KEBIJAKAN LUAR NEGERI AMERIKA SERIKAT TERHADAP PALESTINA
A. Sejarah Umum Bantuan Luar Negeri Amerika Serikat
Kebijakan luar negeri Amerika Serikat (AS) secara substansi bergantung pada konteks waktu. Misalnya kebijakan luar negeri AS saat Perang Dingin akan berbeda dengan paska Perang Dingin. Kebijakan luar negeri AS dapat dikatakan fleksibel, sering berubah, dan beradaptasi sesuai keadaan, terkadang terlalu banyak perhitungan, terlalu terbuka, terlalu keras, terlalu isolasionis, terlalu unilateral, terlalu multilateral, terlalu moralistik, juga terlalu tidak bermoral (Morse, 2012:1).
Kebijakan luar negeri AS memiliki beberapa instrumen diantaranya pertahanan AS, korps diplomatik, diplomasi publik, kebijakan perdagangan, dan bantuan luar negeri. Pertahanan AS dapat digunakan sebagai stick untuk mencapai tujuan AS. Korps diplomatik berfungsi sebagai alat untuk menegosiasikan kebijakan luar negeri AS dengan negara lain. Diplomasi publik seperti pertukaran pelajar digunakan untuk memberikan citra baik AS di dunia. Kebijakan perdagangan melalui perdagangan bebas dapat digunakan sebagai carrot untuk mempengaruhi negara lain. Bantuan luar negeri AS berperan sebagai stick
sekaligus carrot untuk mempengaruhi maupun mencapai tujuan AS (Tarnoff dan Nowels, 2005:5).
Bantuan luar negeri sebagai salah satu instrumen kebijakan luar negeri AS dikutip dalam Sullivan, Tessman, & Li (2011:279-280), Keohane dan Nye (1977) digunakan sebagai imbalan ataupun hukuman untuk mempengaruhi negara penerima dalam menentukan kebijakannya. Selanjutnya, Sullivan (2012:1)
menjelaskan asumsi keuntungan yang didapat AS dengan memberikan bantuan luar negeri diantaranya, pertama, bantuan luar negeri dapat meningkatkan kerjasama antara AS dan negara penerima penerima; kedua, negara penerima merasa bergantung terhadap bantuan luar negeri yang diberikan AS. Sehingga negara penerima donor merasa harus mengikuti kepentingan AS jika ingin mendapatkan bantuan lagi.
Secara historis, AS pernah memberikan bantuan pada negara-negara di Eropa untuk rekonstruksi paska perang dunia kedua melalui program Marshall Plan pada tahun 1948-1952. Pada 1960-an hingga 1970-an AS memberikan bantuan yang fokus pada kelaparan, malnutrisi, dan program kesehatan (Lawson, 2012:3). Pada tahun 1961 AS mengeluarkan lima prinsip dasar bantuan luar negeri AS yaitu pertama, pemberantasan kemiskinan; kedua, pertumbuhan ekonomi berkelanjutan negara penerima bantuan; ketiga, meningkatkan hak ekonomi dan hak sipil; keempat, mengintegrasikan sistem perekonomian internasional; dan kelima, meningkatkan akuntabilitas pemerintahan negara penerima untuk transparansi dan pemberantasan korupsi (Lawson, 2012:2-3).
Selanjutnya terdapat amandemen dari prinsip tersebut pada tahun 1971 dengan menambahkan poin pelarangan untuk membuat dan menjual narkotika dan obat psikotropika. Lalu pada tahun 1975 ditambahkan lagi bahwa bantuan luar negeri ditujukan untuk membantu korban bencana alam ataupun akibat manusia. Pada tahun 1983 kembali ditambahkan tujuan bantuan luar negeri yaitu meningkatkan kemampuan anti-terorisme melalui pelatihan dan memberikan perlengkapan dan menguatkan ikatan AS dan negara aliansi dengan bantuan anti-terorisme (Lawson, 2012:2-3).
Lalu, saat Perang Dingin berlangsung, bantuan luar negeri diberikan untuk mencegah pengaruh komunisme di negara-negara miskin (Sullivan, 2012; Tarnof dan Lawson, 2012; Lancaster, 2000). Pada tahun 1990-an Perang Dingin berakhir dengan keruntuhan Uni Soviet. AS pun menjadi negara yang memimpin dunia. Untuk mempertahankan posisinya, AS memelihara perdamaian dunia dari konflik antar negara dan intra negara. Bantuan luar negeri AS difokuskan untuk program
peacemaking dan conflict prevention di wilayah regional seperti Eropa, Asia Tengah, dan Timur Tengah. AS juga mempromosikan dan membantu transisi demokrasi pada negara-negara berkembang (Lancaster, 2000; Tarnoff dan Lawson, 2012).
