MODUL AJAR
PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA
Oleh:
NOVIYANTI, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc.
NIP. 198911182015042002
PRODI DIII ADMINISTRASI NEGARA
JURUSAN PMP-KN
FAKULTAS ILMU SOSIAL
UNIVERSITAS NEGERI SURABAYA
2015
DAFTAR ISI
DAFTAR ISI ... ii
DAFTAR TABEL ... iv
DAFTAR GAMBAR/BAGAN ... v
KATA PENGANTAR ... vi
BAB I KONSEP DASAR ILMU ADMINISTRASI A. 1
B. Administrasi dan 5 C. Unsur- 11 D. Prinsip- . 14 E. 20
BAB II KONSEP DASAR ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK A. Pengertian Negara/Publik... 21
B. Pengertian Administrasi Negara/Publik. 23 C. Perkembangan Administrasi . 30 D. Administrasi Publik sebagai Seni dan 31
E. Karakteristik Administrasi Negara/Publik.. 36
F. 43
BAB III RUANG LINGKUP ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK A. Ruang Lingkup Administrasi Publik 44 B. Mazhab Administra 51 C. Hubungan Administrasi Publik denga 57
D. 61
BAB IV PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK A. Paradigma Administras 63 B. Paradigma Administrasi Publ 65 C. Paradigma Administrasi Publik oleh Nicholas Henry 73 D. T 78 BAB V PERKEMBANGAN & PERGESERAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA.PUBLIK A. 80
B. New Public Management (NPM) 84
D. Tugas 95
BAB VI BIROKRASI DAN PENERAPANNYA
A. 97
B. . 99
C. K . 107
D. Tugas 109
-DIII Administrasi Negara
BAB I
KONSEP DASAR
ILMU ADMINISTRASI
Noviyanti, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 1
BAB I
KONSEP DASAR ILMU ADMINISTRASI
A. Pengertian Administrasi
Secara etimologis, administrasi berasal dari bahasa Latin (Yunani), yaitu: ad yang berarti intensif; dan ministrare yang artinya to serve (melayani, membantu, memenuhi). Jadi, administrasi adalah melayani dan membantu secara intensif. Penggunaan istilah administrasi di berbagai negara berbeda, seperti Prancis, Inggris dan Amerika Serikat menggunakan istilah administration, Italian menggunakan istilah administrazione, sedangkan di Indonesia sendiri menggunakan istilah administrasi dari bahasa Belanda dan bahasa Inggris.
Administrasi dalam bahasa Belanda dikenal dengan administratie yang memiliki pengertian stelselmatige verkrijging, en verwerking van gegevens, yang berarti tata usaha atau administrasi dalam arti sempit (catat-mencatat, mengetik, menggandakan, dan sebagainya); dan bestuur en beheer. Bestuur adalah manajemen berbagai kegiatan organisasi, sedangkan beheer adalah manajemen sumber daya (finansial, personel, materiil, gudang, dan sebagainya). Istilah ini dikenal sejak masuknya Belanda pertama kali ke Indonesia dengan menerapkan system administrasi publik klasik yaitu sistem administrasi negara Prancis atau negara Eropa Barat Kontinental. Kegiatan ini dalam bahasa Inggris disebut clerical work, paper work, atau office work, yang berarti administrasi sebagai ketatausahaan (administrasi dalam arti sempit), yang pada prinsipnya menyangkut seluruh kegiatan yang dilakukan oleh kantor baik itu instansi pemerintah maupun instansi lainnya.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 2 Sedangkan administrasi dalam bahasa Inggris dikenal dengan administration. Istilah ini sering disebut sebagai administrasi dalam arti luas yang berarti apa yang harus dijalankan oleh setiap individu dalam sebuah kelompok untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
Menurut Prof. Dr. Prajudi Admosoedirdjo (1973)1 dalam bukunya yang berjudul Dasar-Dasar Office Management, pengertian administrasi secara luas dapat ditinjau dari tiga sudut, yaitu:
1. Administrasi dalam arti institusional, yang mana administrasi dimaksudkan sebagai keseluruhan orang/kelompok yang secara kesatuan menjalankan proses kegiatan-kegiatan untuk mencapai tujuan bersama.
2. Administrasi dalam arti fungsionil/tugas, yang dimaksud dengan fungsionil ialah segala kegiatan dan tindakan yang dilakukan untuk mencapai tujuan (termasuk juga didalamnya tindakan untuk menenyukan tujuan itu sendiri), atau dengan kata lain bersifat melihat kedepan, artinya melihat kepada pencapaian tujuan pada masa yang akan datang.
3. Administrasi sebagai proses, yaitu merupakan keseluruhan proses yang berupa kegiatan-kegiatan, pemikiran-pemikiran, pengaturan-pengaturan sejak dari penentuan tujuan sampai penyelenggaraan sehingga tercapainya suatu tujuan.
Adapun pengertian atau definisi administrasi menurut para ahli adalah sebagai berikut.
1. Luther Gullick (1937),
Administrasi adalah
1
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 3 penyelesaian yang hendak dikerjakan, dengan tercapainya tujuan-tujuan yang telah ditetapkan.
2. Leonard D. White (1955: 1)2 menyatakan bahwa
common to all group effort, public or private, civil or military, large scale or Administrasi adalah proses yang selalu terdapat pada setiap usaha kelompok, publik atau privat, sipil atau militer, skala besar atau skala kecil. Sehingga terdapat dua hal penting dalam pendapat diatas, yaitu: a) administrasi adalah proses; b) proses itu terdapat pada setiap usaha kelompok. 3. John M. Pfiffner& Presthus Robert (1960)3 menyebutkan bahwa
Administrasi adalah suatu proses umum yang menandai (merupakan karakteristik) semua usaha bersama.
4. Dwight Waldo (1971)4 mengatakan administrasi adalah suatu daya upaya yang kooperatif, yang mempunyai tingkat rasionalitas yang tinggi.
5. Stephen Robbins (1978)5menyatakan bahwa
process of efficiently getting activities completed with and through other Administrasi adalah proses yang universal dalam aktivitas pencapaian tujuan secara efisien dengan dan melalui orang lain.
2
White. Leonard D. 1955. Introduction to the Study of Public Administration. New York: Mac Milan.
3
Pfiffner, John M. & Presthus Robert. 1960. Public Administration. New York: The Ronald Press Company.
4
Waldo, Dwight. 1971. Pengantar Studi Public Administration. Terjemahan: Cemerlang.
5
Robbins, Stephen P. (1978). The Administrative Process: Integrating Theory and Practice. New Delhi: Prentice-Hall of India Private Limited.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 4 6. Hadari Nanawi (1990)6, administrasi adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan
sebagai proses pengendalian usaha kerjasama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan bersama yang telah ditetapkan sebelumnya.
7. Dimock & Dimock (1992)7, administrasi adalah suatu ilmu yang mempelajari apa yang dikehendaki rakyat melalui pemerintah, dan cara mereka memperolehnya.
8. The Liang Gie (1993)8 mengemukakan bahwa administrasi adalah segenap rangkaian kegiatan terhadap pekerjaan yang dilakukan oleh setiap usaha kerjasama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan tertentu.
9. Herbert A. Simon(1997)9 menyatakan bahwa
Administrasi adalah kegiatan kelompok orang yang bekerja sama untuk mencapai tujuan bersama.
10. Sondang P. Siagian (2008)10 mendefinisikan administrasi sebagai keseluruhan proses kerjasama antar dua orang manusia atau lebih yang didasarkan atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan.
Dari berbagai pengertian di atas, dapat disimpulkan bahwa administrasi adalah proses kegiatan usaha kerjasama antar dua orang atau lebih berdasarkan rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan bersama secara efisien. Dari pengertian
6
Hadari Nawawi. 1990. Administrasi Personel: Untuk Peningkatan Produktivitas Kerja. Jakarta: Haji Mas Agung.
7
Dimock & Dimock. 1992. Administrasi Negara. Terjemahan. Jakarta: Rineka Cipta.
8
The Liang Gie. 1993. Pengertian, Kedudukan, dan Perincian Administrasi. Yogyakarta: direvisi oleh Sutarto. Liberty.
9
Simon, Herbert A. 1997. Administrative Behavior: a Study of Decision-Making Processes in
Administrative Organizations (4th ed.). New York: Free Press.
10
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 5 ini, unsur-unsur penting atau ide pokok dalam sebuah administrasi menurut Syafri (2012:4)11 adalah sebagai berikut.
