Efektifitas Produktif
4.3. Efektifitas Institusi Kehutanan
4.3.4. Perversi Kekuasaan
Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan IUPHHK mengandung unsur-unsur kepentingan pihak pengelola (pemerintah) dan pihak pengguna ( penerima IUPHHK). Masing-masing pihak mempunyai kepentingan untuk menyukseskan misinya, pihak pengelola berkepentingan untuk mengoptimalkan manfaat hutan, misi ini terwujud apabila pengelolaan hutan dapat menghasilkan hutan yang berkualitas tinggi dan lestari (penjelasan pasal 23, Undang-undang no. 41/1999). Penerima IUPHHK yang merupakan entitas bisnis bertujuan untuk memaksimumkan keuntungan yang menurut Hampton (1989) akan meningkatkan likuiditas dengan mengkonversi aset
menganggur (idle) menjadi uang tunai (cash) dan dengan cara meminimumkan biaya produksi. Hubungan antara pengelola dan pengguna diatur dalam peraturan pemerintah no. 34/2002 dan peraturan-peraturan lain yang berupa kewajiban- kewajiban yang harus dilaksanakan oleh pengguna dalam rangka transaksi IUPHHK. Prinsip Excludibilitas mengharuskan entitas dapat menjamin terjadinya situasi dimana pihak yang menanggung beban adalah pihak yang memperoleh manfaat, sebaliknya pihak yang memperoleh manfaat harus dipastikan sebagai penanggung seluruh beban yang diakibatkan. Dengan mengidentifikasi pihak-pihak penanggung beban secara langsung yang timbul dari kewajiban, dan pihak yang menikmati secara langsung hasil dari pelaksanaan kewajiban tersebut, maka dapat diketahui posisi
excludabilitas dari kewajiban tersebut. Berdasarkan PP. No. 34/2002 dan Surat ijin usaha yang diterbitkan Menteri Kehutanan, teridentifikasi sebanyak 17 jenis kewajiban teknik yang terkait dengan pengelolaan hutan, kewjiban ini merupakan bentuk pembayaran transaksi bukan dalam satuan moneter.
Tabel 23 menunjukkan bahwa dari 17 jenis kewajiban, seluruh beban pelaksana- annya ditanggung oleh pengguna (pemilik IUPHHK) sedangkan seluruh manfaatnya dinikmati oleh pengelola, terdapat dua jenis manfaat yang menjadi kepentingan kedua belah pihak. Dari sisi pandang keputusan pilihan metode transaksi tunai dan non- tunai, maka pengaturan seperti ini bisa tidak menimbulkan masalah jika kedua belah pihak mempunyai kepentingan yang sama dan mempunyai kapasitas untuk mengukur kualitas hasil pelaksanaan kewajiban.
Pihak pengelola berkepentingan untuk mendapatkan hasil pelaksanaan kewajiban dengan kualitas terbaik agar misi sebagai pengelola dapat dicapai. Sedangkan pihak
pengguna berkepentingan untuk meminimumkan biaya agar keuntungan maksimum dapat dicapai. Dalam kondisi pengguna memiliki kebebasan memilih teknologi maka pengguna dapat meminimumkan biaya dengan teknologi yang paling efisien. Namun dalam hal ini pengguna tidak dapat memilih teknologinya sendiri, pemerintah melalui Menteri Kehutanan bertindak sebagai penentu pilihan teknologi. Dengan kendala seperti ini, maka upaya meminimumkan biaya dapat mempengaruhi penurunan kualitas pelaksanaan kewajiban. Apakah keputusan ini yang menjadi pilihan pengguna, kondisi empiriknya akan dibahas pada bab VI.
Adanya perbedaan kepentingan ini, menunjukkan bahwa pengguna melaksanakan kegiatan yang tidak menjadi kepentingan langsungnya, melainkan melaksanakan yang menjadi kepentingan pihak lain. Kewajiban adalah sebuah tindakan yang diper- tanggung-jawabkan kepada pemberi kewajiban, dan dianggap selesai apabila pemberi kewajiban menilai bahwa kewajiban tersebut telah terpenuhi. Hal ini membawa implikasi bahwa pemberi kewajiban dituntut untuk memiliki informasi yang cukup baik dan lengkap untuk mengetahui setiap detail pelaksanaan kewajiban dan kualitas hasilnya. Tetapi pada bagian terdahulu diketahui bahwa kepampuan pemerintah lemah, bahkan pengguna menguasai informasi yang lebih baik daripada pengelola.
