III. PERKEMBANGAN PELAKSANAAN DAN PERMASALAHAN
3.1. Perkembangan Peraturan terkait Pendanaan PNPM Mandiri 21
Sebagai tindak lanjut dari upaya percepatan penanggulangan kemiskinan, khususnya untuk kelompok program penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat, terdapat beberapa peraturan perundangan penting yang mendasari pelaksanaan program PNPM Mandiri khususnya terkait mekanisme koordinasi dan pendanaannya.
a. Peraturan Presiden Nomor 15 Tahun 2010 tentang Percepatan Penanggulangan Kemiskinan
Penjelasan dari Peraturan Presiden Nomor 15 Tahun 2010 tentang Percepatan Penanggulangan Kemiskinan, terkait mekanisme koordinasi adalah mengenai perlunya komitmen masing-masing pemangku kepentingan baik pemerintah, pemerintah daerah, dunia usaha serta masyarakat dalam rangka penanggulangan kemiskinan. Mekanisme koordinasi terhadap program penanggulangan kemiskinan untuk kelompok pemberdayaan masyarakat yang berjalan selama ini diharapkan melalui mekanisme koordinasi lintas sektor dan lintas pemangku kepentingan untuk melakukan percepatan penanggulangan kemiskinan. Hal ini seperti yang tercantum pada pasal 1 ayat (3) :
“Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan
merupakan tim lintas sektor dan lintas pemangku kepentingan di tingkat pusat untuk melakukan percepatan penanggulangan kemiskinan”.
Sebagai wadah koordinasi lintas sektor dan lintas pemangku kepentingan, di dalam tim atau forum tersebut keanggotaannya tidak hanya berasal dari unsur pemerintah saja, melainkan juga berasal dari dunia usaha serta masyarakat luas guna mendukung kegiatan tersebut (pasal 1 ayat 2):
“Program penanggulangan kemiskinan adalah kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah, pemerintah daerah, dunia usaha, serta masyarakat untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat miskin melalui bantuan sosial, pemberdayaan masyarakat, pemberdayaan usaha ekonomi mikro dan kecil, serta program lain dalam rangka meningkatkan kegiatan ekonomi”
Susunan keanggotaan multistakeholder didalam Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan diharapkan juga tercermin sampai di tingkat Provinsi dan Kab/Kota dalam melaksanakan program penanggulangan kemiskinan. Seperti yang tertera di dalam pasal 15, 18 ayat (1) dan 19 ayat (1):Pasal 15 “Dalam upaya meningkatkan koordinasi penanggulangan
kemiskinan di tingkat Provinsi dan Kabupaten/kota dibentuk Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan yang selanjutnya disebut TKPK”.
Pasal 18 ayat (1)
“KeanggotaanTKPK Provinsi terdiri dari unsur pemerintah, masyarakat dunia usaha, dan pemangku kepentingan lainnya dalam penanggulangan kemiskinan”.
Pasal 19 ayat (1)
“Keanggotaan TKPK Kabupaten Kota terdiri dari unsur pemerintah, masyarakat, dunia usaha, dan pemangku kepentingan lainnya dalam penanggulangan kemiskinan”.
Arahan Perpres 15 tahun 2010 perihal pendanaan bagi kelompok
program penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat, dan berlaku juga untuk kelompok program penanggulangan kemiskinan lainnya baik berupa bantuan sosial berbasis keluarga maupun program penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan usaha ekonomi mikro adalah bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan sumber pendanaan lain yang tidak
rnengikat sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Seperti yang tercantum pada pasal 22 :
“Pendanaan bagi pelaksanaan program penanggulangan
kemiskinan bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, dan sumber pendanaan lain yang tidak mengikat sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”.
Dalam melaksanakan tugasnya, Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan, Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan Provinsi, dan Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan Kab/Kota dibebankan masing-masing kepada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, Anggaran Pendapatan dan Belanja Provinsi dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kab/Kota .
b. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 2008 Tentang Dekonsentrasi Dan Tugas Pembantuan
Sebagai amanat dari undang-undang no. 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, bahwa pemerintah pusat dalam menyelenggarakan pemerintahan, menggunakan asas desentralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pemerintah Daerah, baik provinsi maupun kabupaten/kota, terlibat dalam pelaksanaan PNPM Mandiri dalam kapasitasnya sebagai pelaksana kegiatan Dekonsentrasi maupun Tugas Pembantuan.