1. Kegiatan, yakni kegiatan yang dilakukan dalam rangka administrasi merupakan kegiatan yang berangkaian satu dengan yang lain sehingga merupakan suatu proses yang sistematis atau suatu system yang bulat terpadu. 2. Kerjasama, yakni interaksi antara individu dalam kelompok untuk menyelesaikan suatu pekerjaan karena pekerjaan itu tidak dapat dan juga tidka boleh diselesaikan seorang diri.
3. Tujuan, yakni sesuatu yang ingin didapatkan/dicapai oleh kelompok orang yang bekerja sama yang tidak bisa diraih seorang diri.
4. Efisiensi, yakni perbandingan terbaik antara masukan (input) dan keluaran (output).
B. Administrasi dan Manajemen
1. Hubungan Administrasi dan Manajemen
Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya, administrasi adalah proses penyelenggaraan kerja untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan. Kerja dapat terselenggara dengan baik sehingga tujuan yang dikehendaki dapat tercapai bila ada orang yang menyelenggarakan. Dan masalah orang yang menyelenggarakan kerja untuk mencapai tujuan inilah yang menjadi masalah pokok daripada manajemen, karena intisari daripada manajemen adalah suatu proses/usaha dari orang-orang secara bekerjasama untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan.
11
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 6 Untuk itu, manajemen dan administrasi pada dasarnya saling berhubungan. Sejak periode prasejarah dan periode sejarah, manusia telah menjalankan sebagian prinsip-prinsip administrasi, dan telah menerapkan dalam bidang pemerintahan, perdagangan, perhubungan, pengangkutan dan sebagainya. Sedangkan ilmu manajemen telah ada sejak ribuan tahun yang lalu. Hal ini dibuktikan dengan adanya piramida di Mesir.Piramida tersebut dibangun oleh lebih dari 100.000 orang selama 20 tahun. Pembangunan piramida tersebut tidak akan terlaksana tanpa adanya seseorang yang merencanakan, mengorganisasikan, dan menggerakkan para pekerja, dan mengontrol pembangunannya.
Berakhirnya perkembangan administrasi sebagai seni di tandai oleh
dari Amerika Serikat dan Henry Fayol dari Perancis, pada akhir abad XIX. Di sini terdapat dua hal penting, yaitu:
a. Berakhirnya status administrasi sebagai seni semata-mata dan lahirnya administrasi dan manajemen sebagai suatu ilmu pengetahuan (disiplin baru).
b. Berakhirnya periode prasejarah dan periode sejarah manusia dalam perkembangan administrasi dan manajemen, yang kemudian digantikan
yang lalu dan terus berkembang sampai sekarang dalam abad XX ini. Dari perkembangan administrasi dan manajemen di atas, administrator pada hakikatnya adalah juga seorang manajer. Dapat dikatakan sebagai manajer, jika para administrator tersebut memfokuskan segala sesuatu yang berkaitan dengan keadaan dan hal hal intern dalam organisasinya. Sementara seorang
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 7 manajer juga memfokuskan kepada soal soal intern organisasi. Administrasi sendiri baik dari segi pengertian sempit ataupun pengertian luas di dalam penyelenggaraannya telah menggunakan fungsi fungsi manajemen yang telah ditetapkan menurut George R.Terry yaitu POAC: Planning (perencanaan), Organizing (pengorganisasian), Actuating (pelaksanaan), dan Controlling (pengawasan). Hal ini dapat ditemui bahwa beberapa pendapat oleh para cendekiawan atau ilmuwan yang tidak membedakan antara administrasi dan manajemen atau paling sedikit penggunaan artinya saling berkaitan antara 2 kata tersebut.
a. William H. Newman12 dalam bukunya Administration Action (1963), jelas-jelas tidak membedakan antara administrasi dan manajemen. Apa yang dimaksud administrasi, termasuk dalam arti manajemen. Sekalipun bukunya disebut/dinamakan Administrative Action, tetapi isinya ialah "The techiques of organization and management".
b. Dimock dalam bukunya Public Administration (1964), mengemukakan bahwa "Administration (or management) is a planned approach to the solving ofall kinds of problems in almost every individual or group activity both publics or private". (Administrasi atau manajemen adalah suatu pendekatan rencana terhadap pemecahan/semua macam masalah yang kebanyakan terdapat pada setiap individu atau kelompok, baik negara atau swasta) Dari definisi di atas jelas bahwa antara administrasi dengan manajemen tidak ada perbedaan, namun disamakan.
12
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 8 Jadi administrasi dapat dikatakan sebagai penyelenggaraannya dan manajemen adalah orang orang yang menyelenggarakan kerja tersebut. Maka kombinasi dari keduanya adalah penyelengaraan kerja yang dilakukan oleh orang-orang secara bersama-sama untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan.
2. Perbedaan Administrasi dan Manajemen
Seperti diketahui bahwa antara manajemen dan administrasi itu dua-duanya berbeda, maka untuk memperjelas pendalaman kita terhadap dua kata administrasi dan manajemen tersebut, dapat dikutip pendapat para ilmuwan seperti di bawah ini.
a. Dalton E. Mc. Farland13 dalam bukunya Management: Principlies and Practice (1970) membedakan administrasi dengan manajemen sebagai berikut. "Administration refers to the determination of major aims and policies, whereas management refers to the carrying out of operation designed to accomplish the aims and effective policies". (Administrasi ditunjukkan terhadap penentuan tujuan pokok dan kebijakannya, sedangkan manajemen ditunjukkan terhadap pelaksanaan kegiatan dengan maksud menyelesaikan/mencapai tujuan dan pelaksanaan kebijakan yang telah diambil).
b. Pendapat lain adalah yang diberikan oleh Ordway Tead. Tead tegas-tegas membedakan arti administrasi dengan manajemen. Hal ini dapat ditemukan dalam buku Mc. Farland (1970) yang berjudul Management
13
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 9 Principle and Practices, yakni: "Administration is the process and agency which is responsible for the diterminition of the aims for which an organization and its management are to achive... etc." (Administrasi adalah suatu proses dan badan yang bertanggung jawab untuk menentukan tujuan, di mana organisasi dan manajemen digariskan, dan sebagainya). Sedangkan
directs and guides the operation of organization in the realizing of established aims ... etc." (Manajemen adalah suatu proses dan badan yang secara langsung memberi petunjuk, bimbingan kegiatan dari suatu organisasi dalam merealisasi tujuan yang telah ditetapkan, dan sebagainya).
Dari perbedaan definisi ini, terdapat beberapa pandangan mengenai perbedaan administrasi dan manajemen, yaitu:
a. Manajemen lebih luas dan lebih besar peranannya dibandingkan dengan administrasi
Dikatakan manajemen lebih luas dan lebih besar peranannya dibandingkan dengan administrasi dikarenakan beberapa orang mengartikan administrasi sebagai pekerjaan tulis menulis ataupun tata usaha. Dengan pengertian seperti itu maka administrasi disebut sebut sebagai unsur bantuan saja bagi manajemen. Karena dalam manajemen bukan pekerjaaan tulis menulis saja yang dibutuhkan akan tetapi bagaimana seorang pemimpin dapat melaksanakan dan mengarahkan tugas suatu organisasi sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan. Pandangan ini banyak dipercaya oleh para pengusaha pengusaha niaga dan industri.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 10 b. Administrasi lebih luas dan lebih berperan daripada manajemen
Pandangan kedua menyebutkan administrasi lebih luas dan lebih berperan daripada manajemen. Pandangan ini beralaskan manajemen berada didalam administrasi itu sendiri. Menurut Atmosoedarmo (dalam Buchari Zainun, 1990: 5)14 ada yang menganggap bahwa administrasi mempunyai dimensi statis dan dinamis. Dianggap sebagai dimensi dinamisnya administrasi adalah manajemen. Sedangkan dimensi statisnya adalah organisasi, terutama jika organisasi tersebut dianggap sebagai wadah.
c. Manajemen adalah inti dari administrasi.
Pandangan terakhir menyebutkan manajemen adalah inti dari administrasi. Dikatakan demikian karena dalam pelaksanaan administrasi sendiri dibutuhkan keterampilan atau kemampuan untuk memaksimalkan penggunaan sumber daya manusianya agar dapat mencapai tujuan. Sehingga dapat dikatakan manajemen itu merupakan alat pelaksana utama daripada administrasi.
3. Fungsi-fungsi Administrasi dan Manajemen
Pada dasamya administrasi berfungsi untuk menentukan tujuan organisasi dan merumuskan kebijaksanaan umum, sedangkan manajemen berfungsi untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan yang perlu dilaksanakan dalam rangka pencapaian tujuan dalam batas-batas kebijaksanaan umum yang telah dirumuskan.
