PENGATURAN IZIN KEPARIWISATAAN
D. Pengertian Perizinan dan Kepariwisataan
Menurut Utrecht, bilamana pembuat peraturan tidak umumnya melarang suatu perbuatan, tetapi masih juga memperkenankannya asal saja diadakan secara yang ditentukan untuk masing-masing hal konkret,maka perbuatan administrasi negara yang memperkenankan perbuatan tersebut bersifat suatu izin (vergunning).16
Izin (vergunning) adalah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan-ketentuan larangan peraturan perundang-undangan. Izin dapat juga diartikan sebagai dispensasi atau pelepasan/pembebasan dari suatu larangan.17 Sjachran Basah, izin adalah perbuatan hukum administrasi negara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam hal konkret berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan peraturan perundang-undangan.18
Menurut ahli hukum belanda N.M. Spelt dan J.B.J.M. ten Berge, izin merupakan suatu persetujuan dan penguasa berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan larangan perundangan (izin dalam arti sempit).19
16
Adrain Sutedi, Hukum Perizinan dalam Sektor Pelayanan Publik, Jakarta, 2010, hal. 167.
17
Sjachran Basah, disunting Adrian Sutedi, Hukum Perizinan dalam Sektor Pelayanan Publik, Jakarta,2011, hal. 168.
18Ibid, hal 170 19
N.m.Spelt dan J.B.J.M. ten Berge, disunting Helmi, 2010. Hukum Perizinan Lingkungan Hidup, Jakarta, hlm. 77.
Dari beberapa pendapat di atas perizinan dapat disimpulkan bahwa perizinan merupakan persetujuan dari penguasa berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk memperuraikan tindakan atau perbuatan tertentu yang secara umum dilarang.
Berdasarkan pendapat para pakar, dapat disebutkan bahwa izin adalah perbuatan pemerintah bersegi satu berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk diterapkan pada peristiwa konkret menurut prosedur dan persyaratan tertentu. Dari pengertian ini ada beberapa unsur dalam perizinan, yaitu sebagai berikut:20 1. Instrumen Yuridis
Negara hukum modern tugas, kewenangan pemerintah tidak hanya sekadar menjaga ketertiban dan keamanan (rust en orde), tetapi juga mengupayakan kesejahteraan umum (bestuurszorg). Tugas dan kewenangan pemerintah untuk menjaga ketertiban dan keamanan merupakan tugas klasik yang sampai kini masih tetap dipertahankan. Dalam rangka melaksanakan tugas ini kepada pemerintah diberikan wewenang dalam bidang pengaturan, yang dari fungsi pengaturan ini muncul beberapa instrument yuridis untuk menghadapi peristiwa individual dan konkret, yaitu dalam bentuk ketetapan. Salah satu wujud dari ketetapan ini adalah izin. Berdasarkan jenis-jenis ketetapan, izin termasuk sebagai ketetapan yang bersifat konstitutif, yakni ketetapan yang ,menimbulkan hak baru yang sebelumnya tidak dimiliki oleh seseorang yang namanya tercantum dalam ketetapan itu. Dengan demikian, izin merupakan instrumen yuridis dalam bentuk ketetapan yang bersifat konstitutif dan yang digunakan oleh pemerintah untuk menghadapi atau menetapkan peristiwa konkret.
20
b. Peraturan Perundang-undangan
Salah satu prinsip dalam negara hukum adalah welmatigheid van bestuur atau pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain, setiap tindakan hukum pemerintah, baik dalam menjalankan fungsi pengaturan maupun fungsi pelayanan, harus didasarkan pada wewenang yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan.
c. Organ Pemerintah
Organ pemerintah adalah organ yang menjalankan urusan pemerintah baik ditingkat pusat maupun di tingkat daerah. Menurut Sjachran Basah, dari penulusuran pelbagai ketentuan penyelenggaraan pemerintahan dapat diketahui bahwa mulai dari administrasi negara tertinggi (Presiden) sampai dengan administrasi negara terendah (Lurah) berwenang memberikan izin. Ini berarti terdapat aneka ragam administrasi negara (termasuk instansinya) pemberi izin, yang didasarkan pada jabatan yang dijabatnya baik tingkat pusat maupun daerah.
