BAB III HAL-HAL YANG DAPAT MEMPERMUDAH PERPANJANGAN
A. Pengaturan Pendaftaran Tanah
Sejak diundangkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) pada tanggal 24 September 1960, telah terjadi perubahan fundamental pada hukum agraria di Indonesia terutama hukum dibidang pertanahan karena telah terjadi pembaharuan dibidang hukum agraria atau hukum tanah di Indonesia. UUPA telah menciptakan unifikasi dibidang hukum tanah dan hak-hak perorangan atas tanah dan menyatakan tidak berlaku lagi hukum tanah yang dualistik, yaitu :
1. hukum tanah barat yang liberalistik, dan 2. hukum tanah adat.
Kemudian hukum tanah adat yang tidak tertulis ini masih tetap berlaku dan menjadi sumber utama hukum tanah Nasional. Unifikasi hak-hak perorangan atas tanah yang sudah dikuasai oleh orang dan badan hukum baik yang berasal dari hukum tanah barat maupun hukum tanah adat pun dikonversi atau diubah menjadi hak-hak perorangan atas tanah menurut hukum tanah nasional.
Dengan demikian UUPA bersumber utama pada hukum adat yang tidak tertulis, sehingga hukum tanah nasional menggunakan konsepsi, azas-azas, lembaga-lembaga hukum, dan sistem hukum adat yang dirumuskan menjadi norma-norma
hukum tanah nasional yang tertulis dan disusun menurut sistem hukum adat. Konsepsi hukum adat mengenai pertanahan yang diangkat menjadi konsepsi hukum tanah nasional dirumuskan sebagai komunalistik-religius yang memungkinkan penguasaan bagian-bagian tanah bersama karunia Tuhan Yang Maha Esa oleh para warga negara secara individual dengan hak-hak atas tanah yang bersifat pribadi, sekaligus mengandung unsur kebersamaan.75
Pembentukan UUPA dimaksudkan untuk menghilangkan dualisme hukum tanah di Indonesia tersebut dan meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional yang berstruktur tunggal serta menciptakan reformasi di bidang pertanahan. Salah satu dasar yang diletakkan UUPA sebagai hukum tanah nasional adalah kesatuan dan kesederhanaan hukum. Sifat dualisme yang menjiwai hukum agraria kolonial dengan memberlakukan perbedaan antara hak-hak tanah menurut hukum adat dan hak-hak tanah menurut hukum barat harus diakhiri.
Pada pokoknya tujuan pembentukan UUPA sebagaimana tercantum dalam penjelasan umum angka I UUPA adalah :
1. meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional yang merupakan alat untuk membawa kemakmuran, kebahagiaan, dan keadilan bagi negara dan rakyat terutama rakyat tani dalam rangka masyarakat yang adil dan makmur;
2. meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum pertanahan;
3. meletakkan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanah bagi rakyat seluruhnya.
75Boedi Harsono, Menuju Penyempurnaan Hukum Tanah Nasional, Cet. 10, (Jakarta: Universitas Trisakti, 2007), hlm. 30.
Pemberian jaminan kepastian hukum di bidang pertanahan memerlukan tersedianya perangkat hukum tertulis yang lengkap, jelas, dan dilaksanakan secara konsisten, serta penyelenggaraan pendaftaran tanah yang efektif.
Dengan tersedianya perangkat hukum yang tertulis, siapapun yang berkepentingan akan dengan mudah mengetahui kemungkinan apa yang tersedia baginya untuk menguasai dan menggunakan tanah yang diperlukannya, bagaimana cara memperolehnya, hak-hak, kewajiban, serta larangan-larangan apa yang ada dalam menguasai tanah dengan hak-hak tertentu, sanksi apa yang dihadapinya jika diabaikan ketentuan-ketentuan yang bersangkutan, serta hal-hal lain yang berhubungan dengan penguasaan dan penggunaan tanah yang dipunyainya.76
Kemajuan perekonomian rakyat dan perekonomian nasional berdampak semakin dibutuhkannya kepastian hukum dibidang pertanahan. Tanah semakin diperlukan untuk mendorong peningkatan perekonomian antara lain untuk keperluan modal dan investasi serta jaminan kredit. Namun sering kali sertipikat tanah menjadi persengketaan bahkan sampai ke pengadilan. Hal ini timbul karena tanah mempunyai fungsi yang sangat penting bagi kehidupan masyarakat dan masyarakat berusaha untuk memperoleh tanah dengan berbagai cara bahkan dengan cara menyerobot tanah milik orang lain.
