Pengertian Administrasi Negara/Publik. 23

BAB II KONSEP DASAR ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK

B. Pengertian Administrasi Negara/Publik. 23

1. Pengertian Administrasi Negara / Publik

Ilmu administrasi negara lahir sejak Woodrow Wilson (1887), dalam

artikelnya yang berjudul dimuat di jurnal Political

Science Quarterly. Artikel ini bercerita tentang pentingnya perubahan terhadap praktik tata pemerintahan yang terjadi di Amerika Serikat yang saat itu telah meluas praktik spoil system (sistem perkoncoan) yang menyebabkan inefektivitas dan inefisiensi dalam pengelolaan negara. Sehingga dapat dikatakan bahwa terminologi administrasi negara/ publik (public administration) berasal dari Amerika Serikat dan Inggris.

Sebagai ilmu yang bersifat elektik karena menyesuaikan dengan perkembangan peradaban manusia, administrasi publik memiliki banyak definisi

21

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 24 sehingga melahirkan pemahaman yang beragam tentang administrasi negara. Administrasi negara seringkali disama artikan dengan manajemen pemerintahan. Hal ini dapat diartikan bahwa administrasi negara adalah kegiatan yang dilakukan mengelola dan mendayagunakan sumber daya negara (organisasi, personalia, dana, dan lain-lain) untuk dapat mengimplementasikan kebijakan atau untuk mencapai tujuan negara secara efisien.

Administrasi adalah sebuah istilah yang bersifat generik, yang mencakup semua bidang kehidupan. Sedangkan administrasi negara adalah suatu bahasan ilmu sosial yang mempelajari tiga elemen penting kehidupan bernegara yang meliputi lembaga legislatif, yudikatif, dan eksekutif serta hal-hal yang berkaitan dengan publik yang meliputi kebijakan publik, tujuan negara, dan etika yang mengatur penyelenggara negara. Semua itu bermuara pada fungsi untuk memberikan pelayanan publik.

Hal ini sejalan dengan pendapat Rosenbloom (1986)²² bahwa

-teori dan proses-proses manajerial, politik, dan hukum untuk memenuhi mandate mandat kepemerintahan legislative, eksekutif, yudikatif, demi ketetapan fungsi-fungsi pengatur dan pelayanan bagi masyarakat sebagai keseluruhan atau

Kemudian J.M. Pfiffner (Dimock, 1964)²³ juga mendefinisikan bahwa istration is the coordination of collective efforts to implement public policy (administrasi publik adalah koordinasi dari usaha-usaha kolektif

22

Rosenbloom, David H. 1986. Public Administration: Understanding Management, Politics, and

Law in Public Sector. New York: Random Haouse.

23

Dimock, Marshall Edward, dan Dimock Gladys Ogden. 1964. Public Administration. New Delhi: Oxford & LHB Publishing Go.

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 25 Adapun beberapa pengertian administrasi publik menurut beberapa ahli adalah sebagai berikut.

a. Edward H. Lithfiled (dalam Syafiie, 2003:33)²⁴ Dalam bukunya yang berjudul

, administrasi negara adalah suatu studi mengenai bagaimana bermacam-macam badan pemeintah diorganisasi, diperlengkapi dengan tenaga-tenaganya, dibiayai, digerakkan, dan dipimpin.

b. Dwight Waldo (1971)

Administrasi negara mengandung 2 (dua) pengertian, yaitu:

1)

Administrasi negara adalah organisasi dan manajemen dari manusia dan benda guna mencapai tujuan-tujuan pemerintah.

2)

Administrasi negara adalah suatu seni dan ilmu yang dipergunakan untuk mengatur urusan-urusan negara.

c. Dimock & Dimock (1964)

Administrasi negara merupakan kegiatan pemerintah di dalam melaksanaan kekuasaan politiknya.

d. Prof. Dr. Prajudi Admosudirdjo (1973)

Administrasi negara mengandung 3 arti, yakni:

1)

Administrasi negara sebagai fungsi pemerintah untuk mengurus atau menangani urusan-urusan kenegaraan (publik services) secara tertentu.

24

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 26

2)

Administrasi negara sebagai aparatur dan aparat pemerintah sebagai

suatu organisasi untuk mengendalikan keadaan pemerintahan negara.

