Samsul Chorib, dkk (2006) mengungkapkan bahwa pengertian piutang negara dapat ditemukan pada dua buah undang-undang yang saat ini masih berlaku, yaitu Undang-undang Nomor 49 Prp Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara dan Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 mendefinisikan piutang negara atau hutang kepada negara sebagai jumlah uang yang wajib dibayar kepada negara atau badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh negara berdasarkan suatu peraturan, perjanjian, atau sebab apapun. Penjelasan pasal tersebut menjabarkan piutang negara sebagai hutang yang:
Langsung terhutang kepada negara dan oleh karena itu harus dibayar kepada Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah;
Terhutang kepada badan-badan yang kekayaan dan modalnya sebagian atau seluruhnya dimiliki Negara, misalnya bank-bank negara, PT-PT Negara, Perusahaan-perusahaan Negara, Yayasan Perbekalan Persediaan, Yayasan Urusan Bahan Makanan, dan sebagainya.
Berdasarkan Undang-undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 dapat diketahui beberapa hal yang terkait dengan pengertian piutang negara, yaitu:
1. Piutang negara adalah hutang yang wajib dibayar.
2. Pihak yang wajib membayar piutang negara adalah orang perorang atau badan.
3. Dasar terjadinya piutang negara atau hutang kepada negara adalah:
a. Suatu peraturan, misalnya:
1) Kewajiban pemegang konsesi pengusahaan hutan untuk membayar Iuran Hasil Hutan dan Provisi Sumber Daya Hutan.
2) Kewajiban perusahaan untuk mengikutsertakan pegawainya dalam program Jaminan Sosial Tenaga Kerja (Jamsostek) sehingga perusahaan tersebut harus membayar premi.
b. Suatu perjanjian, misalnya perjanjian kredit antara bank pemerintah dengan debitur, perjanjian kontrak kerja antara suatu departemen dengan perusahaan kontraktor, tagihan rekening listrik dari PT. PLN (Persero), tagihan rekening air dari PDAM, tagihan rekening telepon dari PT. TELKOM (Persero), tagihan rumah sakit, dan sebagainya.
c. Sebab lainnya, misalnya tuntutan ganti rugi terhadap pegawai negeri yang ditunjuk sebagai bendahara maupun pegawai negeri/pejabat negara lainnya.
4. Pengertian negara adalah:
a. Pemerintah Pusat, seperti Departemen/Kementerian, Lembaga Negara Non Departemen, Sekretariat Lembaga Tertinggi Negara, dan Sekretariat Lembaga Tinggi Negara.
b. Pemerintah Daerah, Instansi-instansi Pemerintah di daerah baik tingkat Provinsi, Kabupaten, maupun Kota.
c. Badan-badan yang secara langsung dikuasai oleh negara, seperti BUMN dan BUMD.
d. Badan-badan yang secara tidak langsung dikuasai oleh negara, seperti anak perusahaan (subsidiary) BUMN/BUMD.
5. Hutang pajak merupakan piutang negara yang penagihannya dilakukan dengan undang-undang khusus bidang perpajakan.
Sementara itu, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 mendefinisikan piutang negara sebagai jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat
lainnya yang sah. Berdasarkan ketentuan tersebut dapat diketahui beberapa hal yang terkait dengan piutang negara, yaitu:
1. Piutang negara adalah:
a. Sejumlah uang yang wajib dibayar oleh orang per orang atau badan.
b. Hak negara yang dapat dinilai dengan uang dan harus diupayakan untuk ditagih.
2. Piutang negara tersebut terjadi karena:
a. Suatu perjanjian, misalnya perjanjian kontrak kerja antara suatu departemen dengan perusahaan kontraktor, dan sebaginya.
b. Suatu peraturan, misalnya:
1) Kewajiban pemegang konsesi pengusahaan hutan untuk membayar Iuran Hasil Hutan dan Dana Reboisasi.
2) Pengenaan denda oleh BAPEPAM atas pelanggaran yang dilakukan oleh perusahaan yang telah masuk bursa.
c. Sebab lainnya, misalnya tuntutan ganti rugi terhadap pegawai negeri yang ditunjuk sebagai bendahara maupun pegawai negeri/pejabat negara lainnya.
3. Pengertian negara adalah pemerintah pusat yang terdiri dari Kementerian Negara, Lembaga Negara atau Lembaga Pemerintah Non Kementerian Negara.