14
Zainun, Bukhari Haji. 1990. Administrasi dan Manajemen Kepegawaian Pemerintah Negara
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 11 Dalam proses pelaksanaannya, administrasi dan manajemen mempunyai tugas-tugas tertentu yang harus dilaksanakan sendiri. Tugas-tugas itulah yang biasa disebut/diartikan sebagai fungsi-fungsi administrasi dan manajemen.
Menurut Sondang P. Siagian (2008)
-fungsi-fungsi administrasi dan manajemen itu ialah : a. Perencanaan (Planning)
b. Pengorganisasian (Organizing) c. Pemberian Motivasi (Motivating) d. Pengawasan (Controling)
e. Penilaian (Evaluating)
Fungsi-fungsi tersebut mutlak harus dijalankan oleh administrasi dan manajemen. Ketidakmampuan untuk menjalankan fungsi-fungsi itu akan mengakibatkan lambat atau cepat matinya organisasi.
C. Unsur-Unsur Administrasi
Administrasi adalah serangkaian kegiatan usaha kerja sama manusia yang terencana untuk mencapai tujuan tertentu yang telah ditetapkan secara rasional, efektif, dan efisien. Berdasarkan definsi di atas, administrasi memiliki dua dimensi yaitu dimensi karakteristik dan dimensi unsur-unsur yang melekat pada administrasi.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 12 1. Dimensi karakteristik administrasi
a. Efisien dimaksudkan bahwa tujuan administrasi dengan hasil yang berdaya guna. Tjokroamidjojo (1991:5)15, efisien dimaksudkan sebagai pelaksanaan administrasi publik yang dilakukan dengan perbandingan yang terbaik antara hasil dan pengeluaran.
b. Efektifitas berarti yang telah direncanakan sebelumnya dapat tercapai. Keban (2004:140)16 organisasi dapat dikatakan efektif kalau tujuan organisasi atau nilai-nilai sebagaimana ditetapkan dalam visi tercapai. c. Rasional berarti dapat dipertanggung jawabkan berdasarkan logika dan
pikiran serta tidak bertentangan dengan nilai etis. Herbert A. Simon (2004:135)17 mengatakan bahwa rasional bersifat objektif jika tujuan yang hendak dicapai untuk kepentingan organisasi, sedangkan rasional bersifat subjektif jika tujuan yang hendak dicapai untuk kepentingan pribadi.
Tujuan secara efektif dan efisien melalui tindakan rasional dapat terwujud bila ada perencanaan yang realistik dan benar-benar tepat, logis, dan dapat dikerjakan. Oleh karena itu diperlukan sumber daya manusia yang berkualitas ataupun yang cukup memadai, yang memiliki kompetensi pengetahuan, keterampilan, dan moral yang tinggi. Sehingga hal ini sesuai dengan prinsip
the right man on the right place.
15
Tjokroamidjojo, Bintoro. Administrasi Pembangunan: Administrasi Negara untuk Mendukung
Proses Pembangunan. Pidato pengukuhan sebagai Guru Besar Luar Biasa. Universitas Brawijaya:
Malang. 1978.
16
Keban, Yeremia T. 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori, dan Isu. Jakarta: Gaya Media.
17
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 13 2. Dimensi Unsur-Unsur Administrasi
Menurut The Liang Gie (1993),terdapat 8 unsur administrasi, yakni:
a. Organisasi, merupakan unsur utama yang berwujud rangka, struktur atau wadah dimana usaha kerjasama dilakukan. James D. Moooney menyebutkan sebagai bentuk dari perserikatan manusia untuk suatu tujuan bersama. Sehingga dapat disimpulkan bahwa organisasi sebagai proses menggambarkan berlangsungnya berbagai aktivitas dari kelompok orang dalam organisasi tersebut untuk mencapai tujuan yang diinginkan. b. Manajemen merupakan suatu proses yang menggerakkan kegiatan dalam
administrasi sehingga tujuan yang telah ditentukan benar-benar tercapai melalui pelaksanaan fungsi-fungsi manajemen. Organisasi baru akan bermakna jika telah berlangsung proses manajemen.
c. Kepegawaian, merupakan segi yang berkaitan dengan sumber tenaga manusia yang harus ada pada setiap usaha kerjasama. Aktivitas kepegawaian merupakan unsur penting dalam organisasi yang mengatur pemanfaatan orang-orang yang diperlukan dalam usaha kerja sama. d. Keuangan, merupakan segi pembiayaan dalam setiap administrasi. Dari
sinilah muncul administrasi keuangan, yang mencakup antara lain penganggaran, pembukuan, pemeriksaaan dan sebagainya.
e. Perlengkapan, berkaitan dengan kebutuhan-kebutuhan kebendaaan dan kerumahtanggaan yang selalu ada dalam setiap usaha kerjasama. Dari aspek ini berkembang administrasi perlengkapan yang mencakup pembelian, pengadaan barang dan jasa, klarifikasi dan standarisasi alat-alat dan sebagainya.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 14 f. Pekerjaan kantor/ tata usaha, yang berkaitan dengan pengumpulan,
pengiriman, mengelola, menyimpan informasi yang kemudian dikenal dengan administrasi perkantoran (Office Administration atau Office Management).
g. Komunikasi, merupakan urat nadi yang memungkinkan orang dalam usaha kerjasama untuk mengetahui apa yang terjadi dan diinginkan oleh masing-masing. Tanpa komunikasi yang baik tidak akan mungkin dapat terjadi kerjasama yang baik. Pengetahuan tentang tata hubungan dan komunikasi diantaranya adalah tehnik pelaporan, metode rapat dan lain sebagainya.
h. Publik Relation atau hubungan masyarakat yang mengkaji hubungan antara organisasi dengan masyarakat diluar organisasi. Unsur-unsur administrasi menurut S.P Siagian (1978)18 adalah: manusia (2 orang atau lebih), tujuan yang akan dicapai, kerjasama, kegiatan yang akan dilakukan dan peralatan atau perlengkapan.
D. Prinsip-Prinsip Administrasi
Prinsip-prinsip admnistrasi dikemukakan oleh dua ahli, yakni Henri Fayol (ditinjau secara psikologis), dan Max Weber (ditinjau secara birokrasi). Fayol telah meletakkan 14 prinsip-prinsip umum administrasi dan menjadi dasar pemikiran bagi perkembangan administrasi yakni sebagai berikut.
18
Siagian, Sondang P. 1978. Administrasi Pembangunan: Konsep, Dimensi, dan Strateginya. Jakarta: Gunung Agung.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 15 1. Pembagian kerja (division of labor/work)
Prinsip ini sama dengan pembagian tenaga kerja menurut Adam Smith, pembagian kerja atau spesialisasi meningkatkan produktivitas karena memusatkan pada pekerjaan yang sesuai dengan keahlian.
2. Wewenang dan tanggung jawab (authority and responsibility)
Wewenang dan tanggung jawab harus ada dalam pelaksanaan kegiatan. Perlu ada rangsangan untuk kegiatan yang dilaksanakan dengan baik dan sanksi bagi pelaksanaan kegiatan yang tidak baik.
3. Disiplin (discipline)
Disiplin yakni rasa hormat dan taat pada peranan dan tujuan organisasi. 4. Kesatuan perintah (unity of command)
Kesatuan perintah atau komando; bawahan hanya menerima perintah dan bertanggung jawab pada satu atasan.
5. Kesatuan arah dan tujuan (unity of direction)
Beberapa kelompok aktivitas organisasi yang mempunyai tujuan yang sama dapat diperintah oleh seorang manajer menggunakan satu rencana sehingga tercipta kesatuan arah atau pengarahan. Organisasi akan efektif apabila para anggota bekerja sama berdasarkan tujuan yang sama.
6. Mendahulukan kepentingan organisasi di atas kepentingan pribadi (subordination of individual interest to the general interest)
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 16 7. Penggajian atau upah (remuneration)
Pengupahan atau penggajian merupakan pembayaran balas jasa yang harus dilakukan dengan bijaksana, adil, tidak eksploitatif, dan memuaskan pihak-pihak terkait.
8. Sentralisasi (centralization)
Perlu diatur keseimbangan antara sentralisasi dan desentralisasi, yaitu berhubungan pada perbandingan yang mana mengurangi keterlibatan dalam pengambilan keputusan.
9. Skala hierarki (scala chain)
Merupakan hubungan antar tugas disusun atas dasar suatu hierarki atas bawah.
