BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2. Peraturan dan Perundang-undangan Yang Berkaitan
Sejak otonomi daerah mulai diberlakukan di Negara Kesatuan Republik Indonesia maka sejak saat itu sampai dengan sekarang telah banyak peraturan serta perundang-undangan yang dibuat. Peraturan tersebut mulai dari undang-undang, peraturan pemerintah, keputusan presiden, serta peraturan menteri. Kesemuanya dibuat agar pelaksanaan otonomi dapat berjalan dengan baik. Seperti diketahui, hal yang paling esensial dari adanya otonomi daerah ini adalah pada bidang keuangan. Bidang keuangan merupakan kunci dari penentu berhasil atau tidaknya otonomi daerah diterapkan di daerah-daerah di indonesia (Halim, 2002).
Menurut Mahmudi dalam Forum Dosen Akuntansi Sektor Publik (2006:23) menyatakan bahwa perjalanan reformasi manajemen keuangan daerah, dilihat dari aspek historis, dapat dibagi dalam tiga fase, yaitu “Era sebelum otonomi daerah, Era transisi otonomi, era pascatransisi”.
Era pra-otonomi daerah merupakan pelaksanaan otonomi ala Orde Baru mulai tahun 1975 sampai 1999. Era transisi ekonomi adalah masa antara tahun 1999 hingga 2004, dan era pascatransisi adalah masa setelah diberlakukannya UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 1 Tahun 2004, UU Nomor 15 Tahun 2004, UU Nomor 32 dan 33 Tahun 2004.
Tabel 2.1
Perkembangan Hukum di Bidang Keuangan Daerah
Pra-Otonomi Daerah &
Desentralisasi Fiskal 1999 Transisi otonomi Pascatransisi Otonomi
Sumber: Diolah dari Forum Dosen Akuntansi , 2006
PP Nomor 105 Tahun 2000 tentang pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah memiliki keterkaitan dengan PP Nomor 108 tahun 2000 tentang Pertanggungjawaban Kepala Daerah. Pengelolaan keuangan daerah secara khusus diatur dalam Pasal 14 PP Nomor 105 Tahun 2000 yang menyatakan bahwa:
1. Ketentuan tentang pokok-pokok Pengelolaan Keuangan Daerah ditetapkan dengan Peraturan Daerah.
UU No. 5 Tahun 1974
PP No. 5&6 Tahun 1975
Manual Administrasi Keuangan Daerah UU No. 22 Tahun 1999 UU No. 25 Tahun 1999 PP No. 105 Tahun 2000 Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 Peraturan Daerah Keputusan KDH UU No. 17 Tahun 2003 UU No. 1 Tahun 2004 UU No. 15 Tahun 2004 UU No. 25 Tahun 2004 UU No. 32 Tahun 2004 UU No. 33 Tahun 2004 PP No. 24 Tahun 2005 PP No. 58 Tahun 2005 Permendagri No. 13 Tahun 2006
2. Sistem dan Prosedur Pengelolaan Keuangan Daerah diatur dengan Keputusan Kepala Daerah; dan
3. Pedoman tentang Pengurusan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah, serta Tata Cara penyusunan APBD, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah, dan Penyusunan Perhitungan APBD ditetapkan Keputusan Menteri Dalam Negeri.
Berdasarkan ketentuan PP Nomor 105 Tahun 2000 Pasal 14 tersebut, kemudian Departemen Dalam Negeri mengeluarkan Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002. Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002 tersebut merupakan petunjuk teknis pelaksanaan PP Nomor 105 Tahun 2000 di bidang pengelolaan keuangan daerah dalam rangka pelaksanaan transparansi dan akuntabilitas keuangan daerah.
PP Nomor 105 Tahun 2000 (saat ini telah diganti dengan PP Nomor 58 Tahun 2005) dan Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002 (saat ini telah diganti dengan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006) memberikan pendekatan baru dalam pengelolaan keuangan daerah. Perubahan-perubahan yang terjadi cukup besar, namun tetap dilakukan secara bertahap evolusioner sesuai semangat reformasi, tidak radikal dan evolusioner. Perubahan itu sudah sampai pada teknik akuntansinya yang meliputi perubahan dalam pendekatan sistem akuntansi dan prosedur pencatatan, dokumen dan formulir yang digunakan, fungsi-fungsi otorisasi untuk jutuan sistem pengendalian internal, laporan dan pengawasan. Berbagai perubahan dari pola lama ke pola baru yang diakibatkan kedua peraturan tersebut dapat dilihat pada tabel berikut:
Tabel 2.2.