Tabel 23. Peletakan Penanggung Beban dan Pemanfaat Langsung Penggun a Pengelol a Penggun a Pengel ola 1
Inventarisasi Hutan Tingkat Unit Pengelolaan Hutan
Informasi Detail Unit Pengelola / perncanaan A A A 2 Inventarisasi Tegakan Sebelum Penebangan Potensi penebangan / niliai atribut A A A 3 Invetarisasi Tegakan Tinggal Informasi kondisi hutan/ pemeliharaan A A 4
Pengelolaan Petak Ukur
Permanen
Informasi riap /
perencanaan A A
5
Penataan Hutan kedalam Blok dan Petak
Desain pengelolaan
hutan A A
6
Pelaksanaan Tata Batas
Areal Kerja Klaim areal A A
7
Membuat Rencana Kerja
(Pengelolaan) seluruh
jangka waktu Rencana pengelolan A A
8
Melaksanakan teknik
silvikultur yang ditentukan Menteri Kehutanan
Membangun Stok
Tegakan A A
9
Penanaman dan rehabilitasi hutan
Membangun Stok
Tegakan A A
10Pengayaan tegakan tinggal
Membangun Stok Tegakan A A 11 Melaksanakan perlindungan hutan Membangun Stok Tegakan / melindungi "asset" A A 12 Mengajukan ijin
penggunaan peralatan Alat Pengawasan A A
13
Mengajukan ijin pengalihan
saham Alat Pengawasan A A
14
Melakukan penatausahaan
kayu (LHC, LPKP, SKSHH,
dll) Alat Pengawasan A A
15Memelihara Pal Batas
Klaim / melindungi
"asset" A A
16
Alokasi dan pemeliharaan kawasan lindung Membangun Stok Tegakan / melindungi "asset" A A 17 Konservasi keanekaragaman hayati Membangun Stok Tegakan / melindungi "asset" A A Penanggung Pemanfaat
Kode Kewajiban Hasil akhir /
Bila kewajiban tersebut di atas dipetakan berdasarkan tingkat kepentingan masing- masing pihak, didapatkan gambaran keberadaan aturan yang mengandung konflik kepentingan, hasilnya adalah sebagai Gambar 20. Undang-undang menetapkan bahwa pengelolaan hutan tingkat unit menjadi tanggung jawab pemerintah, untuk melaksanakannya pemerintah mempunyai pilihan yaitu melaksanakan sendiri melalui penguatan organisasi pengelola KPHP, atau mengalihkan tanggung jawab pelaksanaannya kepada pihak lain (IUPHHK) melalui pengaturan kontrak dengan membebankan kewajiban teknik pengelolaan hutan. Memperhatikan pendapat Van den Berg (2001) dan Plastrick (2001), yang mengingatkan bahwa bukan saja karena birokrasi cenderung memperkuat kekuasaannya, dan mengingat bahwa salah satu peran pemerintah adalah membuat peraturan, maka peraturan menjadi salah satu bentuk alat yang diciptakan untuk memperkuat kekuasaan, namun juga perlu dipahami bahwa pemegang kekuasaan juga cenderung mencari cara-cara yang paling menguntungkan bagi kepentingannya meskipun atas beban pihak lain.
Gambar 20 memberikan ilustrasi tentang adanya cara-cara mengambil keuntungan bagi kepentingan pemerintah atas beban pihak lain. Sejalan dengan keputusan pemerintah untuk tidak memperkuat organisasi KPHP yang tercermin dari kedua peraturan pemerintah yang disebutkan terdahulu, maka dapat disimpulkan bahwa pemerintah dengan sengaja mengambil keputusan untuk mengalihkan tanggung jawab pengelolaan hutan kepada perusahaan penerima IUPHHK dengan cara memberikan beban kewajiban pengelolaan hutan. Dalam terminologi Van den Berg (2001), tindakan ini tergolong sebagai perversi kekuasaan (perversion of power), yaitu bahaya atas kekuasaan yang terpusat pada pemerintah yang akan mengarah
kepada memberikan keuntungan kepada suatu pihak atas beban pihak-pihak yang lain. Dalam pandangan North (1987), pilihan ini merupakan kecenderungan yang umum terjadi dalam sejarah keputusan politik yang membuat institusi tidak efisien .