Pasal 1 ayat (10)
“Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah dan/atau kepada Instansi Vertikal di wilayah tertentu.”
Ayat (11)
“Tugas Pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa, dari pemerintah provinsi kepada kabupaten, atau kota dan/atau desa, serta dari pemerintah kabupaten, atau kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu dengan kewajiban melaporkan dan mempertanggungjawabkan pelaksanaannya kepada yang menugaskan”.
Ayat (14)
“Dana Dekonsentrasi adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi, tidak termasuk dana yang dialokasikan untuk instansi vertikal pusat di daerah”.
Ayat (15)
“Dana Tugas Pembantuan adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh daerah dan desa yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan tugas pembantuan”.
Sebagai pelaksana tugas Dekonsentrasi, pemerintah Provinsi melalui Satuan Kerja PNPM Mandiri, berperan melaksanakan rekruitmen bersama-sama konsultan provinsi dan kabupaten/kota dan menandatangani kontrak kerja terhadap Fasilitator Kabupaten/Kota dan Fasilitator Kecamatan berdasarkan
Standard Operating and Procedure (SOP) yang telah ditetapkan oleh Satker
PNPM Mandiri Pusat. Selain itu pemerintah Provinsi juga wajib menganggarkan dana pembinaan minimal 1% dari pagu dana PNPM Mandiri dari Provinsi yang bersangkutan.
Pemerintah Kabupaten/Kota melalui Satuan Kerja masing-masing PNPM Mandiri bertindak sebagai pelaksana kegiatan Tugas Pembantuan yang
bertanggungjawab untuk menyalurkan dana Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) dan Dana Operasional Kegiatan (DOK); berdasarkan aturan-aturan dan pedoman kerja serta petunjuk pelaksanaan yang ditetapkan oleh pemerintah atau yang ditetapkan oleh Satker masing-masing PNPM. Selain berpartisipasi menyediakan dana BLM, sesuai dengan kemampuan Kapasitas Fiskal masing-masing daerah yang disebut Dana Daerah untuk Urusan Bersama, Pemerintah Kabupaten juga wajib menyediakan Dana Pembinaan; minimal 5% dari jumlah BLM yang dialokasikan di masing-masing Kabupaten/Kota.
Pasal 20:
(1) Urusan pemerintahan yang dapat dilimpahkan kepada gubernur sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 ayat (3) didanai dari APBN bagian anggaran kementerian/lembaga melalui dana dekonsentrasi sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah ini.
(2) Pendanaan dalam rangka dekonsentrasi dialokasikan setelah adanya pelimpahan wewenang dari Pemerintah melalui kementerian/lembaga kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah di daerah.
(3) Pendanaan dalam rangka dekonsentrasi dialokasikan untuk kegiatan yang bersifat non-fisik.
Pasal 48
(1) Urusan pemerintahan yang dapat ditugaskan dari Pemerintah kepada pemerintah provinsi atau kabupaten/kota dan/atau pemerintah desa didanai dari APBN bagian anggaran kementerian/lembaga melalui dana tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah ini.
Pasal 49
(2) Pendanaan dalam rangka tugas pembantuan dialokasikan untuk kegiatan yang bersifat fisik.
c. PMK 168 Tahun 2009 Pedoman Pendanaan Urusan Bersama Pusat Dan Daerah Untuk Penanggulangan Kemiskinan.