d. Peristiwa Konkret
Disebutkan bahwa izin merupakan instrumen yuridis yang berbentuk ketetapan, yang digunakan oleh pemerintah dalam menghadapi peristiwa konkret dan individual. Peristiwa konkret artinya peristiwa yang terjadi pada waktu tertentu, orang tertentu, temapt tertentu, dan fakta hukum tertentu. Karena peristiwa konkret ini beragam, sejalan dengan keragaman perkembangan masyarakat, izin pun memiliki berbagai keragaman. Izin yang jenisnya beragam itu dibuat dalam proses yang cara prosedurnya tergantung dari kewenangan pemberi izin, macam izin dan struktur organisasi instansi yang menerbitkannya.
e. Prosedur dan Persyaratan
Pada umumnya permohonan izin harus menempuh prosedur tertentu yang ditentukan oleh pemerintah, selaku pemberi izin. Di samping harus menempuh prosedur tertentu, pemohon izin juga harus memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu yang ditentukan secara sepihak oleh pemerintah atau pemberi izin. Prosedur dan persyaratan perizinan itu berbeda-beda tergantung jenis izin, tujuan izin, dan instansi pemberi izin.
Secara etimologis pariwisata berasal dari bahasa sansekerta yang terdiri dari dua kata yaitu “Pari” dan “Wisata”. Pari berarti berulang-ulang, berkali-kali atau berputar-putar, sedangkan wisata berarti perjalanan atau bepergian, jadi pariwisata berarti perjalanan yang dilakukan secara berputarputar, berulang-ulang atau berkali-kali. 21 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2009 Tentang
Kepariwisataan, pariwisata adalah berbagai macam kegiatan wisata dan didukung berbagai fasilitas serta layanan yang disediakan oleh masyarakat, pengusaha, pemerintah, dan pemerintah daerah. Sedangkan wisata adalah kegiatan perjalanan yang dilakukan oleh seseorang atau sekelompok orang dengan mengunjungi tempat tertentu untuk tujuan rekreasi, pengembangan pribadi, atau mempelajari keunikan daya tarik wisata yang dikunjungi dalam jangka waktu sementara. 22
Pariwisata adalah keseluruhan kegiatan pemerintah, dunia usaha dan masyarakat untuk mengatur, mengurus dan melayani kebutuhan wisatawan.
21
Andi Meegie Senna, Analisis Potensi Pariwisata Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah Di Kota Palopo, Fakultas Ilmu Sosial Dan Ilmu Politik Universitas Hasanuddin Makassar 2014, hal 24
22
Pariwisata merupakan rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh manusia baik secara perorangan maupun kelompok di dalam wilayah negara lain. Kegiatan tersebut menggunakan kemudahan, jasa dan faktor penunjang lainnya yang diadakan oleh pemerintah dan atau masyarakat, agar dapat mewujudkan keinginan wisatawan. Menurt Ensiklopede Nasional Indonesia Jilid 12 bahwa pariwisata adalah kegiatan perjalanan seseorang atau seerombongan orang dari tempat tinggal asalnya ke suatu tempat di kota lain atau di negara lain dalam jangka waktu tertentu. Tujuan perjalanan dapat bersifat pelancongan, bisnis, keperluan ilmiah, bagian kegiatan agama, muhibah atau juga silahturahim. Pariwisata adalah suatu fenomena kebudayaan global yang dapat dipandang sebagai suatu sistem. Dalam model yang dikemukakan oleh Leiper, pariwisata terdiri atas tiga komponen yaitu wisatawan (tourist), elemen geografi (geographical elements) dan industri pariwisata (tourism industry).