3)

Administrasi negara sebagai proses penyelenggaraan berbagai macam

tugas dan urusan pemerintah secara terorganisasi, sistematika, metodis, dan teknis.

e. Nigro (1984)²⁵

Administrasi negara mempunyai peranan penting dalam merumuskan kebijaksanaan pemerintah dan merupakan bagian dari proses politik. Dari berbagai definisi di atas, dapat dikatakan bahwa administrasi publik merupakan rangkaian kerjasama yang dilakukan oleh sekelompok orang atau lembaga dalam melaksanakan tugas-tugas pemerintahan untuk memenuhi kebutuhan dan kepentingan publik (tujuan negara) secara efisien dan efektif. Dan yang menjadi tugas utama administrasi negara ialah pada dasarnya merencanakan dan merumuskan kebijaksanaan politik, kemudian melaksanakannya. Oleh karena itu, dapat disimpulkan bahwa administrasi negara / publik memiliki 3 makna yang mendalam berdasarkan perkembangan pengertiannya, yaitu:

a. Administration of public, menunjukkan bagaimana pemerintah berperan sebagai agen tunggal yang berkuasa atau sebagai regulator, yang aktif mengatur dan mengambil keputusan. Dalam hal ini masyarakat diasumsikan sebagai masyarakat yang pasif dan hanya menurut saja. b. Administration for public, menunjukan suatu konteks yang lebih maju,

dimana pemerintah lebih berperanan dalam mengemban misi pemberian

25

Nigro, A. Felix and G. Liyd Nigro, 1984. Modern Public Administration. New York: Harper International Edition.

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 27 pelayanan public (service provider). Pemerintah lebih responsive atau lebih tanggap terhadap apa yang di butuhkan masyarakat dan lebih mengetahui cara terbaik untuk memberi pelayanan publik kepada masyarakat.

c. Administration by public, merupakan suatu konsep yang sangat berorientasi kepada pemberdayaan masyarakat, lebih mengutamakan kemandirian dan kemampuan masyarakat. Dalam, hal ini, kegiatan pemerintah lebih mengarah kepada yaitu pemerintah berupaya memfasilitasi masyarakat agar mampu mengatur hidupnya tanpa harus sepenuhnya bergantung terus-menerus kepada pemerintah.

2. Ciri-ciri Administrasi Negara / Publik

Administrasi publik mempunyai hal-hal yang bersifat khusus yang tidak dimiliki oleh organisasi-organisasi lainnya. Gerarld Caiden (1982; dalam Sukidin dan Damai, 2011:92)²⁶ menunjukkan 7 kekhususan administrasi publik, yaitu:

a. Kehadiran administrasi publik tidak bisa dihindari (unavoidable).

Eksistensi administrasi publik sangat erat kaitannya dengan eksistensi sebuah negara. Itu artinya adalah selama sebuah negara masih ada, administrasi publik pun tetap tetap ada. Penyelenggaraan admnistrasi publik adalah penting untuk kehidupan masyarakat, sehingga keinginan dan kepentingan rakyat harus tetap dilayani apapun yang terjadi di negara tersebut. Jika suatu kegiatan publik berhenti dilaksanakan, akan berhenti pula lah gerak kehidupan sosial.

26

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 28 b. Administrasi publik mengharapkan kepatuhan.

Administrasi publik adalah

satu-dengan organisasi lainnya. Penegakan legalitas harus menggunakan mekanisme administrasi publik, yaitu: lembaga-lembaga peradilan, sistem kepolisian, dan penjara, sehingga diharapkan penduduk mematuhi segala ketentuan yang berlaku dan kekuasaan pemaksa tidak perlu diterapkan.

c. Administrasi publik mempunyai prioritas.

Begitu banyaknya kepentingan-kepentingan public yang perlu diperhatikan maka perlu adanya prioritas. Karena mempunyai prioritas, administrasi publik menerima pertanggungjawaban moral untuk memberikan apa yang paling tepat.

d. Administrasi publik mempunyai kekecualian.

