gagasan, negara juga dapat mempertimbangkan untuk melakukan monopoli dalam pengelolaan sumber daya air dengan merujuk pada konsep monopoli negara atas listrik yang mendapat legitimasi konstitusional berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi.121
C. Penerapan Hak Menguasai Negara Terhadap Penanaman Modal di Bidang