Berdasarkan hal tersebut diatas, maka semakin diperlukan adanya jaminan kepastian hukum dan kepastian hak atas kepemilikan tanah. Jaminan kepastian hukum dalam penguasaan tanah juga perlu ditingkatkan antara lain dengan
mempercepat dan meningkatkan ketelitian dalam pelaksanaan pendaftaran tanah dengan surat tanda bukti hak berupa sertipikat tanah yang lebih dikukuhkan kekuatan pembuktiannya.77
Untuk mendapatkan jaminan kepastian hukum dan kepastian hak atas tanah, maka perlu adanya suatu penyelenggaraan kegiatan yang disebut pendaftaran tanah guna memperoleh bukti kepemilikan hak atas tanah berupa sertipikat hak atas tanah yang berfungsi sebagai alat pembuktian yang kuat atas kepemilikan hak atas tanah tersebut. Dengan diselenggarakannya pendaftaran tanah, maka bagi mereka yang mempunyai tanah dengan mudah akan dapat membuktikan haknya atas tanah yang dikuasai dan dimilikinya karena kepada mereka akan diberikan suatu surat tanda bukti hak oleh pemerintah berupa sertipikat hak atas tanah. Sedangkan bagi calon pembeli atau calon kreditor yang akan menerima tanah sebagai jaminan yang memerlukan keterangan mengenai tanah tersebut misalnya letak tanah, batas-batas tanah, luas tanah, bangunan yang ada diatasnya, status tanah, pemegang hak, ada atau tidak adanya hak pihak lain, dan lain sebagainya, akan dengan mudah memperolehnya karena keterangan-keterangan tersebut disimpan di Kantor Penyelenggara Pendaftaran Tanah dan terbuka bagi umum dengan melihat sendiri daftar dan dokumen yang bersangkutan atau meminta keterangan tertulis mengenai data yang diperlukannya dari kantor tersebut. Semua itu diperlukan olehnya untuk mengamankan pembelian atau penjaminan yang akan dilakukan dan mencegah timbulnya sengketa dikemudian hari.
Kegiatan pendaftaran tanah sebagaimana diuraikan diatas juga sejalan dengan semangat awal pembentukan UUPA untuk menghilangkan segala perbedaan antara hukum tanah adat dan hukum tanah barat dengan mengkonversi hak-hak tanah tersebut menjadi hak baru menurut UUPA sejak berlakunya UUPA. UUPA sebagai peraturan dasar pokok-pokok agraria telah menetapkan ketentuan-ketentuan konversi terhadap hak-hak barat maupun hak-hak Indonesia atas tanah sebagaimana diatur dalam bagian kedua UUPA. Dengan ditetapkannya ketentuan konversi, maka hak-hak dimaksud secara hukum menjadi hak yang sesuai sejak berlakunya UUPA dan secara administratif subyek hak diharuskan mendaftarkan haknya pada instansi pemerintahan melalui suatu kegiatan yang disebut pendaftaran tanah.78
Penyelenggaraan pendaftaran tanah merupakan tugas negara yang dilaksanakan oleh pemerintah bagi kepentingan rakyat dalam rangka memberikan jaminan kepastian hukum di bidang pertanahan. Data yang dihimpun dalam kegiatan pendaftaran tanah pada dasarnya meliputi dua bidang, yaitu :
1. data fisik mengenai tanahnya meliputi lokasi, batas-batas, luas, bangunan yang ada diatasnya;
2. data yuridis mengenai haknya meliputi haknya apa, siapa pemegang haknya, ada atau tidak adanya hak pihak lain.