4.3.5. Konflik Kepentingan Pengelola dan Pengguna
Sebagaimana diingatkan oleh Scokpol (1985) didalam Van den Berg (2001) bahwa diperlukan pembatasan peran negara agar tidak masuk terlalu jauh dalam urusan bisnis tingkat mikro, karena negara sebagai pihak yang membuat aturan membangun kepentingannya sendiri dan menjalankannya secara otonomi dan terpisah dari aktor- aktor sosial lainnya. Dalam pandangan Van den Berg (2001), dan Stiglitz (2000), pemerintah perlu mengambil peran sebagai regulator dan penegak aturan. Dalam konsep North (1990), agar institusi dapat efisien harus dipisahkan antara aturan main dengan pemainnya. Pemerintah sebagai pembuat aturan main dan wasit , tidak dapat sekaligus menjadi pemain untuk menghindari adanya konflik kepentingan.
Penjelasan-penjelasan pada bagian ini dan bagian-bagian terdahulu, menunjukkan bahwa dalam hal pengelolaan dan pemanfaatan hutan, pemerintah telah memasuki wilayah-wilayah mikro. Pemerintah bertindak sebagai pembuat peraturan, wasit yang bertugas menegakkan aturan, tetapi pada saat yang bersamaan juga menjadi pemain. Perannya sebagai pemain ditunjukkan dalam keterlibatannya menentukan pilihan teknologi, persetujuan rencana usaha dari setiap penerima ijin usaha, mengatur kebutuhan tenaga profesional, menentukan jenis-jenis alat, menentukan hubungan kontrak dengan pengguna. Dalam pandangan North (1990) keterlibatan pemerintah
sebagai pemain dapat menimbulkan konflik kepentingan yang dapat mempengaruhi pembuatan peraturan maupun konsistensi penegakan aturan main.
Gambar 20. Kepentingan Pengelola dan Pengguna atas Kewajiban IUPHHK
Dalam menjawab persoalan penurunan produksi hutan alam, terdapat dua kebijakan pemerintah dalam bentuk goyangan teknologi (technological shock) yang berharga untuk diperhatikan dalam kaitannya dengan konflik kepentingan peran sebagai regulator dan sebagai pemain, yaitu peraturan Menteri Kehutanan tentang teknik silvikultur intensif (SILIN) dan peraturan Menteri N0. 11/Menhut-II/2010 yang menurunkan batas diameter pohon yang dapat ditebang. Hasil penelitian Heriansyah I (2008), menyimpulkan bahwa SILIN tidak tepat diimplementasikan sebagai teknik silvikultur untuk menghasilkan hutan yang berkualitas tinggi dan lestari, teknik ini mengandung resiko kegagalan ekonomi yang besar dan cenderung
Pengelola Hutan (Mikro)
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15) (16) (17) P em anf aat l angs ung
Pengguna Ijin (Mikro) (1) (2)
Pengguna Ijin (Mikro
Pengelola Hutan (Mikro)
Beban dan Manfaat Kewajiban IUPHHK
menimbulkan masalah ekologi. Kesimpulan ini didasarkan pada temuan hasil kajian bahwa (1) bibit yang digunakan bukan bibit hasil pemuliaan sebagaimana ditentukan dalam aturan, melainkan berasal dari cabutan alam yang dipelihara secara masal dipersemaian dengan kualitas yang bervariasi; (2) akibat pemanenan kayu mulai diameter 40 cm semakin banyak tegakan tinggal yang rusak dan tidak produktif, dan adanya pembuatan jalur tanam dengan tingkat pembukaan 15-50% membuat kondisi hutan semakin sulit untuk dipulihkan dan semakin banyak sumber genetik yang hilang; (3) jalur tanam 3 meter hanya mampu mengakomodasi pertumbuhan sampai umur sekitar 3 tahun dan persen pertumbuhan tanaman merosot setelah melewati masa 3 tahun, sehingga target produksi tidak mungkin dapat dicapai; dan (4) jenis yang dikembangkan tidak mewakili jenis yang dipanen tetapi terbatas pada jenis yang cepat tumbuh dan intoleran, sehingga akan mengancam biodiversitas.