Menurut Ridwan izin merupakan istrumen yuridis yang digunakan oleh pemerinta untuk mempengaruhi para warga agar mau mengikuti cara yang dianjurkannya guna mencapai suatu tujuan konret.23 Sebagai suatu instrumen, izin berfungsi selaku ujung tombak instrument hukum sebagai pengarah, perekayasa, dan perancang masyarakat yang adil dan makmur. Hal ini berarti lewat izin dapat diketahui bagaimana gambaran masyarakat adil dan makmur itu terwujud. Ketentuan tentang perizinan mempunyai fungsi yaitu fungsi penertiban dan sebagai fungsi pengatur. Sebagai fungsi penertib dimaksudkan agar izin atau setiap izin atau tempat – tempat usaha, bangunan dan bentuk kegiatan masyarakat
23
lainnya tidak bertentangan satu sama lain sehingga ketertiban dalam setiap segi kehidupan masyarakat dapat terwujud. Sebagai fungsi pengaturan dimaksudkan agar perizinan yang ada dapat dilaksanakan sesuai dengan peruntukannya, sehingga terdapat penyalahgunaan izin yang telah diberikan dengan kata lain fungsi pengaturan ini dapat disebut juga sebagai fungsi yang dimiliki oleh pemerintah.
1. Instrunmen rekayasa pembangunan
Pemerintah dapat membuat regulasi dan keputusan yang memberikan insentif bagi pertumbuhan social ekonomi. Demikian juga sebaliknya regulasi dan keutusan tersebut dapat juga menjadi penghambat (sekaligus sumber korupsi) bagi pembangunan.
Perizinan adalah instrument yang manfaatnya ditentukan oleh tujuan dan prosedur yang ditetapkan oleh pemerintah. Jika perizinan hanya dimaksudkan untuk income daerah, maka hal ini tentu akan memberikan dampak negative (disensif) bagi pembangunan. Pada sisi yang lain jika prosedur perizinan dilakukan dengan cara – cara yang tidak transparan, tidak ada kepastian hukum, berbelit – belit, dan hanya bisa dilakukan dengan cara menjadi penghambat bagi pertumbuhan social, ekonomi daerah. Dengan demikian, baik buruknya tercapai atau tidaknya tujuan perizinan akan sangat ditentukan oleh prosedur yang ditetapkan dan dilaksanakan. Semakin mudah, cepat dan transparan prosedur pemberian perizinan, maka semakin tinggi potensi perizinan menjadi instrume rekayasa pembangunan.
2. Budgtering
Perizinan mempunyai fungsi keuangan (budgetering), yaitu menjadi sumber pendapatan bagi Negara. Pemberian lisensi dan izin kepada masyarakat dilakukan dengan kontrapresasi berupa retribusi perizinan. Karena Negara mendapatkan kedaulatan dari rakyat, maka retribusi perizinan hanya bisa dilakukan melalui peraturan peundang – undangan. Dalam hal ini dianut prinsip no. taxation without the law. Penarikan retribusi perizinan hanya dibenarkan jika ada dasar hukum, yaitu undang – undang dan atau peraturan daerah. Hal ini untuk menjamin bahwa hak – hak dasar masyarakat untuk menjamin bahwa hak – hak dasar mayarakat untuk mendapatkan pelayanan dari pemerintah tidak terlukai karena penarikan retribusi perizinan yang sewenang – wenang dan tidak memiliki dasar hukum.
Pada sisi lainya, jika secara imperative melalui peraturan perundang –
undangan pemerinta telah memperoleh mandat untuk menarik retribusi perizinan, maka masyaarkat juga tidak boleh menghidar untuk membayarnya. Hal itu karena retribusi perizinan juga menjadi sumner pendapatan yang membiayai pelayanan –
pelayanan perizinan lainnya yang harus diberika pemerintah kepada masayarkatnya. Meskipun demikian, pemerintah harus memperhatikan aspek keberlangsungan dan kelestraian daya dukung pembangunan, serta pertumbuhan social ekonomi. Penetapan tariff retrubusi perizinan tidak boleh elebihi
kemampuan masyarakat untuk membayarnya. Sebaiknya, untuk beberapa aspek strategis yang terkait dengan daya dukung lingkungan dalam pembangunan, tariff retribusi perizinan tidak boleh juga terlalu murah dan mudah yang menyebabkan kerusakan lingkungan dan menurunya daya dukung dan kelestarian lingkungan.