Dilihat dari tujuan untuk memberikan pelayanan public, administrasi publik merupakan organisasi yang emmpunyai tujuan yang amat besar. Namun, administrasi publik seringkali mengalami kerugian karena luas dan kompleks organisasinya sehingga diperlukan adanya kompetisi, control politik, saran swa-koreksi, dan control sosial agar administrasi publik dapat bekerja secara efisien, efektif, cekatan, dan responsif.

e. Manajemen puncak administrasi publik adalah politik.

Administrasi publik diperintah oleh politik, tidak oleh kebijakan ekonomi, kearifan sosial, maupun kecermatan ilmiah. Segala yang dikerjakan administrasi publik adalah hal yang menarik untuk perdebatan, penelitian, dan usaha politik. Menurut Thomas J. Davy dalam bukunya yang berjudul

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 29 Public Administration as A Field in the United States

2011:92) ada 4 orientasi adminstrasi publik, yaitu: orientasi manajerial, orientasi politik, orientasi psikologi, dan orientasi sosiologis. Yang menarik adalah tujuan orientasi politik dalam adminsitrasi publik untuk menunjukan karakteristik birokrasi dalam hubungannya dengan institutsi pemerintah dan lembaga-lembaga sosial lainnya . dan untuk melakukan identifikasi terhadap nilai-nilai dasar yang menumpang sistem politik.

Orientasi politik memperlakukan administrasi publik sebagai satu aspek dari proses politik dan sebagai bagian dari system pemerintahan. Perhatian utamanya adalah hubungan antara birokrasi dan institusi pemerintah, dan antara tindakan administrasi dengan system politiknya. f. Penampilan administrasi publik sulit diukur.

Kesulitan dalam mengukur kegiatan penyelenggaraan administrasi publik berasal dari 2 sebab pokok, yaitu: adanya warna politik pada kegiatan administrasi publik, dan luasnya objek kegiatan administrasi publik yang tidak terpengaruh oleh ukuran-ukuran objektif.

g. Lebih banyak harapan yang diletakkan pada administrasi publik.

Masyarakat senantiasa menaruh harapan besar pada administrasi publik karena pejabat publik dipandang sebagai pengawal kepentingan umum, penyangga milik umum, dan pemelihara hal-hal yang baik bagi umum. Sehingga mereka menginginkan bahwa administrator publik akan mendemonstrasikan kepemimpinannya, dan secara umum memiliki rasa tanggung jawab lebih besar daripada orang biasa. Itulah yang merupakan serangkaian harapan yang senantiasa melekat pada masyarakat.

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 30

C. Perkembangan Administrasi

Administrasi sebagai ilmu telah berkembang sejak lahirnya Scientific Management pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20, dimana tokohnya adalah

diawali dari adanya pengamatan Taylor terhadap cara-cara kerja karyawan perusahaan Midvale Steel Company, Simond Rolling Machine, dan Bethlehem di AS yang tidak efisien dan tidak produktif.

Di akhir pengamatannya, Taylor menyimpulkan bahwa ketidakefisienan perusahaan dan rendahnya tingkat produktivitas ketiga perusahaan tersebut yang disebabkan oleh gerak dan waktu, yaitu ada bayak gerakan tubuh (fisik) karyawan baik pada saat bekerja maupun saat tidak bekerja sehingga banyak membuang energy tanpa memberikan hasil kerja yang optimal. Hal ini adalah akibat ketidaktahuan karyawan dalam menangani suatu pekerjaan dan lebih banyak waktu yang terbuang percuma dan tidak termanfaatkan untuk kegiatan peningkatan kegiatan produktivitas.

Oleh karena itu, Taylor menekankan bahwa terdapat dua cara untuk

mengerjakan suatu pekerjaan (motion study atau penelitian gerak); kedua, menentukan standar waktu yang diperlukan untuk menyelesaikan satu jenis pekerjaan tertentu (time study atau penelitian waktu). Berikut adalah garis besar inti manajemen ilmiah.

1. Perlunya mengembangkan cara baru (ilmu) dalam mengerjakan tiap unsur pekerjaan yang ada, tidak hanya bergantung pada petunjuk teknis yang telah ada.

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 31 2. Terdapat pembagian kerja yang jelas antara pimpinan dan pekerja sehingga

akan jelas wewenang dan tanggung jawab masing-masing.