Ketentuan pendaftaran tanah di Indonesia diatur dalam Pasal 19 UUPA yang dilaksanakan dengan PP Nomor 10 Tahun 1961 dan kemudian diganti dengan PP
78
Muchtar Wahid, Memaknai Kepastian Hukum Hak Milik Atas Tanah : Suatu Analisis dengan Pendekatan Terpadu Secara Normatif dan Sosiologis,Cet. 1, (Jakarta: Republika, 2008), hlm. 24.
Nomor 24 Tahun 1997. Kedua Peraturan Pemerintah tersebut merupakan bentuk pelaksanaan pendaftaran tanah yang bertujuan memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas tanah, dengan alat bukti yang dihasilkan pada akhir proses pendaftaran tersebut berupa sertipikat hak atas tanah yang terdiri dari salinan buku tanah dan surat ukur. Sertipikat hak atas tanah merupakan alat pembuktian yang kuat sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 19 ayat (2) huruf c, Pasal 23 ayat (2), Pasal 32 ayat (2), dan Pasal 38 ayat (2) UUPA. Sertipikat hanya merupakan tanda bukti yang kuat dan bukan merupakan tanda bukti yang mutlak.79 Penerbitan sertipikat dimaksudkan agar pemegang hak dapat dengan mudah membuktikan haknya.
Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 disamping mencabut, juga menyempurnakan substansi Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961. Penyempurnaan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 terhadap Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961, antara lain mengenai pengertian pendaftaran tanah, azas-azas dan tujuan penyelenggaraan pendaftaran tanah, disamping untuk member kepastian hukum, juga dimaksudkan untuk menghimpun dan menyajikan informasi yang lengkap mengenai data fisik dan data yuridis mengenai bidang tanah yang bersangkutan.80
79
Adrian Sutedi, Peralihan Hak Atas Tanah dan Pendaftarannya, Cet. 2, (Jakarta: Sinar Grafika, 2008), hlm. 112-113.
1. Pengertian Pendaftaran
Dalam kaitannya dengan perihal kepastian hukum hak atas tanah, dalam Penjelasan Umum UUPA antara lain disebutkan81:
“Usaha yang menuju kearah kepastian hak atas tanah ternyata dari ketentuan dari pasal-pasal yang mengatur pendaftaran tanah. Pasal 23, 32 dan 38 ditujukan kepada para pemegang hak yang bersangkutan, dengan maksud agar mereka memperoleh kepastian tentang haknya itu. Sedangkan pasal 19 ditujukan kepada Pemerintah sebagai suatu instruksi, agar diseluruh wilayah Indonesia diadakan pendaftaran tanah yang bersifat "rechtskadaster", artinya yang bertujuan menjamin kepastian hukum. Adapun pendaftaran itu akan diselenggarakan dengan mengingat pada kepentingan serta keadaan Negara dan masyarakat, keperluan lalu-lintas sosial ekonomi dan kemungkinan-kemungkinannya dalam bidang personil dan peralatannya. Oleh karena itu maka akan didahulukan penyelenggaraannya dikota-kota untuk lambat laun meningkat pada kadaster yang meliputi seluruh wilayah Negara. Sesuai dengan tujuannya yaitu akan memberikan kepastian hukum maka pendaftaran itu diwajibkan bagi para pemegang hak yang bersangkutan, dengan maksud agar mereka memperoleh kepastian tentang haknya itu. Sedangkan pasal 19 ditujukan kepada Pemerintah sebagai suatu instruksi; agar diseluruh wilayah Indonesia diadakan pendaftaran tanah yang bersifat "rechts- kadaster", artinya yang bertujuan menjamin kepastian hukum. Adapun pendaftaran itu akan diselenggarakan dengan mengingat pada kepentingan serta keadaan Negara dan masyarakat, keperluan lalu-lintas sosial ekonomi dan kemungkinan-kemungkinannya dalam bidang personil dan peralatannya. Oleh karena itu lambat laun meningkat pada kadaster yang meliputi seluruh wilahah Negara. Sesuai dengan tujuannya yaitu akan memberikan kepastian hukum maka pendaftaran itu diwajibkan bagi para pemegang hak yang bersangkutan. Jika tidak diwajibkan maka diadakannya pendaftaran tanah, yang terang akan memerlukan banyak tenaga, alat dan biaya itu, tidak akan ada artinya sama sekali”.
