TINJAUAN PUSTAKAN DAN PERUMUSAN HIPOTESIS
2.1. Tinjauan Pustaka 1.Anggaran
2.1.3. Revisi Anggaran
Pinjaman Daerah, adalah semua transaksi yang mengakibatkan daerah menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari pihak lain sehingga daerah dibebani kewajiban untuk membayar kembali. Pemberian pinjaman digunakan untuk menganggarkan pinjaman yang diberikan kepada pemerintah pusat dan/atau pemerintah daerah lainnya. Penerimaan kembali pemberian pinjaman digunakan untuk menganggarkan posisi penerimaan kembali pinjaman yang diberikan kepada pemerintah pusat dan/atau pemerintah daerah lainnya.
2.1.3. Revisi Anggaran
Revisi anggaran adalah perubahan rincian Anggaran Belanja Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah yang telah ditetapkan berdasarkan APBN/APBD. Revisi anggaran dapat dikurangi dengan cara menggabungkan langkah-langkah resiko dan ketidakpastian dalam proses penganggaran dan mengurangi beberapa efek samping dari revisi anggaran setelah tahun berjalannya anggaran (Gary et al, 2004). Rebudgeting menjadi faktor umum dan signifikan dalam proses penganggaran di banyak kota (Forrester dan Mullins, 1992).
Penyesuaian APBD dengan perkembangan dan/atau perubahan keadaan, dibahas bersama antara DPRD dengan pemerintah daerah dalam rangka penyusunan perkiraan perubahan atas APBD tahun anggaran yang bersangkutan. Dalam Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 Pasal 154 disebutkan bahwa seandainya selama tahun berjalan perlu diadakan
24
perbaikan atau penyesuaian terhadap alokasi anggaran, maka perubahan APBD masih dimungkinkan terutama apabila:
a. Terjadi perkembangan yang tidak sesuai dengan asumsi Kebijakan umum anggaran (KUA);
b. Terjadi keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan, dan antar jenis belanja;
c. Ditemui keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebihtahun sebelumnya harus digunakan dalam tahun anggaran berjalan;
d. Keadaan darurat; dan e. Keadaan luar biasa.
Selain itu, dalam keadaan darurat pemerintah daerah juga dapat melakukan pengeluaran untuk membiayai kegiatan yang belum tersedia anggarannya, yang selanjutnya diusulkan dalam rancangan perubahan APBD dan/atau disampaikan dalam Laporan Realisasi Anggaran tahun berjalan yang untuk pelaksanaannya harus dituangkan dalam peraturan daerah tentang rancangan dan perubahan APBD. Oleh karenanya, dalam Peraturan Daerah terkait harus diperjelas posisi satuan kerja perangkat daerah yang juga mempunyai kedudukan sebagai pengguna anggaran dan pelaksana program.
Keadaan darurat sebagaimana dimaksud sekurang-kurangnya memenuhi kriteria sebagai berikut:
a. Bukan merupakan kegiatan normal dari aktivitas pemerintah daerah dan tidak dapat diprediksikan sebelumnya;
25 b. Tidak diharapkan terjadi secara berulang;
c. Berada di luar kendali dan pengaruh pemerintah daerah; dan
d. Memiliki dampak yang signifikan terhadap anggaran dalam rangka pemulihan yang disebabkan oleh keadaan darurat.
Perubahan APBD diajukan setelah laporan realisasi anggaran semester pertama dan hanya dapat dilakukan 1 (satu) kali dalam 1 (satu) tahun anggaran, kecuali dalam keadaan luar biasa. Keadaan luar biasa adalah keadaan yang menyebabkan estimasi penerimaan dan/atau pengeluaran dalam APBD mengalami kenaikan atau penurunan lebih besar dari 50%.