10. Tata tertib (order)
Perlu adanya tata tertib (order), aturan, ketertiban dalam organisasi. 11. Keadilan (equity)
Manajer dapat berbuat baik dan terbuka pada bawahannya dengan menerapkan keadilan bagi personalia, persamaan perlakuan dalam organisasi. 12. Stabilitas jabatan (stability of tenure)
Dalam hal ini perlu kelangsungan, keamanan, dan kepastian kerja bagi karyawan, sehingga perputaran yang tinggi merupakan ketidakefisienan. 13. Prakarsa/inisiatif (initiative)
Dalam setiap tugas harus dimungkinkan untuk mengadakan prakarsa atau inisiatif.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 17 14. Solidaritas kelompok kerja (la esprit de corps)
Solidaritas kelompok kerja akan menggalang persatuan atau kesetiakawanan, kebanggaan bersama, dan rasa memiliki yang tinggi.
Sedangkan prinsip-prinsip administrasi menurut Max Weber (ditinjau secara birokrasi) adalah sebagai berikut.
1. Adanya Pembagian Kerja
Pembagian kerja berkenaan dengan spesialisasi pekerjaan. 2. Adanya Hierarki Posisi
Setiap posisi bawahan dikontrol dan diawasi oleh atasan, disebut juga rantai perintah.
3. Aturan Formal dan Regulasi
Mengatur perilaku pekerja secara sama rata, menjamin kelangsungan dan stabilitas lingkungan kerja, dan mengurangi ketidakpastian performa kerja. 4. Hubungan yang Impersonal
Tidak ada ikatan emosional antara atasan dan bawahan sehingga menjamin kejelasan posisi.
5. Kompetensi khusus dan latihan merupakan kriteria utama kedudukan administratif
Hal ini berkaitan dengan adanya kriteria seleksi yang ketat dan tidak ada pengangkatan dan pemberhentian secara suka-suka.
6. Memperkerjakan karyawan berdasarkan kompetensi
Pada kenyataannya, biasanya hal tersebut dilakukan saat baru membuka lowongan, apabila kompetensi pekerja yang diterima tidak sesuai dalam
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 18 bidangnya diberikan pelatihan atau bekal terlebih dahulu agar bisa menunjang ke depannya.
Disamping itu, Herbert A. Simon (dalam Pasolong, 2011:14)19, membagi 4 prinsip administrasi secara umum, yaitu:
1. Efisiensi administrasi dapat ditingkatkan melalui suatu spesialisasi tugas di kalangan kelompok.
2. Efisiensi administrasi ditingkatkan dengan anggota kelompok di dalam suatu hirarki yang pasti.
3. Efisiensi administrasi dapat ditingkatkan dengan membatasi jarak pengawasan pada setiap sektor di dalam organisasi sehingga jumlahnya menjadi kecil.
4. Efisiensi administrasi ditingkatkan dengan mengelompokkan pekerjaan untuk maksud-maksud pengawasan berdasarkan tujuan, proses, langganan, dan tempat.
Sehingga dapat disimpulkan bahwa penjabaran prinsip-prinsip administrasi menurut Herbert A. Simon lebih menekankan pada efisiensi dengan diterapkan spesialisasi.
Selanjutnya, Luther Gulick dan Lyndall Urwick mengajukan 7 prinsip administrasi yang dikenal dengan singkatan POSDCoRB (Planning Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, dan Budgeting).
1. Planning
Penentuan secara garis besar apa yang akan dikerjakan dan metode yang akan digunakan untuk mencapai tujuan.
19
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 19 2. Organizing
Kegiatan mengorganisir dan memanfaatkan berbagai sumber daya yang ada untuk mencapai tujuan organisasi sesuai dengan struktur organisasi.
3. Staffing
Proses rekruitmen, penempatan, pelatihan, dan pengembangan SDM dalam organisasi.
4. Directing
Mengarahkan melalui berbagai instrument (peraturan, keputusan, instruksi) sehingga SDM dalam melaksanakan tugasnya tidak menyimpang dari tujuan organisasi.
5. Coordinating
Mengkoordinasikan kegiatan dari berbagai unit yang memiliki tugas dan fungsi yang berbeda.
6. Reporting
Kegiatan pelaporan, menyampaikan apa yang telah, sedang, dan yang akan dilakukan kepada pihak yang yang terkait terutama pimpinan organisasi. 7. Budgeting
Berkaitan dengan perencanaan, pelaksanaan, dan pengendalian serta pertanggungjawaban anggaran.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 20
E. Tugas
1. Apa y
2. Menurut anda, apakah administrasi bagian dari manajemen, atau manajemen bagian dari administrasi? Jelaskan perbedaan dan persamaannya!
DIII Administrasi Negara
BAB II
KONSEP DASAR
ADMINISTRASI
NEGARA/PUBLIK
Noviyanti, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 21
BAB II
KONSEP DASAR ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK
A. Pengertian Negara / Publik
1. Pengertian Negara
Negara adalah suatu wilayah dipermukaan bumi yang kekuasaannya baik, politik, militer, ekonomi, sosial maupun budayanya diatur oleh pemerintahan yang berada diwilayah tersebut. Negara juga merupakan suatu wilayah yang memiliki suatu sistem atau aturan yang berlaku bagi semua individu diwilayah tersebut, dan berdiri secara independent.
Dari pengertian di atas, dapat disimpulkan bahwa syarat primer suatu negara adalah:
a. Memilili penduduk atau rakyat. b. Memiliki wilayah.
c. Memiliki pemerintah yang berdaulat d. Mendapat pengakuan dari negara lain.
2. Pengertian Publik
Dewasa ini, penggunaan istilah publik seringkali dijumpai di berbagai kalimat dalam kehidupan sehari-hari, seperti: public relation (hubungan masyarakat), public opinion (opini masyarakat), public hospital (rumah sakit umum), public goods (barang-barang publik), public interest (kepentingan
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 22 publik), public administration (administrasi publik), public policy (kebijakan publik), dan lain-lain. Dari berbagai kata tersebut, istilah publik diartikan sebagai umum, masyarakat/orang banyak, negara. Akan tetapi, pemahaman istilah publik lebih dalam dibanding dengan masyarakat, karena publik yang dimaksud disini adalah orang-orang yang memiliki kepentingan yang sama dengan menaruh minat dan perhatian akan hal yang sama.
Berikut ini merupakan pengertian istilah publik yang dikemukakan oleh para ahli.
a. Kimbal Young (dalam Syafri, 2012:14) Ada 3 definisi dari istilah publik yaitu: 1) Orang;
2) Keseluruhan anggota dari suatu komunitas, bangsa, atau masyarakat; 3) Kumpulan individu dengan kepentingan yang sama.
b. Lowell J. Carr (1982)20
Publik adalah sebuah perkumpulan yang terbentuk berdasarakan jarak komunikasi, yang terdiri dari 2 macam, yakni:
1) komunikasi publik, adalah orang yang melakukan komunikasi dengan memanfaatkan suatu alat untuk kepentingan bersama.
2) kepentingan publik, adalah orang-orang yang memiliki kepentingan yang sama dan dilayani dengan media apapun. Contoh: pendukung suatu klub sepakbola.
20
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 23 c. Scott M. Cutlip (1957)21
Publik adalah kelompok individu yang terikat oleh kepentingan bersama dan berbagi rasa atas dasar kebersamaan.
Berdasarkan pendapat para ahli di atas bahwa definisi publik erat kaitannya dengan kepentingan bersama yang merupakan bagian dari konteks organisasi. Sehingga dapat disimpulkan bahwa ada 3 unsur publik dari pengertian publik di atas, yakni:
a. Adanya sejumlah manusia. b. Adanya kepentingan bersama.
c. Adanya perasaan bersatu karena ikatan kepentingan tersebut.
B. Pengertian Administrasi Negara / Publik
1. Pengertian Administrasi Negara / Publik
Ilmu administrasi negara lahir sejak Woodrow Wilson (1887), dalam
artikelnya yang berjudul dimuat di jurnal Political
Science Quarterly. Artikel ini bercerita tentang pentingnya perubahan terhadap praktik tata pemerintahan yang terjadi di Amerika Serikat yang saat itu telah meluas praktik spoil system (sistem perkoncoan) yang menyebabkan inefektivitas dan inefisiensi dalam pengelolaan negara. Sehingga dapat dikatakan bahwa terminologi administrasi negara/ publik (public administration) berasal dari Amerika Serikat dan Inggris.
Sebagai ilmu yang bersifat elektik karena menyesuaikan dengan perkembangan peradaban manusia, administrasi publik memiliki banyak definisi
21
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 24 sehingga melahirkan pemahaman yang beragam tentang administrasi negara. Administrasi negara seringkali disama artikan dengan manajemen pemerintahan. Hal ini dapat diartikan bahwa administrasi negara adalah kegiatan yang dilakukan mengelola dan mendayagunakan sumber daya negara (organisasi, personalia, dana, dan lain-lain) untuk dapat mengimplementasikan kebijakan atau untuk mencapai tujuan negara secara efisien.