Perubahan setelah PP Nomor 105 Tahun 2000 PP 105 Tahun 2000
PERUBAHAN YANG MENDASAR
LAMA BARU
Sistem Anggaran Tradisional dengan ciri:
Line-Item & Incrementalism
Sistem Anggaran Kinerja
(Performance Budget)
Sistem Anggaran Berimbang Sistem Anggaran Defisit Struktur Anggaran: • Pendapatan, dan • Belanja Struktur Anggaran: • Pendapatan, • Belanja, dan • Pembiayaan Belanja dibagi: • Belanja rutin • Belanja Pembangunan Belanja Dikategorikan:
• Belanja Administrasi Umum,
• Belanja Operasi dan Pemeliharaan,
• Belanja Modal,
• Belanja tidak Tersangka Belanja dipisahkan per sektor; tidak ada
pemisahan Belanja Publik dengan Belanja Aparatur
Belanja dipisahkan menjadi:
• Belanja Aparatur, dan
• Belanja Publik Pinjaman sebagai komponen
Pendapatan
Pinjaman sebagai komponen pembiayaan
Laporan Pertanggungjawaban: Nota Perhitungan APBD
Laporan Pertanggungjawaban :
• Neraca
• Laporan Arus Kas
• Laporan Perhitungan APBD
• Nota Perhitungan APBD Sumber: Diolah dari Forum Dosen Akuntansi , 2006:26
Perubahan yang signifikan yang diakibatkan oleh Kepmendagri 29/2002, yaitu terkait dengan penatausahaan keuangan daerah. Perubahan itu sudah sampai pada teknik akuntansinya yang meliputi perubahan dalam pendekatan sistem akuntansi dan prosedur pencatatan, dokumen dan formulir
Tabel 2.3
Perubahan Setelah Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002 KEPMENDAGRI NOMOR 29 TAHUN 2002
PERUBAHAN YANG MENDASAR
LAMA BARU Struktur APBD: • Pendapatan • Belanja Struktur APBD: • Pendapatan • Belanja • Pembiayaan
Arah dan Kebijakan Umum APBD
Pemegang Kas Daerah Bendaharawan Umum Daerah
Bendaharawan Rutin & Pembangunan Satuan Pemegang Kas & Pembantu Pemegang Kas
Pembukuan Tunggal (single entry) Pembukuan Berpasangan (double entry) Akuntansi Berbasis Kas Akuntansi Berbasis Kas Modifikasian Tidak ada Kebijakan Akuntansi Kebijakan Akuntansi
Tidak Dikenal Depresiasi Aktiva Tetap Pembukuan Asset Daerah:
• Nilai Buku
• Depresiasi & Kapitalisasi
• Penghapusan Asset
• Manajemen Asset Daerah Belum diwajibkan membuat Laporan
Keuangan berupa Neraca dan Laporan Arus Kas
Sistem Akuntansi Keuangan Daerah:
• Sistem Pengendalian Internal
• Prosedur Akuntansi
• Dokumen/Formulir & Catatan Akuntansi
• Manajemen Asset Daerah Pengawasan oleh banyak pihak:
Itwilprop, Itwilkab/ko, Irjen, BPKP, dan BPK
Pengawasan Internal Pengelolaan Keuangan Daerah
Bawasda Sumber: Diolah dari Forum Dosen Akuntansi, 2006:27
Perubahan UU Nomor 22 dan 25 Tahun 1999 menjadi UU Nomor 32 dan 33 Tahun 2004 menimbulkan implikasi perlunya dilakukan revisi peraturan perundang-undangan dibawahnya terkait dengan pengelolaan keuangan daerah, seperti PP Nomor 105, PP Nomor 108, dan Kepmendagri
Nomor 29 Tahun 2002. Sementara itu, pada tahun 2005, pemerintah mengeluarkan PP Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Pada dasarnya antara PP Nomor 24 Tahun 2005 mengatur tentang standar akuntansi, sedangkan Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002 lebih banyak mengatur tentang sistem akuntansi pemerintah daerah (Mahmudi, 2006:29).