Peraturan Menteri Keuangan 168 Tahun 2009, sebenarnya dibangun atas dasar semangat untuk menyelesaikan berbagai polemik yang muncul selama ini, terkait pendanaan urusan bersama pusat dan daerah dalam hal program penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat. Kebijakan sebelumnya yang mengatur pendanaan PNPM Mandiri melarang program dan kegiatan yang menjadi urusan pemerintah yang akan didekonsentrasikan dan/atau ditugaskan di dampingi oleh APBD seperti yang tertera pada pasal 6 ayat (1), (2) dan (3) PMK Nomor 156/PMK.07/2008
(1) Program dan kegiatan yang menjadi urusan Pemerintah yang akan didekonsentrasikan dan/atau ditugaskan harus tertuang dalam RKA-KL, dengan pendanaan sepenuhnya bersumber dari APBN melalui DIPA kementerian/lembaga.
(2) Dalam rangka pendanaan program dan kegiatan yang akan didekonsentrasikan dan/atau ditugaskan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), kementerian/ lembaga tidak diperkenankan mensyaratkan dana pendamping atau sebutan lainnya yang membebani APBD.
(3) Pembebanan APBD hanya digunakan untuk mendanai urusan daerah yang disinergikan dengan program dan kegiatan yang akan didekonsentrasikan dan/atau ditugaskan.
Sehingga dengan berjalannya waktu pelaksanaan program PNPM Mandiri sejak diluncurkan oleh Presiden pada tahun 2007, mengalami beberapa hambatan dan kendala terkait sharing pendanaan oleh pemerintah daerah. Secara konseptual baik di pedoman umum PNPM Mandiri maupun di petunjuk teknis operasional masing-masing program dibawah PNPM, sumber pendanaan pelaksanaan PNPM Mandiri berasal dari :
a. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), baik yang bersumber dari Rupiah Murni maupun dari pinjaman/hibah;
b. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Provinsi, terutama untuk mendukung penyediaan dana pendamping bagi kabupaten dengan kapasitas fiscal rendah;
c. APBD Kabupaten/Kota sebagai dana pendamping, dengan ketentuan menyesuaikan kapasitas fiskal masing-masing daerah.
d. Kontribusi swasta sebagai perwujudan tanggung jawab sosial perusahaan (Corporate Social Responsibility);
e. Swadaya masyarakat (asosiasi profesi, perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat, organisasi kemasyarakatan, dan individu/kelompok peduli lainnya).
Dana yang bersumber dari APBD, kontribusi swasta, dan swadaya masyarakat tersebut merupakan kontribusi yang harus bersinergi dengan dana dari APBN, dengan mengikuti ketentuan pengelolaan keuangan negara dan mekanisme program. Sumber-sumber dana bagi pelaksanaan PNPM Mandiri tersebut di atas digunakan untuk keperluan komponen-komponen program yaitu: a) Pengembangan Masyarakat; b) Bantuan Langsung Masyarakat (BLM); c) Peningkatan Kapasitas Pemerintahan dan Pelaku Lokal; dan d) Bantuan Pengelolaan dan Pengembangan Program.
Dengan demikian, keberadaan PMK 168/2009 selain untuk menjawab kebutuhan pendanaan untuk urusan bersama antara pusat dan daerah, PMK juga mengakomodir pelaksanaan kegiatan PNPM dimasa yang akan datang dimana Pemda dan masyarakat bertanggungjawab secara penuh terhadap pengelolaan dan keberhasilan PNPM Mandiri.
Pasal 1 ayat (5) dan (6):
“Urusan Bersama Pusat dan Daerah adalah urusan pemerintahan
di luar urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan sepenuhnya
Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota”.
“Pendanaan Urusan Bersama adalah pendanaan yang bersumber dari APBN dan APBD yang digunakan untuk mendanai program/kegiatan bersama Pusat dan daerah untuk penanggulangan kemiskinan”.