Administrasi adalah sebuah istilah yang bersifat generik, yang mencakup semua bidang kehidupan. Sedangkan administrasi negara adalah suatu bahasan ilmu sosial yang mempelajari tiga elemen penting kehidupan bernegara yang meliputi lembaga legislatif, yudikatif, dan eksekutif serta hal-hal yang berkaitan dengan publik yang meliputi kebijakan publik, tujuan negara, dan etika yang mengatur penyelenggara negara. Semua itu bermuara pada fungsi untuk memberikan pelayanan publik.
Hal ini sejalan dengan pendapat Rosenbloom (1986)22 bahwa
-teori dan proses-proses manajerial, politik, dan hukum untuk memenuhi mandate mandat kepemerintahan legislative, eksekutif, yudikatif, demi ketetapan fungsi-fungsi pengatur dan pelayanan bagi masyarakat sebagai keseluruhan atau
Kemudian J.M. Pfiffner (Dimock, 1964)23 juga mendefinisikan bahwa istration is the coordination of collective efforts to implement public policy (administrasi publik adalah koordinasi dari usaha-usaha kolektif
22
Rosenbloom, David H. 1986. Public Administration: Understanding Management, Politics, and
Law in Public Sector. New York: Random Haouse.
23
Dimock, Marshall Edward, dan Dimock Gladys Ogden. 1964. Public Administration. New Delhi: Oxford & LHB Publishing Go.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 25 Adapun beberapa pengertian administrasi publik menurut beberapa ahli adalah sebagai berikut.
a. Edward H. Lithfiled (dalam Syafiie, 2003:33)24 Dalam bukunya yang berjudul
, administrasi negara adalah suatu studi mengenai bagaimana bermacam-macam badan pemeintah diorganisasi, diperlengkapi dengan tenaga-tenaganya, dibiayai, digerakkan, dan dipimpin.
b. Dwight Waldo (1971)
Administrasi negara mengandung 2 (dua) pengertian, yaitu:
1)
Administrasi negara adalah organisasi dan manajemen dari manusia dan benda guna mencapai tujuan-tujuan pemerintah.2)
Administrasi negara adalah suatu seni dan ilmu yang dipergunakan untuk mengatur urusan-urusan negara.c. Dimock & Dimock (1964)
Administrasi negara merupakan kegiatan pemerintah di dalam melaksanaan kekuasaan politiknya.
d. Prof. Dr. Prajudi Admosudirdjo (1973)
Administrasi negara mengandung 3 arti, yakni:
1)
Administrasi negara sebagai fungsi pemerintah untuk mengurus atau menangani urusan-urusan kenegaraan (publik services) secara tertentu.
24
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 26
2)
Administrasi negara sebagai aparatur dan aparat pemerintah sebagaisuatu organisasi untuk mengendalikan keadaan pemerintahan negara.
3)
Administrasi negara sebagai proses penyelenggaraan berbagai macamtugas dan urusan pemerintah secara terorganisasi, sistematika, metodis, dan teknis.
e. Nigro (1984)25
Administrasi negara mempunyai peranan penting dalam merumuskan kebijaksanaan pemerintah dan merupakan bagian dari proses politik. Dari berbagai definisi di atas, dapat dikatakan bahwa administrasi publik merupakan rangkaian kerjasama yang dilakukan oleh sekelompok orang atau lembaga dalam melaksanakan tugas-tugas pemerintahan untuk memenuhi kebutuhan dan kepentingan publik (tujuan negara) secara efisien dan efektif. Dan yang menjadi tugas utama administrasi negara ialah pada dasarnya merencanakan dan merumuskan kebijaksanaan politik, kemudian melaksanakannya. Oleh karena itu, dapat disimpulkan bahwa administrasi negara / publik memiliki 3 makna yang mendalam berdasarkan perkembangan pengertiannya, yaitu:
a. Administration of public, menunjukkan bagaimana pemerintah berperan sebagai agen tunggal yang berkuasa atau sebagai regulator, yang aktif mengatur dan mengambil keputusan. Dalam hal ini masyarakat diasumsikan sebagai masyarakat yang pasif dan hanya menurut saja. b. Administration for public, menunjukan suatu konteks yang lebih maju,
dimana pemerintah lebih berperanan dalam mengemban misi pemberian
25
Nigro, A. Felix and G. Liyd Nigro, 1984. Modern Public Administration. New York: Harper International Edition.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 27 pelayanan public (service provider). Pemerintah lebih responsive atau lebih tanggap terhadap apa yang di butuhkan masyarakat dan lebih mengetahui cara terbaik untuk memberi pelayanan publik kepada masyarakat.
c. Administration by public, merupakan suatu konsep yang sangat berorientasi kepada pemberdayaan masyarakat, lebih mengutamakan kemandirian dan kemampuan masyarakat. Dalam, hal ini, kegiatan pemerintah lebih mengarah kepada yaitu pemerintah berupaya memfasilitasi masyarakat agar mampu mengatur hidupnya tanpa harus sepenuhnya bergantung terus-menerus kepada pemerintah.
2. Ciri-ciri Administrasi Negara / Publik
Administrasi publik mempunyai hal-hal yang bersifat khusus yang tidak dimiliki oleh organisasi-organisasi lainnya. Gerarld Caiden (1982; dalam Sukidin dan Damai, 2011:92)26 menunjukkan 7 kekhususan administrasi publik, yaitu:
a. Kehadiran administrasi publik tidak bisa dihindari (unavoidable).
Eksistensi administrasi publik sangat erat kaitannya dengan eksistensi sebuah negara. Itu artinya adalah selama sebuah negara masih ada, administrasi publik pun tetap tetap ada. Penyelenggaraan admnistrasi publik adalah penting untuk kehidupan masyarakat, sehingga keinginan dan kepentingan rakyat harus tetap dilayani apapun yang terjadi di negara tersebut. Jika suatu kegiatan publik berhenti dilaksanakan, akan berhenti pula lah gerak kehidupan sosial.
26
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 28 b. Administrasi publik mengharapkan kepatuhan.
Administrasi publik adalah
satu-dengan organisasi lainnya. Penegakan legalitas harus menggunakan mekanisme administrasi publik, yaitu: lembaga-lembaga peradilan, sistem kepolisian, dan penjara, sehingga diharapkan penduduk mematuhi segala ketentuan yang berlaku dan kekuasaan pemaksa tidak perlu diterapkan.
c. Administrasi publik mempunyai prioritas.
Begitu banyaknya kepentingan-kepentingan public yang perlu diperhatikan maka perlu adanya prioritas. Karena mempunyai prioritas, administrasi publik menerima pertanggungjawaban moral untuk memberikan apa yang paling tepat.
d. Administrasi publik mempunyai kekecualian.
Dilihat dari tujuan untuk memberikan pelayanan public, administrasi publik merupakan organisasi yang emmpunyai tujuan yang amat besar. Namun, administrasi publik seringkali mengalami kerugian karena luas dan kompleks organisasinya sehingga diperlukan adanya kompetisi, control politik, saran swa-koreksi, dan control sosial agar administrasi publik dapat bekerja secara efisien, efektif, cekatan, dan responsif.
e. Manajemen puncak administrasi publik adalah politik.
Administrasi publik diperintah oleh politik, tidak oleh kebijakan ekonomi, kearifan sosial, maupun kecermatan ilmiah. Segala yang dikerjakan administrasi publik adalah hal yang menarik untuk perdebatan, penelitian, dan usaha politik. Menurut Thomas J. Davy dalam bukunya yang berjudul
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 29 Public Administration as A Field in the United States
2011:92) ada 4 orientasi adminstrasi publik, yaitu: orientasi manajerial, orientasi politik, orientasi psikologi, dan orientasi sosiologis. Yang menarik adalah tujuan orientasi politik dalam adminsitrasi publik untuk menunjukan karakteristik birokrasi dalam hubungannya dengan institutsi pemerintah dan lembaga-lembaga sosial lainnya . dan untuk melakukan identifikasi terhadap nilai-nilai dasar yang menumpang sistem politik.
Orientasi politik memperlakukan administrasi publik sebagai satu aspek dari proses politik dan sebagai bagian dari system pemerintahan. Perhatian utamanya adalah hubungan antara birokrasi dan institusi pemerintah, dan antara tindakan administrasi dengan system politiknya. f. Penampilan administrasi publik sulit diukur.