3. Reguleren
Perizinan memiliki fungsi pengatiuran (reguleren), yait menjadi instrument pengaturan tindakan dan perilaku masyarakat. Sebagaimana dalam prinsip pemungutan pajak, maka perizinan dapat mengatur pilhan – pilihan tindakan dan perilaku masyarakat. Jika perizinan terkait dengan pengaturan untuk pengo\elolaan sumber daya alam, lingkungan, tata ruang dan aspek strategis lainnya, maka prosedur dan syarat harus ditetapkan melalui peraturan perundang –
undangan, harus pula terkait dengan pertimbangan – pertimbangan strategis tersebut. Dengan demikian, harus ada keterkaitan antara pemberian perizinan dengan syarat – syarat yang ditetapkan. Disamping itu pula penetapan tariff terhadap perizinan harus memperhatikan tujuan dari fungsi pengaturan yang akan dicapai oleh perizinan tersebut.
Menurut Prajudi Atmosudirjo yang dikutip oleh Ridwan, berkenan dengan fungsi – fungsi hukum modern, izin diletakkan dalam fungsi menertibkan masyarakat.24
24
Adapun mengenai tujuan perizinan, hal ini bergantung pada kenyataan konkret yang dihadapi. Keragaman peristiwa konkret menyebabkan keragaman pula dari tujuan izin, yang secara umum dapat disebutkan sebagai berikut :
a. Keinginan mengarahkan (mengendalikan) aktivitas – aktivitas tertentu. b. Izin mencegah bahaya bagi lingkungan.
c. Keinginan melindungi objek – objkek tertentu. d. Izin hendak membagi benda – benda yang sidikit.
e. Izin memberikan pengarahan dengan menyeleksi orang – orang dan aktivitas –
aktivitas, dimana pengurus harus memenuhi syarat – syarat tertentu.
Kepariwisataan adalah keseluruhan kegiatan yang terkait dengan pariwisata dan bersifat multidimensi serta multidisiplin yang muncul sebagai wujud kebutuhan setiap orang dan negara serta interaksi antara wisatawan dan masyarakat setempat, sesama wisatawan, pemerintah daerah, dan pengusaha25
Kepariwisataan adalah suatu sistem yang mengikutsertakan berbagai pihak dalam keterpaduan kaitan fungsional yang serasi, yang mendorong berlangsungnya dinamika fenomina mobilitas manusia tua-muda, pria-wanita, ekonomi kuat-lemah, sebagai pendukung suatu tempat untuk melaksanakan perjalanan sementara waktu secara sendiri atau berkelompok, menuju tempat lain di dalam negeri atau diluar negeri dengan menggunakan teransportasi darat, laut dan udara.26
25
Peraturan Daerah Kota Medan Nomor 4 Tahun 2014 Tentang Kepariwisataan, Pasal 1 angka 12
26
Trilolorin Sitorus, Analisis Daya Saing Sektor Pariwisata Kota Medan, Fakultas Ekonomi Universitas Sumatera Utara Medan 2013, hal 25
Berdasarkan definsi di atas dapat disimpulkan bahwa kepariwisataan adalah gejala-gejala yang menyangkut lalu lintas manusia, berikut barang bawaannya, yang melakukan perjalanan untuk tujuan apa pun sepanjang tidak untuk maksud-maksud menetap serta memangku suatu jabatan dengan memperoleh upah dari tempat yang dikunjunginya.
Adapun asas, fungsi, tujuan kepariwsataan menurut Undang-Undang 10 Tahun 2009 sebagai berikut:
1. Asas manfaat, asas kekeluargaan, asas adil dan merata, asas keseimbangan, asas kemandirian, asas kelestarian, asas partisipatif, asas berkelanjutan, asas demokratis, asas kesetaraan, asas kesatuan.
2. Fungsi kepariwisataan adalah memenuhi kebutuhan jasmani, rohani, dan intelektual setiap wisatawan dengan rekreasi dan perjalanan serta meningkatkan pendapatan negara untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat.