Hal ini juga sesuai dengan strategi operasional PNPM Mandiri, dimana tahapan pelaksanaan program setelah melewati tahapan pembelajaran dan kemandirian, diharapkan pemda dan masyarakat yang akan melaksanakan dan mengawal tahap keberlanjutan program.
d. PMK 61 TAHUN 2009
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 61 tahun 2009, merupakan penjabaran teknis tentang indikator/parameter yang digunakan dalam melihat kemampuan fiskal suatu daerah. Sebagai perangkat untuk melaksanakan ketentuan dari peraturan sebelumnya yaitu PMK 168/2009, peraturan tersebut mengatur hal-hal yang bersifat teknis tentang, penghitungan kapasitas fiscal dan indeks fiscal dan kemiskinan daerah yang digunakan untuk menghitung penentuan DDUB dari BLM yang dialokasikan kepada pemerintah daerah. Karena berdasarkan arahan PMK 168/2009 tentang Rencana penyelenggara Urusan Bersama Pusat Dan Daerah untuk Penanggulangan Kemiskinan dan alokasi anggaran DUB disusun dengan mempertimbangkan kemampuan keuangan negara, indeks fiskal dan kemiskinan daerah, serta indikator teknis.
Pasal 2:
“Indeks Fiskal dan Kemiskinan Daerah digunakan untuk perencanaan lokasi dan alokasi DUB serta penentuan besaran (persentase) penyediaan DDUB oleh daerah dalam rangka pelaksanaan Bantuan Langsung Masyarakat Program Pemberdayaan Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri Perdesaan dan PNPM Mandiri Perkotaan Tahun Anggaran 2011.”
3.2. MEKANISME PENDANAAN MASING-MASING PROGRAM
Berikut adalah mekanisme pendanaan masing-masing program PNPM Mandiri:
a. PNPM Mandiri Perkotaan
PNPM Mandiri Perkotaan sejak awal dijalankan hingga saat ini mendapat bantuan dari Bank Dunia dalam pelaksanaannya. Sejak tahun 2009, selain dari Bank Dunia, pelaksanaan PNPM Perkotaan juga didukung oleh Islamic
Development Bank. Diversifikasi donor dimaksudkan, selain sebagai respon
terhadap naiknya kebutuhan pendanaan PNPM, juga dimaksudkan untuk menghindari ketergantungan pendanaan dari hanya satu donor. Bantuan yang diberikan berupa pinjaman dana dan penyediaan technical assistance melalui pinjaman pemerintah pusat.
Selain itu, pendanaan PNPM Mandiri Perkotaan juga berasal dari pemerintah daerah melalui skema DDUB. Hal ini dimaksudkan sebagai salah satu cara untuk melibatkan pemerintah daerah dalam pelaksanaan PNPM Mandiri pada khususnya dan penanggulangan kemiskinan pada umumnya. Pelaksanaan PNPM Mandiri Perkotaan juga sangat terbantu oleh kontribusi masyarakat, yang diberikan melalui uang, tenaga kerja dan barang (tanah, konsumsi untuk tenaga kerja, dan sebagainya).
b. PNPM Mandiri Perdesaan
Seperti halnya PNPM Perkotaan, sejak awal, PNPM Perdesaan atau yang dulu bernama Kecamatan Development Program didanai melalui pinjaman Bank Dunia. Dalam proporsi yang tidak terlalu besar, pada tahun 2009 PNPM Perdesaan juga mendapat pinjaman dan hibah dana dari IFAD. Pendanaan PNPM Mandiri Perdesaan juga dibantu oleh pemerintah daerah melalui skema DDUB dan swadaya masyarakat.
c. PNPM Lingkungan Mandiri Perdesaan
Di wilayah perdesaan, sejalan dengan pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan, juga terdapat PNPM Lingkungan Mandiri Perdesaan atau dikenal juga sebagai Green PNPM yang mendapatkan dukungan pendanaan dari pemerintah Kanada melalui CIDA dan DANIDA. Kemudian dalam perkembangannya, karena dianggap berhasil dan sejalan dengan isu mengenai lingkungan dan climate change, PNPM LMP memperoleh dukungan pendanaan dari beberapa donor melalui PNPM Support Facility (PSF). Selain itu, terdapat PNPM Generasi yang pendanaannya bersumber dari hibah AusAID yang disalurkan melalui PNPM Support Facility.
d. PNPM P2DTK
Sedangkan untuk PNPM P2DTK, pendanaannya berasal dari pinjaman Bank Dunia melalui pemerintah pusat. Tidak seperti PNPM Mandiri Perdesaan dan Perkotaan, PNPM P2DTK tidak mensyaratkan DDUB dalam pelaksanaannya. Hal ini didasari pertimbangan bahwa lokasi PNPM P2DTK adalah daerah tertinggal yang kapasitas fiskal pemerintah daerahnya masih sangat lemah.