Kesulitan dalam mengukur kegiatan penyelenggaraan administrasi publik berasal dari 2 sebab pokok, yaitu: adanya warna politik pada kegiatan administrasi publik, dan luasnya objek kegiatan administrasi publik yang tidak terpengaruh oleh ukuran-ukuran objektif.
g. Lebih banyak harapan yang diletakkan pada administrasi publik.
Masyarakat senantiasa menaruh harapan besar pada administrasi publik karena pejabat publik dipandang sebagai pengawal kepentingan umum, penyangga milik umum, dan pemelihara hal-hal yang baik bagi umum. Sehingga mereka menginginkan bahwa administrator publik akan mendemonstrasikan kepemimpinannya, dan secara umum memiliki rasa tanggung jawab lebih besar daripada orang biasa. Itulah yang merupakan serangkaian harapan yang senantiasa melekat pada masyarakat.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 30
C. Perkembangan Administrasi
Administrasi sebagai ilmu telah berkembang sejak lahirnya Scientific Management pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20, dimana tokohnya adalah
diawali dari adanya pengamatan Taylor terhadap cara-cara kerja karyawan perusahaan Midvale Steel Company, Simond Rolling Machine, dan Bethlehem di AS yang tidak efisien dan tidak produktif.
Di akhir pengamatannya, Taylor menyimpulkan bahwa ketidakefisienan perusahaan dan rendahnya tingkat produktivitas ketiga perusahaan tersebut yang disebabkan oleh gerak dan waktu, yaitu ada bayak gerakan tubuh (fisik) karyawan baik pada saat bekerja maupun saat tidak bekerja sehingga banyak membuang energy tanpa memberikan hasil kerja yang optimal. Hal ini adalah akibat ketidaktahuan karyawan dalam menangani suatu pekerjaan dan lebih banyak waktu yang terbuang percuma dan tidak termanfaatkan untuk kegiatan peningkatan kegiatan produktivitas.
Oleh karena itu, Taylor menekankan bahwa terdapat dua cara untuk
mengerjakan suatu pekerjaan (motion study atau penelitian gerak); kedua, menentukan standar waktu yang diperlukan untuk menyelesaikan satu jenis pekerjaan tertentu (time study atau penelitian waktu). Berikut adalah garis besar inti manajemen ilmiah.
1. Perlunya mengembangkan cara baru (ilmu) dalam mengerjakan tiap unsur pekerjaan yang ada, tidak hanya bergantung pada petunjuk teknis yang telah ada.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 31 2. Terdapat pembagian kerja yang jelas antara pimpinan dan pekerja sehingga
akan jelas wewenang dan tanggung jawab masing-masing.
3. Penerimaan pegawai dilakukan melalui seleksi yang ketat dengan persyaratan tertentu yang disesuaikan dengan jenis pekerjaannya, kemudian karyawan tersebut harus dilatih, dididik, dan dikembangkan sesuai prinsip ilmiah yang dikembangkan. Artinya adalah bahwa tugas pengembangan karyawan tidak bisa lepas dari tanggung jawab pimpinan/manajer.
4. Perlu menciptakan kerjasama yang baik dengan karyawan untuk menyakinkan bahwa pekerjaan yang mereka kerjakan sesuai dengan prinsip ilmiah dan akan memberi kemanfaatan bagi organisasi secara keseluruhan. Selain itu, peningkatan motivasi kerja karyawan dapat dilakukan dengan memberikan insentif ekonomis. Hal itu tidak akan merugikan perusahaan bahkan akan meningkatkan pendapatan perusahaan karena adanya peningkatan produktivitas karyawan. Optimalisasi produk (seperti perencanaan yang matang, standarisasi waktu, kuantitas dan kualitas produk yang dihasilkan) dan minimalisasi modal (input) merupakan hal lain yang perlu mendapat perhatian dari pengamatan yang dilakukan Taylor.
D. Administrasi Publik sebagai Seni dan Ilmu
Administrasi telah ada sejak dahulu kala karena administrasi timbul dengan timbulnya peradaban manusia. Apabila sejarah perkembangan administrasi itu dipelajari lebih mendalam akan terlihat bahwa dalam setiap kebudayaan, apapun tujuannya, bagaimanapun bentuk dan strukturnya, unsur-unsur administrasi tersebut
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 32 pasti selalu ada. Oleh karenanya dapat dikatakan bahwa administrasi selalu ada pada setiap kegiatan.
Ada dua hal yang akan dijelaskan yaitu, pertama administrasi sebagai seni yaitu perkembangannya selalu dipengaruhi oleh perkembangan masyarakat dinamis. Demikian juga sebaliknya, secara historical perkembangan administrasi sebagai seni itu didasarkan kepada pengetahuan masyarakat modern sekarang tentang kejadian-kejadian di masa lalu pada kebudayaan tertentu pula, yakni administrasi memerlukan suatu keterampilan atau cara dalam penerapannya. Dan yang kedua adalah administrasi sebagai ilmu pengetahuan, tepatnya sebagai ilmu pengetahuan social dimana ilmu administrasi dapat diterapkan dan kemanfaatan ilmu ini didapat setelah diterapkan dengan seni tertentu. Berikut adalah uraian secara singkat administrasi sebagai seni maupun ilmu.
1. Administrasi sebagai Seni
Administrasi sebagai seni pada hakekatnya timbul bersama-sama dengan timbulnya peradaban manusia. Jelasnya semenjak manusia telah berbudaya, yaitu dengan mengembangkan ciptanya/akal pikirannya, rasanya/seninya, karsanya/kehendaknya, dan adanya kerja sama antara 2 orang atau lebih telah merupakan unsur-unsur administrasi dalam kehidupan bersama atau bermasyarakat.
Sejarah telah menunjukkan kepada kita bahwa sejak periode prasejarah dan periode sejarah, manusia telah menjalankan sebagian prinsip-prinsip administrasi yang sekarang kita kenal, dan telah menerapkan dalam bidang pemerintahan, perdagangan, perhubungan, pengangkutan dan sebagainya, misalnya seperti yang dikemukakan oleh Max Webber bahwa Mesir adalah
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 33 negara tertua yang menjalankan sistem administrasi, khususnya adminitrasi birokratik. Demikian juga di Tiongkok kuno, dapat diketahui tentang konstitusi
cus Tullius Cicero. Dan di Indonesia terlihat pada zaman pemerintahan Kerajaan Mataram I, Majapahit dan Sriwijaya, dan salah satu buktinya adalah Candi Borobudur, yang terus di kagumi oleh setiap orang.
Oleh karena itu, administrasi sebagai suatu seni sesungguhnya bukan merupakan hal yang baru, karena dengan adanya 2 manusia yang bekerja sama untuk mencapai tujuan tertentu, di sana sudah terdapat administrasi, yaitu administrasi dalam praktek. Herbert A. Simon, misalnya, pernah mengatakan bahwa apabila ada 2 orang yang bekerja-sama untuk menggulingkan sebuah batu yang tidak dapat digulingkan hanya oleh satu orang di antara mereka, di sana telah terdapat administrasi. Singkatnya, administrasi dalam suatu peraktek atau sebagai suatu seni pada zaman modern sekarang ini merupakan peroses kegiatan yang perlu di kembangkan secara terus menerus, agar administrasi sebagai suatu sarana untuk mencapai suatu tujuan benar-benar dapat memegang peranan yang dapat di harapkan.
2. Administrasi sebagai Ilmu
Administrasi sebagai ilmu muncul pertama kali pada tahun 1886 yakni ditandai dengan munculnya gerakan manajemen ilmiah yang dipelopori F.W. Taylor, yang menandai berakhirnya status administrasi dan manajemen sebagai
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 34 seni semata-mata, dan mulai berdwistatus, yaitu disamping sebagai seni juga sebagai ilmu. Dengan adanya gerakan manajemen ilmiah, administrasi mengambil peranan yang kuat dalam rangka mengantarkan masyarakat untuk mencapai kemajuan di segala bidang.
Sehubungan dengan kedudukan administrasi sebagai ilmu, hal itu berarti bahwa administrasi dapat dipelajari dan diajarkan. Perkembangan dewasa ini menunjukkan bahwa disiplin ilmu administrasi telah diajarkan dan sekaligus menjadi bidang studi dan kajian dalam fakultas administrasi dengan spesialisasi (jurusan atau program studi) adniinistrasi publik dan administrasi bisnis.
Pengembangan di bidang administrasi dalam rangka peningkatan kemampuan administratif (administrativ capability), bukan saja di peruntukan dalam lingkungan pemerintah saja, tetapi juga bagi organisasi-organisasi swasta, terutama dalam rangka pelaksanaan pembangunan nasional. Administrasi sebagai karena kemamfaatanya hanya ada apabila perinsip-perinsip, rumus-rumus dan dalil-dalilnya di terapkan mutu berbagai kehidupan berbangsa dan bernegara
Aspek penting dari administrasi sebagai obyek studi ilmu administrasi adalah sebagai berikut.
