Bab 4 Subjek HAN
B. Perlindungan Hukum dalam Bidang Publik
Tindakan hukum pemerintah adalah tindakan-tindakan yang berdasarkan sifatnya menimbulkan akibat hukum. Karakteristik paling penting dari tindakan hukum yang dilakukan oleh pemerintah adalah keputusan-keputusan dan ketetapan-ketetapan pemerintah yang bersifat sepihak.63
Hukum administrasi tidak tertulis atau asas-asas umum pemerintahan yang layak (AAUPL), dimaksudkan sebagai verhoogde rechtsbescherming atau
peningkatan perlindungan hukum bagi rakyat dari tindakan administrasi Negara yang menyimpang. Berdasarkan yurisprudensi MA, secara tegas disebutkan bahwa perbuatan kebijaksanaan penguasa tidak termasuk kompetensi peradilan, kecuali ada unsur willekeur dan detournement de
pouvoir (Philipus M. Hadjon).
Ada dua macam perlindungan hukum bagi rakyat yaitu preventif dan represif. Pada perlindungan hukum preventif, kepada rakyat diberikan kesempatan untuk mengajukan keberatan (inspraak) atau pendapatnya sebelum suatu keputusan pemerintah mendapat bentuk yang defnitive. Artinya perlindungan hukum yang preventif bertujuan untuk mencegah terjadinya sengketa, sedangkan sebaliknya perlindungan yang represif bertujuan untuk menyelesaikan sengketa.
Mengapa warga Negara harus mendapat perlindungan hukum?; pertama, karena dalam beberapa hal warga Negara dan badan hukum perdata tergantung pada keputusan-keputusan dan ketetapan-ketetapan pemerintah; kedua, hubungan antara pemerintah dengan warga Negara tidak berjalan dalam posisi sejajar; ketiga, berbagai perselisihan warga Negara dengan pemerintah itu berkenaan dengan keputusan dan ketetapan, sebagai instrument pemerintah yang bersifat sepihak dalam melakukan intervensi terhadap kehidupan warga negara.
Pasal 26 UU No. 14 Tahun 1970 yang telah dirubah dengan UU No. 35 Tahun 1999 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman:
“Mahkamah Agung berwenang untuk menyatakan tidak sah semua peraturan perundangan dari tingkat yang lebih rendah dari undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undang-undang-undangan yang lebih tinggi”.
Khusus mengenai peraturan perundang-undangan tingkat daerah terdapat ketentuan khusus sebagaimana tercantum dalam Pasal 114 UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yaitu sebgai berikut:
1. Pemerintah dapat membatalkan Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah yang bertentangan dengan ketentuan umum atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan/atau peraturan perundang-undangan lainnya.
2. Keputusan pembatalan Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala daerah, sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diberitahukan kepada Daerah yang bersangkutan dengan menyebutkan alasan-alasannya.
3. Selambat-lambatnya satu minggu setelah keputusan pembatalan Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah, sebagaimana
dimaksud pada ayat (2), Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah tersebut dibatalkan pelaksanaannya.
4. Daerah yang tidak dapat menerima keputusan pembatalan Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah, sebagaimana dimaksud pada ayat (2), dapat mengajukan keberatan kepada Mahkamah Agung setelah mengajukan kepada Pemerintah.
Berdasar PP No. 20 Tahun 2001 tentang Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, daerah yang tidak puas terhadap keputusan pembatalan instrumen hukum daerah diberi kesempatan untuk mengajukan keberatan hanya sampai pada pemerintah, sebagaimana pasal 10 (3) dan (4) PP No. 20/2001, yakni :
1. Daerah Propinsi, Kabupaten dan Kota yang tidak dapat menerima keputusan pembatalan Peraturan Daerah, Keputusan Kepala Daerah, Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Propinsi oleh Pemerintah dapat mengajukan keberatan kepada Pemerintah melalui Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah.
2. Daerah Kabupaten/Kota yang tidak dapat menerima keputusan pembatalan Peraturan Daerah, Keputusan Kepala Daerah, Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota oleh Gubernur sesuai kewenangan yang dilimpahkan kepadanya dapat mengajukan keberatan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah di Daerah.
Untuk mekanisme hak uji materiil yang berkaitan dengan peraturan perundang-undangan tingkat pusat, ditempuh melalui jalur pemerintahan dalam bentuk penundaan (schorsing) atau pembatalan (vernieting), sebelum ditempuh melalui Mahkamah Agung.
Perlindungan hukum akibat dikeluarkannya ketetapan ditempuh melalui dua kemungkinan yaitu peradilan administrasi (administratief rechtspraak) dan banding administrasi (administratief beroep).
Kata ‘peradilan’ menunjukkan bahwa hal ini menyangkut proses peradilan pada pemerintahan melalui instansi yang merdeka. Sedang banding administrasi, berkenaan dengan proses peradilan di dalam lingkungan administrasi; instansi banding administrasi adalah organ pemerintahan, dilengkapi dengan pertanggungjawaban pemerintahan. Dalam hal banding administrasi ini tindakan pemerintah tidak hanya dinilai berdasarkan hukum, tetapi juga dinilai aspek kebijaksanaannya.