Hasil Heriansyah (2008) menunjukkan bahwa regulator menciptakan aturan main yang dapat memastikan kepentingan jangka pendeknya yaitu peningkatan produksi dapat dipenuhi dengan resiko ketidak pastian atas kepentingan jangka panjang. Kepentingan jangka pendek berupa peningkatan produksi adalah kepentingan yang lebih melekat pada kepentingan perusahaan bukan kepentingan pemerintah sebagai pengelola hutan yang harus membangun hutan berkualitas tinggi. Dominasi kepentingan perusahaan dalam keputusan ini adalah sejalan dengan pendapat Hampton (1989) bahwa untuk memaksimumkan keuntungan perusahaan akan meningkatkan likuiditas dengan mengkonversi aset menganggur (idle) menjadi uang tunai (cash) dan dengan cara meminimumkan biaya produksi. Keputusan untuk menurunkan batas diameter berimplikasi mempercepat konversi asset mengganggur
menjadi uang tunai. Sementara kegiatan pemeliharaan hutan adalah menyimpan uang kedalam hutan sebagai asset yang menganggur.
Sejalan dengan kesimpulan penelitian Heriansyah tersebut, Peraturan Menteri Kehutanan No. 11/Menhut-II/2010, yang menurunkan batas diameter dari 50 Cm menjadi 40 Cm adalah bentuk legalisasi dari kepentingan percepatan konversi asset menganggur menjadi uang tunai. Kebijakan ini menjawab kepentingan jangka pendek, dan tidak berhubungan dengan kepentingan jangka panjang pengelolaan hutan. Dalam hal ini kepentingan pengusaha IUPHK bertemu dengan kepentingan jangka pendek pemerintah dengan mengorbankan kepentingan jangka panjangnya.
Dampak kerusakan hutan yang terjadi akibat keputusan ini akan ditanggung oleh sebagian rakyat dalam bentuk eksternalitas negatif dan perusahaan-perusahaan atau generasi yang akan datang. Jika dipandang dari pengertian tentang perversi kekuasaan menurut Van den Berg (2001), peraturan-peraturan tersebut adalah bentuk penggunaan kekuasaan yang menguntungkan kelompok tertentu (pemerintah dan perusahaan IUPHHK yang sekarang) atas beban yang harus ditanggung oleh sebagian besar rakyat dan generasi yang akan datang.
Selanjutnya konflik kepentingan juga dapat dilihat dari pengaturan tentang sanksi, berdasarkan peraturan pemerintah no. 34/2002, diluar ketentuan pidana sebagaimana diatur dalam UU41/1999, jenis-jenis sanksi administratif yang dapat dikenakan kepada pemilik IUPHHK terdiri dari : (a) penghentian sementara pelayanan administrasi, (b) penghentian sementara kegiatan di lapangan, (c) denda administrasi, (d) pengurangan areal kerja, dan (e) pencabutan ijin. Dalam konsep regulasi Scott (2008) sanksi diperlukan untuk mempengaruhi perilaku kedepan agar di hari
kemudian berperilaku sesuai dengan norma yang dikehendaki. Apabila diperhatikan sanksi-sanksi tersebut bukan hanya berdampak kepada perusahaan melainkan dapat berdampak kepada pemerintah juga.
Sanksi penghentian sementara pelayanan administrasi adalah berupa penghentian sementara pelayanan dokumen Surat Keterangan Sahnya Hasil Hutan (SKSHH), dokumen yang diperlukan untuk pengangkutan kayu keluar dari lokasi penebangan. Penerapan secara konsisten atas sanksi ini dapat menurunkan suplai kayu di pasar dan suplai ke industri pengolahan kayu. Jika pelanggaran yang berakibat pengenaan sanksi ini bersifat masif, maka akan terjadi penurunan kualitas stok tebangan kayu di hutan dalam jumlah besar, dan kelangkaan suplai log sehingga perekonomian akan terganggu. Jika hal ini terjadi maka kepentingan pemerintah juga terganggu.
Sanksi berupa penghentian sementara kegiatan lapangan dan sanksi pencabutan ijin, akan mempunyai dampak berupa pengurangan produksi kayu, sehingga akan membuat target produksi kayu nasional tidak tercapai, target penerimaan Negara dari DR dan PSDH tidak tercapai pula. Penerapan sanksi-sanksi tersebut memiliki implikasi negatif pada kepentingan pemerintah.
Disatu sisi pemerintah membuat kebijakan yang mengarah kepada peningkatan produksi bahkan dengan cara menurunkan batas diameter yang mengandung resiko kerusakan hutan, namun disisi lain sanksi yang dibuat berakibat pada penurunan produksi. Sanksi yang mengandung unsur konflik yaitu apabila diterapkan akan mempengaruhi tujuan yang lainnya, sehingga pemerintah akan sulit untuk menerapkan aturan yang dibuatnya sendiri.