e. PNPM PISEW
Untuk PNPM PISEW, pendanaannya dibantu melalui pinjaman luar negeri dari JBIC. Sedangkan untuk kontribusi pemerintah daerah, berbeda dengan PNPM Perdesaan dan Perkotaan yang menggunakan mekanisme DDUB, PNPM PISEW mensyaratkan adanya activity sharing, yakni pemerintah daerah harus memiliki kegiatan yang mendukung pelaksanaan PNPM PISEW. Kegiatan pendukung tersebut dikelola sepenuhnya oleh pemerintah daerah yang dikoordinasikan dengan kegiatan PNPM PISEW.
f. PNPM PPIP/RIS PNPM
PNPM PPIP dan RIS memiki prosedur implementasi yang sama. Perbedaan keduanya adalah sumber pendanaan, yakni PNPM PPIP berasal dari rupiah murni sedangkan RIS PNPM berasal dari pinjaman luar negeri, dalam hal ini dari Asian Development Bank (ADB). Sedangkan untuk pemerintah daerah, PPIP dan RIS PNPM hanya mensyarakatkan pendanaan untuk administrasi proyek.
g. PNPM PUAP
Pendanaan PNPM PUAP berasal dari dana rupiah murni yang dialokasikan melalui anggaran Kementerian Pertanian setiap tahunnya.
h. PNPM Kelautan dan Perikanan
Seperti halnya PNPM PUAP, pendanaan PNPM Kelautan dan Perikanan juga bersumber dari rupiah murni yang dialokasikan melalui Kementerian Kelautan dan Perikanan.
i. PNPM Pariwisata
Sedangkan PNPM Pariwisata memperoleh pendanaan sama seperti PNPM PUAP dan PNPM Kelautan dan Perikanan, yakni dari rupiah murni melalui Kementerian Kebudayaan dan Pariwisata.
j. PNPM Generasi
PNPM Generasi mendapatkan bantuan hibah dari Bank Dunia dan AusAID dalam pelaksanaannya. Dalam perkembangannya, karena dinilai penting dan membawa dampak signifikan dalam peningkatan kualitas kehidupan masyarat dalam bidang pendidikan dan kesehatan, porsi rupiah murni dalam pembiayaannya semakin besar.
k. PNPM Lingkungan Mandiri Perdesaan
Untuk PNPM LMP, pada awalnya mendapatkan bantuan dari CIDA, Kanada. Sejalan dengan isu perubahan iklim yang makin mendapat sorotan, pelaksanaannya kemudian diperluas, baik dari sisi cakupan wilayah maupun dana. Beberapa donor kemudian memberikan bantuan pendanaan program ini seperti misalkan DANIDA, pemerintah Belanda, dan lain-lain melalui PNPM Support Facility (PSF).
Tabel 6
Mekanisme Pendanaan masing-masing Program
Program Sumber Pendanaan Mekanisme BLM milik
PNPM Perkotaan RM, PLN (Bank Dunia, IDB) Pemda (DDUB) dan kontribusi masyarakat Pinjaman Pusat dan setiap tahun
Masyarakat PNPM Perdesaan RM, PLN (Bank Dunia, IFAD) Pemda (DDUB) dan kontribusi masyarakat Pinjaman Pusat dan setiap tahun
Masyarakat PNPM P2DTK RM, PLN (Bank Dunia) - Pinjaman Pusat, jangka waktu pinjaman 200…- ….. Masyarakat PNPM RIS/PPIP
RM, PLN (ADB) - Pinjaman Pusat,. Setiap tahun PNPM PISEW RM, PLN (JBIC) Pemda – sharing
kegiatan Pinjaman Pusat dari tahun …. - PUAP RM - Dekon –TP Kelautan dan Perikanan RM - Dekon
Generasi RM dan Hibah - Dekon-TP
Pariwisata RM - K/L Pusat