1. Administrasi sebagai fenomena sosial Administrasi terdapat dalam suatu organisasi.
2. Administrasi merupakan suatu kekuatan yang memberi hidup/gerak kepada organisasi. Penggerak atau kekuatan tersebut disebut administrator
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 35 3. Administrasi merupakan suatu fungsi tertentu untuk mengendalikan,
menggerakkan, mengembangkan dan mengarahkan suatu organisasi, yang dijalankan administrator dan dibantu oleh manajer dan stafnya.
4. Administrasi merupakan sekelompok orang sebagai badan pimpinan (the governing body) dari suatu organisasi. Misal: The Reagan Administration. 5. Administrasi merupakan seni yang memerlukan bakat, dan ilmu yang
memerlukan pengetahuan ataupun pengalaman
6. Administrasi merupakan proses penyelenggaraan bersama/proses kerjasama antara sekelompok orang untuk mencapai tujuan dan direncanakan sebelumnya. Kerjasama tersebut melalui organisasi
7. Administrasi merupakan suatu jenis tingkah laku sosial tertentu, yang memerlukan sikap serta kondisi mental tertentu,
8. Administrasi merupakan suatu praktek atau teknik tertentu, sebagai suatu tatacara melakukan sesuatu, yang memerlukan kemampuan, ketrampilan, kemahiran.
9. Administrasi merupakan suatu sistem, yang memerlukan input, transportasi, pengolahan, dan output tertentu
10. Adminstrasi merupakan suatu tipe manajemen, sebagai overall management dari suatu organisasi, sehingga dikatakan manajemen merupakan inti administrasi. Manajemen merupakan pengendalian sumberdaya (orang, uang, mesin, materials, metode-cara teknik, ruang, tenaga,waktu).
Dalam istilah administrasi tercakup adanya pesan, tugas, tanggung jawab dan kepercayaan yang diberikan oleh para pemilik organisasi.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 36
E. Karakteristik Administrasi Negara/Publik
1. Ciri-ciri administrasi negara/publik
a. Administrasi negara/publik adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari (Unavoidable).
Titik tekannya yang mendasar adalah dalam hubungannya antara negara dan masyarakat bersifat pasti, lain halnya dengan hubungan masyarakat dengan institusi swasta (private) yang bersifat sementara/sewaktu-waktu (temporary).
b. Administrasi negara/publik mempunyai prioritas.
Administrasi negara mengandung tanggung jawab moral untuk mensejahterahkan masyarakat, karena itu administrasi negara mempunyai prioritas dalam memberikan arahan ataupun pelayanannya.
c. Administrasi negara/publik mempunyai monopoli untuk menggunakan wewenang dan kekuasaannya.
Negara mempunyai kewenangan untuk memaksakan kehendaknya pada masyarakat untuk menciptakan kepatuhan terhadap hukum, kekuasaan untuk melaksanakan paksaan dipahami sebagai (coercive power). Administrasi negara juga merupakan penjelamaan dari hal tersebut dan diwujudkan dalam lembaga-lembaga negara seperti kepolisian, kehakiman, dll.
d. Administrasi negara/publik mempunyai ukuran yang tidak terbatas. Dimana terdapat lingkupan masyarakat dalam negara yang meliputi batasan teritorial suatu negara, disitu akan terdapat administrasi negara. e. Top management dari administrasi negara/publik bersifat politis.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 37 Birokrasi merupakan suatu organisasi publik yang dipimpin oleh pejabat pilihan publik dan bersifat non karier, mereka dipilih berdasarkan periode waktu tertentu. Hal ini dipahami merupakan pembedaan yang sangat mendasar dari organisasi publik dan privat.
f. Pelaksanaan administrasi negara/publik relatif sulit diukur.
Administrasi negara merupakan institusi publik yang bertujuan melayani masyarakat maka tujuan-tujuan administrasi negara dapat dipahami yaitu untuk mencapai perdamain dan peningkatan kualitas kehidupan pada semua tatanan negara,karena tingkat kompleksitas yang tinggi dan tujuan-tujuan tersebut juga bersifat politis dan multitafsir maka administrasi negara menjadi relatif sulit untuk diukur.
Disamping itu, Nigro & Nigro dalam Modern Public Administration (dalam Syahfri, 2012: 127) menyebutkan ciri-ciri aktivitas administrasi publik, yaitu:
a. Merupakan kelompok kerja sama dalam susunan kenegaraan.
b. Mencakup 3 cabang, yakni: legislative, eksekutif, dan yudikatif, dimana ketiganya salaing berkaitan.
c. Mempunyai peranan penting dalam perumusan kebijakan negara sehingga menjadi bagian dari proses politik.
d. Secara nyata berbeda dengan administrasi swasta.
e. Memiliki kaitan yang erat dengan berbagai kelompok swasta ataupun individu dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Selanjutnya, karakteristik kegiatan administrasi publik dapat dijabarkan sebagai berikut.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 38 a. Berorientasi pada pemberian pelayanan sebaik-baiknya terhadap
kepentingan umum (service making). b. Pelayanannya bersifat urgent.
c. Pelaksanaan dan hasil pelayanannya tergantung penilaian rakyat banyak (public accountability).
d. Pelayanannya bersifat monopolistic/ semi monopoli (no competition). e. Tujuan dari kegiatan pelayanan tersebut adalah meningkatkan
kesejahteraan rakyatnya (social welfare). Hal ini terlepas dari sistem politik yang dianut suatu negara.
f. Tujuan tersebut ditetapkan oleh masyarakat melalui wakil-wakilnya (badan perwakilan masyarakat).
g. Segalakegiatan yang dilakukan terikat oleh hukum yaitu berdasarkan UU/ peraturan yang berlaku (legalistic approach).
h. Seluruh Aparatur Sipil Negara (ASN) adalah pelaksana seluruh kegiatan demi kepentingan masyarakat dan tidak memihak pada golongan tertentu.
Dari karakteristik di atas,dapat disimpulkan bahwa sektor publik termasuk kategori non-profit, dimana ukuran non-profit pada umumnya didasarkan pada kriteria kesejahteraan sosial daripada keuntungan finansial. Pada umumnya, kegiatan administrasi negara dijalankan oleh organisasi sektor publik. Adapun ciri-ciri organisasi sektor publik(non-profit) (Syafri, 2012: 128) adalah sebagai berikut.
a. Tidak mengejar keuntungan.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 39 c. Ada batasan yang lebih besar dalam tujuandan strategi yang mereka
susun.
d. Lebih tergantung pada klien untuk mendapatkan sumber daya finansial. e. Didominasi oleh kelompok professional.
f. Memiliki akuntabilitas yang berbeda dengan organisasi swasta.
g. Manajemen puncak tidak mempunyai tanggung jawab yang sama atau imbalan finansial yang sama.
h. Organisasi sektor publik bertanggung jawab kepada elektorat dan proses politik.
i. Tradisi kendali manajemennya kurang.
2. Perbedaan dan Persamaan Administrasi Negara dan Administrasi Niaga Administrasi negara/publik dan administrasi niaga/privat memiliki fenomena yang dapat diperbandingkan karena memiliki perbedaan dan persamaan. Pengetahuan akan perbedaan administrasi publik dan administrasi privat perlu diketahui agar dalam implementasinya sesuai dengan ciri khas masing-masing. Secara garis besar dapat dilihat sebagai berikut.
Tabel 1. Perbedaan Administrasi Negara dan Administrasi Niaga
No Perbedaan Administrasi Negara Administrasi Niaga
1 Tujuan Meningkatkan kemakmuran seluruh rakyat sehingga tercipta welfare state.
Meningkatkan kesejahteraan pemegang saham dengan memperhatikan
kelangsungan bisnis dalam segala aspeknya.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 40 2 Motif Pemberian servis/pelayanan
yang efektif dan efisien kepada masyarakat.
Mendapatkan keuntungan yang tinggi dan wajar. 3 Sifat pelayanan Aparatur pemerintah
berkewajiban melayani semua warga negara dengan perlakuan yang sama.
Sering membedakan pelayanan, dan mencari keuntungan, dengan mottonya adalah pelanggan adalah raja.
4 Wilayah kekuasaan
sama luasnya dengan luas wilayah kekuasaan negara.
Tidak mempunyai wilayah kekuasaan keran berubah-ubah dan dapat dimana-mana.