Dari Penjelasan Umum UUPA tersebut, dapat ditarik kesimpulan bahwa pendaftaran tanah itu merupakan kewajiban, baik bagi pemegang hak atas tanah maupun bagi pemerintah. Dengan kata lain bahwa perwujudan kepastian hukum
hak-81Sudjito,PRONA (Pensertifikatan Tanah Secara Massal dan Penyelesaian Sengketa Tanah yang Bersifat Strategis),(Yogyakarta : Liberty, 1987), hlm. 3.
hak atas tanah diseluruh wilayah Indonesia menjadi tanggung jawab Bangsa Indonesia dan Pemerintah Indonesia.
Pendaftaran tanah menurut Pasal 1 angka (1) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah adalah
“rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah secara terus menerus, berkesinambungan dan teratur, meliputi pengumpulan, pengolahan, pembukuan, dan penyajian serta pemeliharaan data fisik dan data yuridis, dalam bentuk peta dan daftar, mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun, termasuk pemberian surat tanda bukti haknya bagi bidang-bidang tanah yang sudah ada haknya dan hak milik atas satuan rumah susun serta hak-hak tertentu yang membebaninya”.
Pengertian Pendaftaran menurut Harun Al Rashid, berasal dari kata cadastre
(bahasa Belanda Kadaster ) suatu istilah teknis untuk suatu record ( rekaman ), menunjukkan kepada luas, nilai dan kepemilikan (atau lain-lain atas hak) terhadap suatu bidang tanah82. Sedangkan pengertian Pendaftaran Tanah menurut Boedi Harsono, adalah :
“Suatu rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh Negara/Pemerintah secara terus menerus dan teratur, berupa pengumpulan keterangan atau data tertentu mengenai tanah-tanah tertentu yang ada di wilayah-wilayah tertentu, pengolahan, penyimpanan, dan penyajiannya bagi kepentingan rakyat, dalam rangka menjamin jaminan kepastian hukum di bidang pertanahn, termasuk penerbitan tanda bukti dan pemeliharaannya”.83
Berdasarkan pengertian tersebut, pendaftaran tanah dapat dibedakan menjadi dua yaitu pendaftaran tanah untuk pertama kali dan pemeliharaan data pendaftaran tanah. Pendaftaran Tanah untuk pertama kali adalah kegiatan pendaftaran tanah yang
82Harun Al Rashid,Sekilas TentangJual Beli Ttanah (berikut peraturan-peraturan), (Jakarta, Ghalia Indonesia,1986), hlm. 82.
83Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia,Jilid I Hukum Tanah Nasional, (Jakarta : Djambatan, 2003), hlm. 72.
dilakukan terhadap obyek pendaftaran tanah yang belum didaftar berdasarkan PP No.10 tahun 1961 atau PP No. 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Sedangkan pemeliharaan data pendaftaran tanah merupakan kegiatan pendaftaran tanah untuk menyesuaikan data fisik dan data yuridis dalam peta pendaftaran, daftar tanah, daftar nama, surat ukur, buku tanah, dan sertipikat karena adanya perubahan-perubahan yang terjadi kemudian.