3. Penerimaan pegawai dilakukan melalui seleksi yang ketat dengan persyaratan tertentu yang disesuaikan dengan jenis pekerjaannya, kemudian karyawan tersebut harus dilatih, dididik, dan dikembangkan sesuai prinsip ilmiah yang dikembangkan. Artinya adalah bahwa tugas pengembangan karyawan tidak bisa lepas dari tanggung jawab pimpinan/manajer.

4. Perlu menciptakan kerjasama yang baik dengan karyawan untuk menyakinkan bahwa pekerjaan yang mereka kerjakan sesuai dengan prinsip ilmiah dan akan memberi kemanfaatan bagi organisasi secara keseluruhan. Selain itu, peningkatan motivasi kerja karyawan dapat dilakukan dengan memberikan insentif ekonomis. Hal itu tidak akan merugikan perusahaan bahkan akan meningkatkan pendapatan perusahaan karena adanya peningkatan produktivitas karyawan. Optimalisasi produk (seperti perencanaan yang matang, standarisasi waktu, kuantitas dan kualitas produk yang dihasilkan) dan minimalisasi modal (input) merupakan hal lain yang perlu mendapat perhatian dari pengamatan yang dilakukan Taylor.

D. Administrasi Publik sebagai Seni dan Ilmu

Administrasi telah ada sejak dahulu kala karena administrasi timbul dengan timbulnya peradaban manusia. Apabila sejarah perkembangan administrasi itu dipelajari lebih mendalam akan terlihat bahwa dalam setiap kebudayaan, apapun tujuannya, bagaimanapun bentuk dan strukturnya, unsur-unsur administrasi tersebut

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 32 pasti selalu ada. Oleh karenanya dapat dikatakan bahwa administrasi selalu ada pada setiap kegiatan.

Ada dua hal yang akan dijelaskan yaitu, pertama administrasi sebagai seni yaitu perkembangannya selalu dipengaruhi oleh perkembangan masyarakat dinamis. Demikian juga sebaliknya, secara historical perkembangan administrasi sebagai seni itu didasarkan kepada pengetahuan masyarakat modern sekarang tentang kejadian-kejadian di masa lalu pada kebudayaan tertentu pula, yakni administrasi memerlukan suatu keterampilan atau cara dalam penerapannya. Dan yang kedua adalah administrasi sebagai ilmu pengetahuan, tepatnya sebagai ilmu pengetahuan social dimana ilmu administrasi dapat diterapkan dan kemanfaatan ilmu ini didapat setelah diterapkan dengan seni tertentu. Berikut adalah uraian secara singkat administrasi sebagai seni maupun ilmu.

1. Administrasi sebagai Seni

Administrasi sebagai seni pada hakekatnya timbul bersama-sama dengan timbulnya peradaban manusia. Jelasnya semenjak manusia telah berbudaya, yaitu dengan mengembangkan ciptanya/akal pikirannya, rasanya/seninya, karsanya/kehendaknya, dan adanya kerja sama antara 2 orang atau lebih telah merupakan unsur-unsur administrasi dalam kehidupan bersama atau bermasyarakat.

Sejarah telah menunjukkan kepada kita bahwa sejak periode prasejarah dan periode sejarah, manusia telah menjalankan sebagian prinsip-prinsip administrasi yang sekarang kita kenal, dan telah menerapkan dalam bidang pemerintahan, perdagangan, perhubungan, pengangkutan dan sebagainya, misalnya seperti yang dikemukakan oleh Max Webber bahwa Mesir adalah

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 33 negara tertua yang menjalankan sistem administrasi, khususnya adminitrasi birokratik. Demikian juga di Tiongkok kuno, dapat diketahui tentang konstitusi

cus Tullius Cicero. Dan di Indonesia terlihat pada zaman pemerintahan Kerajaan Mataram I, Majapahit dan Sriwijaya, dan salah satu buktinya adalah Candi Borobudur, yang terus di kagumi oleh setiap orang.