5 Kekuasaan Dari rakyat melalui lembaga perwakilan.
Kekuasaan yang bersandar pada modal, kemampuan teknis, kemampuan manajerial, dan teknologi. 6 Orientasi politik Seluruh aparat dan
personalia sebagai abdi rakyat sehingga berorientasi
Menjalankan politik
pilihannya secara memihak dan menganut suatu aliran yang menguntungkan perusahaan seperti pemilik modal, kecenderungan pasar, dll.
7 Proses administrasi
Lebih lamban. Lebih cepat.
8 Pelayanan Tidak terikat harga. Ada harganya.
Selain itu, Syafri (2012:124) juga menyatakan ada beberapa perbedaan yang menonjol antara administrasi public (negara) dan adminitrasi private (swasta), yaitu sebagai berikut.
a. Aspek Otonomi
Kewenangan untuk mengatur diri sendiri (otonomi) administrasi private jauh lebih besar daripada dinas-dinas publik. Hal ini karena dinas-dinas publik terikat peraturan yang menuntut/menghendaki konformitas
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 41 (conformity), keseragaman (uniformity), dan tidak memihak (impartiality).
b. Aspek Motivasi atau Pandangan (Outlook)
Administrasi private (swasta) lebih menekankan pada tujuan untuk memperoleh keuntungan (profit), sedangkan publik lebih menekankan pada pemberian jasa (service). Namun dewasa ini hal tersebut tidak sepenuhnya menjadi perbedaan karena sudah banyak dinas publik yang berusaha memperoleh profit.Begitu pula banyak administrasi privat yang telah mengutamakan pemberian jasa akan tetapi tidak semata-mata mencari keuntungan.
c. Aspek Kepegawaian
Sebelumnya, metode kepegawaian sektor publik dan sektor privat jelas berbeda karena sektor publik memiliki system kepegawaian dinas sipil yang diatur oleh negara/organisasi publik. Dan seiring berjalannya waktu, system tersebut diterapkan pula pada sektor swasta akan tetapi sektor swasta tetap memiliki kebebasan yang lebih besar untuk membuat pengecualian dari peraturan-peraturan administrasi kepegawaian dari sektor publik dan biasanya memberikan kompensasi/ gaji yang lebih besar kepada karyawannya dibandingkan sektor publik.
d. Aspek Kekuasaan dan Pengendalian
Dalam hal ini, sektor publik memiliki hak monopoli dalam fungsi pembuatan hukum (peraturan perundang-undangan), mempunyai kekuatan dan kekuasaan untuk menerapkan hukum kepada seluruh warga
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 42 (universal), dapat memberikan sanksi secara sah, serta penanganan politik luar negeri.
e. Aspek Sifat
Sifat politik administrasi private lebih bersifat pribadi (personal politics). Namun pada kenyataannya, saat ini administrator tingkat atas di sektor publiklebih bersifat politis daripada usaha bisnis.
Disamping perbedaan, ternyata administrasi publik dan administrasi privat memiliki persamaan, yaitu: a) termasuk rumpun ilmu sosial; b) bagian dari cabang ilmu administrasi; c) memiliki kerangka dasar yang sama yakni efisiensi; d) memiliki unsur-unsur pokok yang sama yakni organisasi, manajemen, komunikasi, kepegawaian, keuangan, perbekalan, ketata-usahaan, dan hubungan masyarakat.
Berikut adalah gambar yang menggambarkan perbedaan dan persamaan administrasi negara/publik dan administrasi niaga/privat.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 43
F. Tugas
1. Menurut anda, apakah administrasi itu sebuah seni atau ilmu? Jelaskan! 2. Mengapa kita tidak bisa lepas dari kegiatan administrasi negara/ publik?
Jelaskan dan berikan contoh!
3. Sebutkan dan jelaskan perbedaan dan persamaan dari administrasi publik dan administrasi privat!
DIII Administrasi Negara
BAB III
RUANG LINGKUP
ADMINISTRASI PUBLIK
Noviyanti, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 44
BAB III
RUANG LINGKUP ADMINISTRASI PUBLIK
A. Ruang Lingkup Administrasi Publik
Kata negara/publik dalam rangkaian kata administrasi negara/publik merupakan hal yang sangat jelas bahwa administrasi yang dimaksud bukan hanya mengenai surat-menyurat atau catat-mencatat (administrasi dalam arti sempit). Tetapi lebih menekankan padabagaimana suatu negara yang dijalankan sebuah pemerintahan mampu memenuhi kebutuhan masyarakat, menyelesaikan masalah-masalah yang meliputi seluruh aspek kehidupan warga, serta mencapai tujuan negara secara efektif, efisien, dan rasional.
Oleh karena itu, ruang lingkup atau cakupan administrasi publik sangat tergantung dari perkembangan dan kebutuhan atau dinamika masalah yang dihadapi oleh masyarakat. Chander & Plano (1988:3)27 menyebutkan bahwa apabila kehidupan manusia semakin kompleks permasalahannya maka apa yang dikerjakan oleh pemerintah atau administrasi publik juga semakin kompleks. Semakin kompleks permasalahan yang dialami masyarakat untuk mencapai tujuan negaranya maka tanggung jawab pemerintah dalam perumusan dan pelaksanaan berbagai kebijakan dan program juga semakin kompleks.Dan ketika suatu negara mampu mencapai tujuannya, maka negara tersebutakan berada pada posisi negara kesejahteraan (welfare state).
27
Chandler, R. C. & J. C. Plano. 1988. The Public Administration Dictionary. Second Edition. Santa Barbara, CA: ABC-CLIO Inc.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 45 Sebegitu kompleksnya pemahaman dan permasalahan administrasi publik sehingga objek studi administrasi publik adalah sistem administrasi publik, yang terbentuk karena jalinan hubungan saling mempengaruhi antara administrasi publik dengan kajian ilmu lainnya. Jadi dapat dikatakan bahwa sifat permasalahan yang multidimesi ini akan menentukan ruang lingkup studi administrasi publik.
Lembaga Administrasi Negara (dalam Syafri, 2012:115) menyebutkan bahwa sebagai suatu disiplin dan sistem, ruang lingkup administrasi publik adalah sebagai berikut.
1. Tata nilai
Meyangkut nilai kultural, spiritual, etika falsafah hidup yang menjadi dasar dan tujuan serta acuan perilaku dari system dan proses administrasi publik. 2. Organisasi pemerintahan negara
Yakni terdiri dari eksekutif (pemerintah), legislative (badan perwakilan rakyat), dan yudikatif (badan peradilan), serta lembaga-lembaga negara yang diperlukan termasuk organisasi kesekretariatan lembaga-lembaga tersebut. 3. Manajemen pemerintahan negara
Yakni meliputi berbagai kegiatan pengelolaan pelaksanaan tugas pemerintahan umum dan pembangunan dalam berbagai bidang kehidupan dan wilayah pemerintahan.
4. Sumber daya aparatur
SDM merupakan unsur dominan dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan negara, termasuk pengelolaan dan pembinaan mulai recruitment sampai pesiun.
DIII Administrasi Negara | Pengantar Ilmu Administrasi Negara 46 5. Sistem dan proses kebijakan negara
Dalam hal ini, peran administrasi publik dalam fungsi dan proses, yakni: perumusan kebijakan, penetapan kebijakan, pelaksanaan kebijakan, pengawasan dan pengendalian pelaksanaan kebijakan, penilaian hasil (evaluasi kinerja) pelaksanaan berbagai kebijakan.
6. Posisi, kondisi, dan peran masyarakat bangsa dalam bernegara
Negara didirikan oleh rakyat bangsa untuk mencapai tujuan bersama sehingga rakyatlah pemilik kedaulatan. Oleh karena itu, organisasi dan manajemen pemerintahan tidak dapat mengabaikan aspirasi dan peran masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan negara.
7. Hukum administrasi publik
Hal ini menyangkut dengan pengaturan system dan proses penyelenggaraan negara, termasuk mengenai eksistensi, tugas, fungsi lembaga-lembaga pemerintahan negara, saling hubungannya satu dengan yang lain dimaksudkan agar kelembagaan negara tersusun dan terselenggara secara efisien, proporsional, efektif, dan legitimate.
Kemudian, menurut Keban (2004:11) ruang lingkup suatu administrasi publik meliputi dimensi-dimensi strategis yaitu:
1. Dimensi Kebijakan
Dimensi kebijakan menyangkut proses pembuatan keputusan untuk penentuan tujuan dan cara atau alternatif terbaik untuk mencapai tujuan tersebut. proses tersebut dapat dianologikan dengan sistem kerja otak manusia dengan arahan atau tujuan dari suatu tindakan.