Tabel 2.4
Perbandingan Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 dengan PP No. 24 Tahun 2005
Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 PP No. 24 Tahun 2005
Basis Kas Modifikasian Menuju Basis Akrual
Basis Kas untuk pengakuan pendapatan, belanja dan pembiayaan (Laporan L/R) Basis akrual untuk pencatatan asset, kewajiban dan ekuitas dana (Neraca) Aktiva Tetap diakui pada akhir periode
dengan menyesuaikan Belanja Modal yang telah terjadi
Aktiva/asset tetap diakui pada saat hak kepemilikan berpindah dan atau saat diterima
Aktiva Tetap selain tanah didepresiasi dengan metode garis lurus berdasarkan umur ekonomisnya
Aktiva Tetap selain tanah dapat
didepresiasi dengan metode garis lurus, metode saldo menurun dan metode unit produksi
Terdapat dana depresiasi Tidak terdapat dana depresiasi
Kewajiban diakui menjadi belanja aparatur dan belanja publik
Diakui pada saat dana pinjaman diterima dan atau kewajiban timbul
Jenis Laporan Keuangan:
• Neraca
• Laporan Perhitungan APBD
• Laporan Aliran Kas
• Nota Perhitungan APBD
Jenis Laporan Keuangan:
• Neraca
• Laporan Realisasi Anggaran
• Laporan Arus Kas
• Catatan atas Laporan Keuangan Belanja dikelompokkan menjadi aparatur
dan belanja publik
Tidak terdapat ketentuan mengelompokkan belanja aparatur dan belanja publik
Belanja dikategorikan:
• Belanja administrasi umum
• Belanja operasi dan pemeliharaan
• Belanja modal
• Belanja tidak tersangka
Masing-masing belanja dikelompokkan menjadi:
• Belanja Pegawai dan Personalia
• Belanja Barang dan Jasa
• Belanja Perjalanan Dinas
• Belanja Pemeliharaan
Belanja dikelompokkan menurut klasifikasi ekonomisnya yaitu: Belanja Operasi • Belanja pegawai • Belanja barang • Bunga • Subsidi • Hibah • Bantuan sosial Belanja Modal Belanja Tak Terduga Laporan Aliran Kas dikelompokkan dalam
tiga aktivitas yaitu:
• Aktivitas Operasi
• Aktivitas Investasi
• Pembiayaan
Laporan Arus Kas dikelompokkan dalam empat aktivitas, yaitu
• Aktivitas operasi
• Aktivitas investasi
• Pembiayaan
• Aktivitas non-anggaran
Sumber: Diolah dari Forum Dosen Akuntansi, 2006:30
Atas dasar itu maka pemerintah mengeluarkan PP Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah dan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah sebagai pengganti PP Nomor 105 Tahun 2000 dan Kepmendagri No. 29 Tahun 2002.
PP No. 58 Tahun 2005 merupakan pengganti dari PP No 105 Tahun 2000 tentang pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah yang selama ini dijadikan sebagai landasan hukum dalam penyusunan APBD, pelaksanaan, penatausahaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah. Substansi materi kedua PP dimaksud, memiliki persamaan yang sangat mendasar khususnya landasan filosofis yang mengedepankan prinsip efisiensi, efektifitas, transparansi dan akuntabilitas. Sedangkan perbedaan, dalam pengaturan yang baru dilandasi pemikiran yang lebih mempertegas dan menjelaskan pengelolaan keuangan daerah, sistem dan prosedur serta
kebijakan lainnya yang perlu mendapatkan perhatian dibidang penatausahaan, akuntansi, pelaporan dan pertanggungjawaban keuangan daerah.
Tujuan dikeluarkannya PP No. 58 Tahun 2005 dan Permendagri No.13 Tahun 2006 adalah agar pemerintah daerah dapat menyusun Laporan Keuangan sesuai Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yaitu PP No.24 Tahun yang merupakan panduan atau pedoman bagi pemerintah daerah dalam menyajikan keuangan yang standar, bagaimana perlakuan akuntansi, serta kebijakan akuntansi.
Khusus untuk Propinsi NAD mengenai regulasi tentang keuangan daerah telah diatur dalam Qanun No. 7 Tahun 2002 Tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan. Dalam qanun ini dikatakan bahwa Kepala Daerah adalah pemegang kekuasaan umum dalam pengelolaan keuangan. Asas dalam pengelolaan keuangan adalah tertib, taat pada peraturan perundang-undangan yang berlaku efisien, efektif, transparan dan bertanggungjawab dengan memperhatikan azas keadilan dan kepatutan, dengan APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan. Dan setiap rancangan APBD harus mendapat persetujuan terlebih dahulu dari DPRD. Serta DPRD, aparat pengawasan fungsional, dan masyarakat dapat mengawasi mengenai pelaksanaan dari APBD. Adapun bentuk pertanggungjawaban kepala daerah mengenai pelaksanaan APBD adalah dalam bentuk: laporan perhitungan APBD, nota perhitungan APBD, laporan aliran kas, dan neraca daerah.