BAB III PERKEMBANGAN SISTEM DAN MEKANISME
B. Perkembangan Sistem dan Mekanisme Penyelesaian
1. Konsep Sistem Penyelesaian Sengketa GATT
137
http://www.deplu.go.id/Pages/IFPDisplay.aspx?Name=MultilateralCooperation&IDP= 13&P=Multilateral&l=id, diakses pada tanggal 07 Februari 2014
Dalam praktik GATT, penyelesaian sengketa yang diterapkan menggunakan ketentuan yang ada pada perjanjian GATT itu sendiri. Dalam berbagai perjanjian komersial seringkali terdapat ketentuan mengenai penyelesaian sengketa dengan menggunakan arbitrase. Akan tetapi seringkali pula perjanjian tersebut mengandung ketentuan yang samar-samar mengenai aspek enforcement. Demikian pula dalam GATT, yang juga mengandung elemen yang agak samar-samar mengenai enforcement. Namun dalam GATT, sistem penyelesaian sengketa yang berkembang merupakan elemen yang cukup khas dan yang tidak terdapat dalam lembaga multilateral lainnya. Penyelesaian sengketa ini merupakan salah satu jenis kegiatan yang telah melembaga dalam GATT. Hal ini berarti bahwa khusus dalam bidang penyelesaian sengketa, berdasarkan atas pengalaman institusional sejak didirikannya GATT, telah tersusun suatu sistem dan tata cara yang semakin berbentuk.138
Konsultasi, konsiliasi dan penyelesaian sengketa merupakan salah satu segi fundamental yang terpenting dari pekerjaan sehari-hari GATT sebagai suatu lembaga internasional. Setiap negara anggota GATT dapat menggunakan lembaga ini sebagai forum untuk mencapai penyelesaian bila negara tersebut merasa bahwa haknya yang diperoleh dan sesuai dengan General Agreement telah diganggu akibat tindakan atau kebijaksanaan negara anggota lainnya.139
Sistem penyelesaian sengketa dalam GATT mengandung beberapa hal khas yang dapat dikemukakan. Karakteristik tersebut berkembang secara
138
Nurdin MH, Indonesia Dalam Lipatan Ekonomi Global [GATT/WTO], (Banda Aceh: Sophia Center, 2007), hal 74
139
pragmatis seperti halnya dengan banyak aspek lain yang berkaitan dengan lembaga internasional itu. Pertama, dapat dikemukakan bahwa berbeda dengan ITO, yang semula diharapkan menjadi payung sebagai organisasi internasional di bidang perdagangan, perjanjian GATT tidak mencantumkan keharusan untuk menyerahkan kasus sengketa kepada International Court of Justice (ICJ) apabila ada sengketa. Oliver Long, mantan Direktur Jenderal GATT, menekankan bahwa hal itu terjadi karena memang GATT semula hanya merupakan suatu lembaga interim menunggu ratifikasi perjanjian ITO oleh negara peserta. Tetapi karena ITO akhirnya ditolak oleh Kongres Amerika Serikat maka GATT sebagai lembaga pewaris tidak mencantumkan klausula ICJ, apalagi karena GATT secara formal bukan suatu organisasi internasional dengan atribut yang penuh.140
Namun dengan tidak adanya keharusan untuk menyerahkan kasus kepada ICJ dan dengan banyak hal yang harus dikembangkan secara informal karena statusnya sebagai lembaga interim maka GATT mempunyai peluang untuk melakukan beberapa inovasi. Oliver Long, mengutip Malinverni, menekankan bahwa ada kalanya pemecahan yang legalistis menimbulkan ketegangan yang tidak menunjang kepentingan jangka panjang suatu organisasi internasional. Selanjutnya, ditekankan pula bahwa dalam GATT, tujuan utama yang menjadi sasaran bagi negara anggota adalah untuk menjaga agar keseimbangan dalam konsesi yang saling dipertukarkan antara negara anggota, serta keseimbangan dalam keuntungan dan kewajiban antara semua anggota tetap terjamin.141
140
H. S. Kartadjoemena, GATT dan WTO Sistem, Forum dan Lembaga Internasional di Bidang Perdagangan, Op cit, hal 140
141
Dalam evolusi GATT sebagai lembaga, jelas bahwa kegiatan yang dilakukan harus memungkinkan gerak yang luwes dan konsiliasi yang aktif untuk menjaga keseimbangan, dan harus peka terhadap kepentingan politis dari masing-masing anggota sehingga tidak terjadi konfrontasi yang steril dan tidak produktif.142
2. Kelemahan Sistem Penyelesaian Sengketa GATT