Adapun proses Perubahan APBD adalah sebagai berikut:
a. Pemerintah daerah mengajukan rancangan peraturan daerah tentang perubahan APBD tahun anggaran yang bersangkutan untuk mendapatkan persetujuan DPRD sebelum tahun anggaran yang bersangkutan berakhir. b. Persetujuan DPRD terhadap rancangan peraturan daerah,
selambat-lambatnya 3 (tiga) bulan sebelum berakhirnya tahun anggaran.
c. Proses evaluasi dan penetapan rancangan peraturan daerah tentang perubahan APBD dan rancangan peraturan kepala daerah tentang penjabaran perubahan APBD menjadi peraturan daerah dan peraturan kepala daerah berlaku ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 47, Pasal 48, Pasal 52, dan Pasal 53 PP Nomor 58 Tahun 2005.
Revisis anggaran dapat dilaksanakan oleh masing-masing SKPD dan terdiri atas: (1) perubahan berupa penambahan pagu anggaran pendapatan
26
dan/atau belanja, (2) perubahan dan/atau pergeseran anggaran pendapatan dan/atau belanja dalam hal pagu anggaran tetap atau berkurang.
Ada beberapa kondisi yang menyebabkan mengapa perubahan atas anggaran pendapatan terjadi, di antaranya:
a. Target pendapatan dalam APBD underestimated (dianggarkan terlalu rendah). Jika sebuah angka untuk target pendapatan sudah ditetapkan dalam APBD, maka angka itu menjadi target minimal yang harus dicapai oleh eksekutif. Target dimaksud merupakan jumlah terendah yang “diperintahkan” oleh DPRD kepada eksekutif untuk dicari dan menambah penerimaan dalam kas daerah.
b. Alasan penentuan target PAD oleh SKPD dapat dipahami sebagai praktik moral hazard yang dilakukan agency yang dalam konteks pendapatan adalah sebagai budget minimizer. Dalam penyusunan rancangan anggaran yang menganut konsep partisipatif, SKPD mempunyai ruang untuk membuat budget slack karena memiliki keunggulan informasi tentang potensi pendapatan yang sesungguhnya dibanding DPRD.
c. Jika dalam APBD “murni” target PAD underestimated, maka dapat “dinaikkan” dalam APBD Perubahan untuk kemudian digunakan sebagai dasar mengalokasikan pengeluaran yang baru untuk belanja kegiatan dalam APBD-P. Penambahan target PAD ini dapat diartikan sebagai hasil evaluasi atas “keberhasilan” belanja modal dalam mengungkit
27
(leveraging) PAD, khususnya yang terealiasai dan tercapai outcome-nya pada tahun anggaran sebelumnya.
Selain itu, ada beberapa penyebab perubahan belanja yaitu antara lain: a. Perubahan karena adanya varian SiLPA. Perubahan harus dilakukan
apabila prediksi atas SiLPA tidak akurat, yang bersumber dari adanya perbedaan antara SILPA 201a definitif setelah diaudit oleh BPK dengan SiLPA 201b.
b. Perubahan karena adanya pergeseran anggaran (virement). Pergeseran anggaran dapat terjadi dalam satu SKPD, meskipun total alokasi untuk SKPD yang bersangkutan tidak berubah.
c. Perubahan karena adanya perubahan dalam penerimaan, khususnya pendapatan. Perubahan target atas pendapatan asli daerah (PAD) dapat berpengaruh terhadap alokasi belanja perubahan pada tahun yang sama. Dari perspektif agency theory, pada saat penyusunan APBD murni, eksekutif (dan mungkin juga dengan sepengetahuan dan/atau persetujuan legislatif) target PAD ditetapkan di bawah potensi, lalu dilakukan “adjustment” pada saat dilakukan perubahan APBD.
Anessi-Pessina, et al (2012) mengilustrasikan alasan pemerintah daerah dalam melakukan revisi anggaran. Berdasarkan pernyataan responden, alasan terpenting karena keputusan yang dibuat oleh pemerintah pusat terkait anggaran akan mempengaruhi pendapatan kabupaten/kota dan perubahan agenda politik meliputi (perubahan prioritas kepentingan politik dan sebagai bentuk respon atas hal-hal yang selama ini kurang diperhatikan). Alasan lain