3. Tujuan kepariwisataan meliputi:
a. Meningkatkan pertumbuhan ekonomi b. Meningkatkan kesejahteraan rakyat c. Menghapus kemiskinan
d. Mengatasi pengangguran
e. Melestarikan alam, lingkungan, dan sumber daya f. Memajukan kebudayaan
g. Mengangkat citra bangsa h. Memupuk rasa cinta tanah air
j. Memperat persahabatan antar bangsa Beberapa jenis- jenis pariwisata :27
1. Wisata Agro ; ragam pariwisata baru yang dikaitkan dengan industri pertanian, misalnya wisata durian pada saat musim durian, atau wisata tani, yakni para wisatawan turun terjun aktif menanam padi dan memandikan kerbau di sungai.
2. Wisata Belanja ; dilakukan karena kekhasan barang yang ditawarkan atau bagian dari jenis pariwisata lain.
3. Wisata Budaya ; berkaitan dengan ritual budaya yang sudah menjadi tradisi misalnya mudik lebaran setahun sekali atau ada peristiwa budaya yang digelar pada saat-saat tertentu.
4. Wisata Iklim ; bagi negara beriklim empat, pada saat tertentu benar-benar dilakukan untuk melakukan perjalanan mengunjungi tempat-tempat lain
hanya untuk „berburu‟ panas sinar matahari. Begitu juga untuk masyarakat
tropis seperti Indonesia, penduduk kota pantai berwisata ke pegunungan dan sebaliknya.
5. Wisata Karya ; jenis pariwisata yang para wisatawannya berkunjung dengan maksud dinas atau tugas-tugas lain, misalnya : peninjauan/inspeksi daerah, sigi lapangan.
6. Wisata Kesehatan ; berhubungan dengan maksud penyembuhan suatu penyakit.
27
Warpani P. Suwarjoko, Warpani P. Indira, pariwisata dalam tata ruang wilayah, ITB Bandung, 2007, hal.13.
7. Wisata Konvensi atau Seminar ; dilakukan dengan sengaja memilih salah satu DTW sebagai tempat penyelenggaraan seminar dikaitkan dengan upaya pengembangan DTW yang bersangkutan.
8. Wisata Niaga; berkaitan dengan kegiatan perniagaan (usaha perdagangan). Wisatawan datang karena ada urusan perniagaan di tempat tersebut, misalnya mata niaga atau tempat perundingan niaga ada disana.
9. Wisata Olahraga ; yakni mengunjungi peristiwa penting di dunia olahraga, misalnya pertandingan perebutan kejuaraan, Pekan Olahraga Nasional, Asean Games, Olimpiade, atau sekedar pertandingan persahabatan.
10.Wisata Pelancongan/Pesiar/Pelesir/Rekreasi ; dilakukan untuk berlibur, mencari suasana baru, memuaskan rasa ingin tahu, melihat sesuatu yang baru, menikmati keindahan alam, melepaskan ketegangan (lepas dari kesibukan kerja rutin).
11.Wisata Petualangan ; dilakukan lebih ke arah olahraga yang sifatnya menantang kekuatan fisik dan mental para wisatawan.
12.Wisata Ziarah ; dalam katan dengan agama dan budaya. Mengunjungi tempat ibadah atau tempat ziarah pada waktu tertentu, misalnya : waisak di kompleks candi borobudur – magelang, menyepi di pantai parangkusumo – yogyakarta, mengunjungi tempat yang dianggap keramat, ziarah ke makam tokoh-tokoh masyarakat atau pahlawan bangsa.
13.Darmawisata; perjalanan beramai-ramai untuk bersenang-senang, atau berkaitan dengan pelaksanaan darma di luar ruangan, atau ekskursi; atau
melaksanakan pengabdian kepada masyarakat di luar waktu kerja sehari-hari.
14.Widiawisata (pendidikan); perjalanan ke luar (daerah, kampung) dalam rangka kunjungan studi; dilakukan untuk mempelajari seni budaya rakyat, mengunjungi dan meneliti cagar alam dan atau budaya atau untuk kepentingan ilmu selama waktu tertentu.