Walaupun sistem penyelesaian sengketa sudah dapat berjalan cukup jauh sehingga dalam 40 tahun telah menjadi sistem yang cukup mantap untuk dapat menangani berbagai hal, namun beberapa pihak telah mengemukakan kelemahannya dan mengusulkan perbaikan. Dari perspektif sejarah institusional , memang perkembangan yang telah tercapai cukup mengesankan. Dari suatu permulaan yang sangat sederhana, dengan menggunakan klausula dalam perjanjian GATT yang isinya sangat umum, dan, secara prosedural dan kelembagaan sangat minim, tanpa ketentuan kelembagaan, apa yang telah tercapai dalam GATT tidak kecil, walaupun masyarakat umum tidak melihatnya.143
Adapun kelemahan dari sistem penyelesaian sengketa GATT Antara lain sebagai berikut:144
1. Prosedur dalam penyelesaian sengketa dianggap memakan terlalu banyak waktu. Salah satu sebab adalah banyaknya waktu yang diperlukan untuk menyusun panel. Dan adanya berbagai perjanjian
142
Ibid, hal 141 143
H. S. Kartadjoemena, Substansi Perjanjian GATT/WTO dan Mekanisme Penyelesaian Sengketa Sistem, Kelembagaan, Prosedur, Implementasi dan Kepentingan Negara Berkembang, Op cit, hal 166
144
khusus yang walaupun diadministrasikan oleh GATT namun merupakan perjanjian tersendiri dengan prosedur penyelesaian sengketa tersendiri. Hal itu menimbulkan gejala forum shopping dimana negara yang bersengketa dapat memilih untuk mengajukan penyelesaian sengketa pada berbagai forum. Proses tersebut menimbulkan waktu yang terbuang untuk memperdebatkan prosedur dari forum mana yang akan digunakan,
2. Telah terjadi perbedaan paham mengenai prosedur penyelesaian sengketa untuk menerapkan prosedur GATT atau prosedur yang berlaku dalam perjanjian khusus menimbulkan debat mengenai substansi tentang prosedur,
3. Seringkali timbul kesulitan untuk mencari anggota panel yang tepat untuk suatu kasus yang timbul,
4. Lambatnya pemutusan dari laporan panel yang telah diserahkan kepada Council yang bertindak atas nama CONTRACTING PARTIES,
5. Pihak yang kalah dalam sengketa dapat mencegah diterimanya laporan kepada Council karena adanya aturan bahwa keputusan dalam Council diambil dengan cara konsensus yang juga melibatkan negara yang bersengketa dalam proses pengambilan keputusan mengenai kasus yang sedang dibahas,
6. Ada panelis yang dalam laporannya mengemukakan pandangannya secara tidak jelas atau keputusan dalam panel tidak anonym sehingga menimbulkan keputusan yang argumentasinya tidak mantap,
7. Telah terjadi tekanan yang tidak wajar dari suatu negara terhadap para panelis,
8. Berbagai negara telah mengambil waktu yang terlalu lama dalam mengubah aturannya untuk disesuaikan dengan GATT walaupun telah berjanji untuk melakukannya pada waktu sidang penyelesaian sengketa.
Sebagian dari keluhan ini dapat diatasi seperti pemilihan panelis dari luar lembaga pemerintah. Dalam rangka perundingan Uruguay Round telah disepakati sistem penyelesaian sengketa yang disempurnakan. Dengan perbaikan itu maka sistem penyelesaian sengketa cukup lengkap.145
3. Upaya Penyempurnaan Sistem Penyelesaian Sengketa GATT
Sistem penyelesaian sengketa GATT secara evolutif terus berkembang. Perkembangan dari sistem tersebut sebelum Uruguay Round juga cukup berarti walaupun belum memuaskan. Upaya pokok dalam GATT untuk menyempurnakan sistem penyelesaian sengketa terutama dilakukan melalui hal-hal yang menyangkut perluasan dan pengembangan aturan main yang berikut:146
1. Decision on Procedures Under Article XXIII¸5 April 1966,
145
H. S. Kartadjoemena, Op cit, hal 152 146
H. S. Kartadjoemena, Substansi Perjanjian GATT/WTO dan Mekanisme Penyelesaian Sengketa Sistem, Kelembagaan, Prosedur, Implementasi dan Kepentingan Negara Berkembang, Op cit, hal 168-169
2. Understanding Regarding Notification, Consultation, Dispute Settlement and Surveillance, 28 November 1979, dengan annex yang terlampir dalam ketentuan tersebut yang berjudul Agreed Description of the Customary Practice of the GATT in the Field of Dispute Settlement. “Customary practice” yang dimaksud terdapat pada para 7
dari Understanding tersebut,
3. Decision on Dispute Settlement Procedure, 29 November 1982, 4. Decision on Dispute Settlement Procedure, 30 November 1984,