Oleh karena itu, administrasi sebagai suatu seni sesungguhnya bukan merupakan hal yang baru, karena dengan adanya 2 manusia yang bekerja sama untuk mencapai tujuan tertentu, di sana sudah terdapat administrasi, yaitu administrasi dalam praktek. Herbert A. Simon, misalnya, pernah mengatakan bahwa apabila ada 2 orang yang bekerja-sama untuk menggulingkan sebuah batu yang tidak dapat digulingkan hanya oleh satu orang di antara mereka, di sana telah terdapat administrasi. Singkatnya, administrasi dalam suatu peraktek atau sebagai suatu seni pada zaman modern sekarang ini merupakan peroses kegiatan yang perlu di kembangkan secara terus menerus, agar administrasi sebagai suatu sarana untuk mencapai suatu tujuan benar-benar dapat memegang peranan yang dapat di harapkan.

2. Administrasi sebagai Ilmu

Administrasi sebagai ilmu muncul pertama kali pada tahun 1886 yakni ditandai dengan munculnya gerakan manajemen ilmiah yang dipelopori F.W. Taylor, yang menandai berakhirnya status administrasi dan manajemen sebagai

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 34 seni semata-mata, dan mulai berdwistatus, yaitu disamping sebagai seni juga sebagai ilmu. Dengan adanya gerakan manajemen ilmiah, administrasi mengambil peranan yang kuat dalam rangka mengantarkan masyarakat untuk mencapai kemajuan di segala bidang.

Sehubungan dengan kedudukan administrasi sebagai ilmu, hal itu berarti bahwa administrasi dapat dipelajari dan diajarkan. Perkembangan dewasa ini menunjukkan bahwa disiplin ilmu administrasi telah diajarkan dan sekaligus menjadi bidang studi dan kajian dalam fakultas administrasi dengan spesialisasi (jurusan atau program studi) adniinistrasi publik dan administrasi bisnis.

Pengembangan di bidang administrasi dalam rangka peningkatan kemampuan administratif (administrativ capability), bukan saja di peruntukan dalam lingkungan pemerintah saja, tetapi juga bagi organisasi-organisasi swasta, terutama dalam rangka pelaksanaan pembangunan nasional. Administrasi sebagai karena kemamfaatanya hanya ada apabila perinsip-perinsip, rumus-rumus dan dalil-dalilnya di terapkan mutu berbagai kehidupan berbangsa dan bernegara

Aspek penting dari administrasi sebagai obyek studi ilmu administrasi adalah sebagai berikut.

1. Administrasi sebagai fenomena sosial Administrasi terdapat dalam suatu organisasi.

2. Administrasi merupakan suatu kekuatan yang memberi hidup/gerak kepada organisasi. Penggerak atau kekuatan tersebut disebut administrator

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 35 3. Administrasi merupakan suatu fungsi tertentu untuk mengendalikan,

menggerakkan, mengembangkan dan mengarahkan suatu organisasi, yang dijalankan administrator dan dibantu oleh manajer dan stafnya.

4. Administrasi merupakan sekelompok orang sebagai badan pimpinan (the governing body) dari suatu organisasi. Misal: The Reagan Administration. 5. Administrasi merupakan seni yang memerlukan bakat, dan ilmu yang

memerlukan pengetahuan ataupun pengalaman

6. Administrasi merupakan proses penyelenggaraan bersama/proses kerjasama antara sekelompok orang untuk mencapai tujuan dan direncanakan sebelumnya. Kerjasama tersebut melalui organisasi

7. Administrasi merupakan suatu jenis tingkah laku sosial tertentu, yang memerlukan sikap serta kondisi mental tertentu,

8. Administrasi merupakan suatu praktek atau teknik tertentu, sebagai suatu tatacara melakukan sesuatu, yang memerlukan kemampuan, ketrampilan, kemahiran.

9. Administrasi merupakan suatu sistem, yang memerlukan input, transportasi, pengolahan, dan output tertentu

10. Adminstrasi merupakan suatu tipe manajemen, sebagai overall management dari suatu organisasi, sehingga dikatakan manajemen merupakan inti administrasi. Manajemen merupakan pengendalian sumberdaya (orang, uang, mesin, materials, metode-cara teknik, ruang, tenaga,waktu).

Dalam istilah administrasi tercakup adanya pesan, tugas, tanggung jawab dan kepercayaan yang diberikan oleh para pemilik organisasi.

DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 36