Berdasarkan UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, bahwa perlindungan hokum akibat dikeluarkannya ketetapan dapat ditempuh melalui dua jalur, yaitu melalui banding administrasi atau upaya administrative dan melaui peradilan. Ketentuan mengenai upaya administrati ini terdapat dalam Pasal 48 UU No. 5 Tahun 1986 yang berbunyi sebagai berikut:
1. Dalam hal suatu Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara diberi wewenang oleh atau berdasarkan perturan perundang-undangan untuk menyelesaikan secara administrative sengketa tata usaha Negara tertentu, maka sengketa tata usaha Negara tersebut harus diselesaikan melalui upaya administrative yang tersedia;
2. Pengadilan baru berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa tata usaha Negara sebagaimana dimasud dalam ayat (1) jika seluruh upaya administrative yang bersangkutan telah digunanakan. Upaya administrative ini ada dua macam yaitu banding adinistratif dan prosedur keberatan. Banding adiministratif yaitu penyelesaian sengketa tata usaha Negara dilakukan oleh instansi atasan atau instansi lain dari yang mengeluarkan ketetapan yang disengketakan, sedangkan prosedur
keberatan adalah penyelesaian sengketa tata usaha Negara dilakukan oleh
instansi yang mengeluarkan ketetapan yang bersangkutan.
S.F. Marbun menyebutkan ciri-ciri banding administrasi sebagai berikut:
a. Yang memutus adalah Badan Tata Usaha Negara (BTUN) yang secara hirarkis lebih tinggi daripada Tata Usaha Negara yang memberi keputusan pertama, atau BTUN lain;
b. Badan Tata Usaha Negara (BTUN) yang memeriksa banding adiministratif atau pernyataan keberatan itu dapat merubah dan/atau mengganti keputusan BTUN yang pertama;
c. Penilaian terhadap Keputusan Tata Usaha Negara pertama itu dapat dilakukan secara lengkap, baik dari segi rechmatigheid (penerapan hukum) maupun dari segi doelmatigheid (kebijaksanaan dan ketepatgunaan). Keputusan Tata Usaha Negara itu tidak saja dinilai berdasarkan norma-norma yang zakelijk, tetapi kepatutan yang berlaku dalam masyarakat, harus merupakan bagian penilaian atas keputusan itu;
d. Perubahan-perubahan keadaan sejak saat diambilnya keputusan oleh BTUN pertama dan perubahan-perubahan keadaan yang terjadi selama
proses pemeriksaan banding berjalan harus diperhatikan (ex tunc dan
ex nunc).64
Pasal 53 ayat (1) UU No. 5 Tahun 1986 berbunyi: “Seseorang atau badan hokum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan tata usaha negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan yang berwenang yang berisi tuntutan agar keputusan tata usaha Negara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan atau rehabilitasi”. Di dalam Pasal 53 ayat (2)disebutkan mengenai tolok ukur untuk menilai keputusan tata usaha Negara yang digugat yaitu sebagai berikut:
a. Keputusan tata usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
b. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara pada waktu mengeluarkan keputusan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) telah menggunakan wewenangnya untuk tujuan lain dari maksud diberikannya wewenang tersebut;
c. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara pada waktu mengeluarkan atau tidak mengeluarkan keputusan sebagaimana dimadsud dalam ayat (1) setelah mempertimbangkan semua kepentingan yang tersangkut dengan keputusan itu seharusnya tidak sampai pada pengambilan atau tidak pengambilan keputusan tersebut.
Pasal 53 ayat (2) diatas kini telah diubah dengan UU no. 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, menjadi berbunyi:
a. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
b. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan
asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Di dalam penjelasannya disebutkan secara terinci alasan-alasan tersebut, yaitu:
Pertama, keputusan Tata Usaha Negara dapat dinilai “bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang berlaku” apabila keputusan yang bersangkutan itu”
a. bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang bersifat procedural/formal. Contoh, sebelum keputusan pemberhentian dikeluarkan seharunya pegawai yang bersangkutan diberi kesempatan untuk membela diri;
b. bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang bersifat materiil/substansial. Contoh, keputusan di tingkat banding administrative, yang telah salah menyatakan gugatan penggugat diterima atau tidak diterima;
c. Dikeluarkan oleh Badan atu Pejabat Tata Usaha Negara yang tidak berwenang. Contoh, peraturan dasarnya telah menunjuk pejabat lain yang berwenang untuk mengambil keputusan.
Kedua, dasar pembatalan ini sering dapat disebut penyalahgunaan
wewenang. Setiap penentuan norma-norma hokum di dalam tiap peraturan itu tentu dengan tujuan dan maksud tertentu. Oleh karena itu, penerapan ketentuan tersebut harus seuai dengan tujuan dan maksud khusus diadakannya peraturan yang bersangkutan. Dengan demikian, peraturan yang bersangkutan tidak dibenarkan untuk diterapkan guna mencapai hal-hal yang di luar maksud tersebut. Dengan begitu wewenang materiil Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang bersangkutan dalam mengeluarkan keputusan tata usaha Negara juga terbatas ruang lingkup maksud bidang khusus yang telah dibentukan dalam peraturan dasarnya.
Ketiga, dasar pembatalan ini sering disebut larangan berbuat
sewenang-wenang. Suatu peraturan dasar yang memberikan wewenang kepada Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara adakalanya mengatur secara sangat terperinci dan ketat apa yang harus dilaksanakan dan mengikat Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dalam melakukan urusan pemerintahan.