5. Decision on Improvements to the GATT Dispute Settlement Rules and Procedures, 12 April 1989.
Perbaikan yang diterapkan secara bertahap tersebut akhirnya mengarah kepada sistem penyelesaian sengketa dengan prosedur yang bentuknya lebih eksplisit dengan kodifikasi yang lebih jelas.147
Apabila ditelusuri lebih lanjut substansi yang menyangkut perbaikan dan penyempurnaan tersebut maka hal-hal yang dapat dicatat adalah perkembangan yang berikut:148
1. Sejak tahun 1952, penggunaan panel untuk menyelesaikan sengketa telah semakin menjadi bagian dari proses penyelesaian sengketa dalam
GATT. Hal ini berarti telah terjadi “pengukuhan” prosedur yang
sifatnya lebih yuridis dalam sistem penyelesaian sengketa dengan adanya penerapan ketentuan dalam sengketa yang menggunakan third party adjudication dengan menggunakan panels of independent
147
Ibid, hal 169 148
experts. Hal ini berbeda dengan instrumen yang digunakan oleh GATT sebelumnya, yakni working parties yang terdiri dari . . . all interested government representatives, including parties to the dispute, yang berarti bahwa proses tersebut lebih mengandung proses politis,
2. Sejak tahun 1962, dengan hasil dari kasus yang diadukan kepada GATT oleh pemerintah Uruguay dengan laporan GATT, yakni
Uruguay’s Recourse to Article XXIII, maka GATT semakin mengarahkan perhatiannya kepada masalah violation compliants dan breaches of obligations,
3. Pembatasan, secara bertahap, melalui proses penyelesaian sengketa dari jenis-jenis keluhan dalam bentuk non-violation complaints yang rumusannya terlalu samar-samar dan umum mengenai kerugian atas dampak tindakan subsidi produksi yang diterapkan oleh suatu negara, 4. Pembentukan GATT Legal Office pada tahun 1983, yang berhasil
untuk meningkatkan mutu keahlian di bidang hukum yang berhasil dikembangkan melalui tugasnya untuk merumuskan laporan finding dari panel sehingga meningkatkan kredibilitas dari mutu laporan panel, 5. Peningkatan kadar yuridis dari GATT’s diplomat’s jurisprudence dan
“de-politisasi” dari prosedur panel antara lain dengan menggunakan
temuan dari hasil panel sebelumnya, yang semakin mendekati case law dan penggunaan precedence walaupun belum sepenuhnya, dengan pengembangan hak untuk meminta dibentuknya panel, penggunaan metode customary law dalam treaty interpretation, peningkatan
penggunaan ahli hukum dalam panel, dan semakin mengembangnya penerimaan dan adopsi laporan panel secara otomatis,
6. Peningkatan proses “kodifikasi” dan penyempurnaan yang disepakati
mengenai aturan tentang penyelesaian sengketa, prosedur dan secondary laws dari GATT yang telah disetujui tahun 1958, 1966, 1979, 1989 dan 1994,
7. Ketentuan yang secara eksplisit dirumuskan dan disepakati sebagai hasil Mid-Term Review dalam Uruguay Round tahun 1989 untuk menyelesaikan sengketa secara cepat melalui arbitrase yang akan memutuskan menurut perjanjian GATT.
Hal-hal diatas secara progresif telah merupakan tahap penting dalam memperkuat sistem penyelesaian sengketa hingga tahap sebelum Uruguay Round selesai. Dengan sistem penyelesaian sengketa hasil Uruguay Round maka sistem yang lebih lengkap dan terintegrasi akhirnya dapat diterapkan.149
C. Perjanjian Penyelesaian Sengketa Perdagangan Internasional Hasil