Pengertian pemilik piutang negara berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 lebih sempit dibandingkan dengan pengertian pemilik piutang negara berdasarkan Undang-Undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960. Menurut Samsul Chorib, dkk. (2006) keadaan tersebut disebabkan oleh perkembangan situasi hukum, sosial kemasyarakatan, dan keadaan politik pada saat penyusunan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004, yaitu antara lain:
Undang-undang Perbendaharaan Indonesia/Indische Comptabiliteitswet (ICW Staatsblad Tahun 1925 Nomor 448, sebagaimana telah beberapa kali diubah dan ditambah terakhir dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 1968) dan Peraturan Keuangan Perusahaan Negara Indonesia/Indische Bedrijvenwet (IBW Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419 jo. Staatsblad Tahun 1936 Nomor 445) telah dinyatakan tidak berlaku lagi sejak berlakunya Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Dengan tidak berlakunya ketentuan tentang IBW tersebut, maka pengelolaan keuangan perusahaan negara (BUMN/BUMD) tidak lagi dimasukkan ke dalam sistem pengelolaan keuangan negara, dan pada gilirannya menyebabkan pengurusan piutang BUMN/BUMD dan piutang anak perusahaan BUMN/BUMD tidak dimasukkan sebagai bagian dalam pengurusan piutang negara secara umum.
Sistem pemerintahan telah melaksanakan azas desentralisasi dan otonomi daerah sehingga telah ada pembagian dan perimbangan roda pemerintahan, termasuk pengelolaan keuangan negara antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Keadaan ini menyebabkan piutang Pemerintah Daerah tidak termasuk dalam lingkup piutang negara.
Permasalahan yang mencuat sebagai issue penting selama ini adalah: ”Apakah piutang BUMN merupakan bagian dari piutang negara?” Masalah ini timbul karena adanya perbedaan pemahaman mengenai cara penyelesaian piutang macet yang ada di badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh negara. Ada
yang menafsirkan bahwa piutang BUMN merupakan piutang negara sehingga pengurusannya dilakukan oleh negara melalui Panitia Urusan Piutang Lelang Negara (PUPN). Sementara itu, ada pula yang menafsirkan bahwa piutang BUMN bukanlah piutang negara sehingga penyelesaiannya dilakukan oleh BUMN yang bersangkutan selaku entitas usaha yang terpisah dari pemilik modal.
Ditinjau dari berbagai peraturan yang ada saat ini, pengertian piutang negara memang mempunyai beberapa kontroversi seperti yang telah diuraikan di atas.
Dalam bab II pasal 8 UU Nomor 49 Prp. Tahun 1960 berbunyi, ”Yang dimaksud dengan piutang negara atau hutang kepada negara oleh peraturan ini ialah jumlah uang yang wajib dibayar kepada negara atau badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh negara berdasarkan suatu peraturan, perjanjian, atau sebab apapun.” Selanjutnya dalam pasal 12 ayat 1 UU tersebut menyatakan bahwa instansi-instansi pemerintah dan badan-badan negara yang dimaksudkan dalam pasal 8 peraturan ini diwajibkan menyerahkan piutang-piutangnya yang ada dan besarnya telah pasti menurut hukum akan tetapi penanggung hutangnya tidak mau melunasi sebagaimana mestinya kepada Panitia Urusan Piutang Negara. Lebih lanjut lagi, pasal 14 UU tersebut menyatakan bahwa Menteri Keuangan menetapkan peraturan-peraturan yang perlu untuk melaksanakan peraturan ini. Walaupun undang-undang ini disusun pada zaman dan konteks ekonomi yang berbeda dengan kondisi saat ini, tetapi undang-undang ini hingga diterbitkannya UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, tidak dicabut.
Namun demikian, kontroversi penafsiran antar undang-undang di atas telah diputuskan oleh Mahkamah Agung Republik Indonesia (MA-RI) melalui surat keputusan Nomor WKMA/Yud/20/VIII/2006 tanggal 16 Agustus 2006 yang menyatakan bahwa piutang BUMN tidak dapat disebut sebagai piutang negara.
Keputusan MA ini merujuk pada pasal 4 ayat 1 UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara yang menyatakan bahwa, ”Modal BUMN merupakan dan berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.” Dalam penjelasan pasal dan ayat ini disebutkan bahwa, “Yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.”