Jadi kegiatan pendaftaran tanah itu, meliputi :
a. Bidang fisik, yaitu pengukuran, pemetaan dan pembukuan yang menghasilkan peta-peta pendaftaran dan surat ukur.
b. Bidang yuridis, yaitu pendaftaran hak-hak atas tanah,peralihan hak dan pendaftaran atau pencatatan dari hak-hak lain (baik hak atas tanah maupun jaminan) serta beban-beban lainnya.
c. Penerbitan surat tanda bukti hak (sertipikat). 2. Azas dan Tujuan Pendaftaran Tanah
Azas merupakan fundamen yang mendasari terjadinya sesuatu dan merupakan dasar dari suatu kegiatan, hal ini berlaku pula pada pendaftaran tanah. Oleh Karena itu, dalam pendaftaran tanah ini terdapat azas yang harus menjadi patokan dasar dalam melakukan pendataran tanah. Dalam Pasal 2 PP Nomor 24 Tahun 1997 dinyatakan bahwa pendaftaran tanah dilaksanakan berdasarkan azas sederhana, aman, terjangkau, mutakhir dan terbuka.84
Azas sederhana dalam pendaftaran tanah dimaksudkan agar ketentuan-ketentuan pokoknya maupun prosedurnya dengan mudah dapat dipahami oleh pihak-pihak yang berkepentingan, terutama para pemegang hak atas tanah. Sedangkan azas aman dimaksudkan untuk menunjukkan, bahwa pendaftaran tanah perlu diselenggarakan secara teliti dan cermat sehingga hasilnya dapat memberikan jaminan kepastian hukum sesuai tujuan pendaftaran tanah itu sendiri. Azas terjangkau dimaksudkan keterjangkauan bagi pihak-pihak yang memerlukan, khususnya dengan memperhatikan kebutuhan dan kemampuan golongan ekonomi lemah. Pelayanan yang diberikan dalam rangka penyelenggaraan pendaftaran tanah harus bisa terjangkau oleh para pihak yang memerlukan. Azas mutakhir dimaksudkan kelengkapan yang memadai dalam pelaksanaannya dan kesinambungan dalam pemeliharaan datanya. Data yang tersedia harus menunjukkan keadaan yang mutakhir. Untuk itu perlu diikuti kewajiban mendaftar dan pencatatan perubahan-perubhan yang terjadi di kemudahan hari. Azas mutakhir menuntut dipeliharanya data pendaftaran tanah secara terus menerus dan berkesinambungan, sehingga data yang tersimpan di Kantor Pertanahan selalu sesuai dengan keadaan nyata di lapangan, dan masyarat dapat memperoleh keterangan mengenai data yang benar setiap saat. Untuk itulah diberlakukan pula azas terbuka.85
Tujuan Pendaftaran Tanah menurut pasal 19 UUPA, adalah untuk memberikan jaminan kepastian hukum hak atas tanah. Tujuan tersebut kemudian mendapat dijelaskan lebih lanjut dalam Penjelasan Peraturan Pemerintah No. 10 tahun 1961 yaitu : untuk menjamin kepastian hukum dari hak-hak atas tanah, Undnag-Undang Pokok Agraria mengharuskan Pemerintah untuk mengadakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia. Kepastian Hukum, dimaksud meliputi kepastian subjek (pemegang haknya), kepastian objek (letak, luas dan batas-batasnya) dan kepastian hak (jenis hak atas tanahnya).
Secara garis besar tujuan pendaftaran tanah dinyatakan dalam Pasal 3 Peraturan Pemerintah No. 24 tahun 1997, yaitu :
85 Penjelasan Pasal 2 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.
a. untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan. Untuk itu kepada pemegang haknya diberikan sertipikat sebagai tanda buktinya;
b. Untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan temasuk pemerintah agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun yang sudah terdaftar;
c. Untuk terselenggaranya tata tertib administrasi pertanahan.
Sedang tujuan pendaftaran tanah menurut Boedi Harsono secara jelas dinyatakan bahwa penyelenggaran pendaftaran tanah dalam masyarakat modern merupakan tugas negara yang dilaksanakan oleh pemerintah bagi kepentingan rakyat, dalam rangka memberikan jaminan kepastian hukum di bidang pertanahan.86