Paska runtuhnya Soviet, menurut Lancaster (2000), kebijakan luar negeri AS yang diimplementasikan melalui bantuan luar negeri memiliki empat prinsip nilai yaitu pertama, menyediakan bantuan kemanusiaan; kedua, membantu mengurangi kelaparan di negara-negara miskin; ketiga, memperbaiki kualitas hidup bagi manusia yang membutuhkan, keempat, mempromosikan demokrasi dan HAM.
Kemudian pasca serangan 11 September 2001, AS memfokuskan bantuan luar negeri untuk counter-terrorism (Tarnof dan Lawson, 2012; Sullivan, 2012). Sembilan hari setelah peristiwa tersebut pada 20 September 2001, Bush menyampaikan pidato yang disebut sebagai Doktrin Bush. Menurut doktrin Bush yang dikutip dalam Owens (2008), AS akan aman hanya jika negara lain juga aman. Peristiwa 11 September 2001 membuat AS melakukan preventive war
semakin dekat. Preventive war dapat dilakukan dengan mempromosikan rezim tirani menuju demokratis.
Owens (2008:25) menjelaskan doktrin Bush terdiri dari tiga prinsip yaitu
pertama, menyebarkan demokrasi dan mengakhiri rezim tirani yang dianggap AS tidak unggul dibandingkan demokrasi; kedua, memerangi terorisme yang menjadi penyebab peristiwa serangan 11 September 2001 yang dianggap memiliki tujuan memerangi AS dan Israel atau liberalisme Barat; ketiga, pengakuan AS bahwa paska serangan yang dianggap dilakukan oleh teroris, pendekatan tradisional seperti pencegahan ancaman atau deterrence dan pembendungan atau containment
terhadap kebijakan luar negeri AS tidak lagi relevan.
Argumen di atas didukung melalui penjelasan dari laporan pemerintah AS dan USAID bahwa diplomasi AS memandang kebebasannya perlu dilindungi untuk menjamin kebebasan negara yang lain, kesejahteraan AS bergantung pada kesejahteraan negara lain, dan keamanan AS bertumpu pada upaya dunia untuk keamanan hak semua negara. Bagi AS, menjadi tanggungjawab mereka untuk menggunakan kekuasaan untuk memajukan keamanan, demokrasi, dan kesejahteraan di seluruh dunia (USGOV & USAID, 2003:1).
Pemerintah AS dan USAID memiliki prinsip yang terangkum dalam strategi keamanan nasional yaitu diplomasi, pembangunan, dan pertahanan (Tarnoff dan Nowels, 2005: 6). Pertama, AS akan menguatkan dan memelihara hubungan bilateral dan multilateral untuk mencapai misinya. AS akan menguatkan aliansi tradisional dan membangun hubungan baru untuk mencapai perdamaian yang membawa keamanan melalui penyediaan bantuan dan mengambil kesempatan (USGOV & USAID, 2003:1).
Kedua, AS akan melindungi negaranya dan aliansinya melawan bahaya transnasional dan ancaman dari tirani, kemiskinan, dan penyakit. Kemiskinan merefleksikan absennya penegakan hukum dan kurangnya kapasitas suatu negara (USGOV dan USAID, 2003:2). Ketiga, AS akan mengkombinasikan antara kemampuan diplomatik dan bantuannya untuk memelihara demokrasi dan integrasi dunia ke ekonomi global (USGOV dan USAID, 2003:2).
Kongres AS sendiri memiliki enam kebijakan dalam melindungi perdamaian dan menjaga keamanaan pada masa pemerintahan Bush yaitu
counter-terrorism, melawan kekuatan nuklir, stabilisasi operasi dan reformasi sektor keamanan, counter-narcotics, transnational crime, dan mitigasi dan rekonsiliasi konflik (Tarnoff dan Lawson, 2012:3).
Bantuan luar negeri AS terhadap Timur Tengah secara historis bertujuan untuk kepentingan keamanan nasional di tingkat regional. Bantuan keamanan luar negeri digunakan AS sebagai cara menjalin kerjasama militer dengan pemerintah regional. Selain itu, AS juga dapat mengendalikan militer yang tidak terkontrol dan memotong radikalisme di negara partner (Sharp, 2010:1).
Diantara Perang Dunia Kedua dan runtuhnya Uni Soviet, AS memiliki beberapa tujuan terhadap Timur Tengah yaitu menghentikan ekspansi Soviet di Timur Tengah, tetap membuka komunikasi dan perdagangan di kawasan Timur Tengah, mengelola akses minyak dari Barat ke Timur Tengah, dan mempromosikan prinsip demokrasi dan pasar bebas, serta melindungi keamanan Israel (Mark, 2005:5).
Di bawah pemerintahan partai Demokratik maupun Republik, Israel memegang kunci sebagai partner dan aliansi AS. Menjaga kamanan Israel
menjadi prioritas tertinggi dari kebijakan luar negeri AS. Normalisasi hubungan antara Israel dan negara tetangga Arab termasuk Palestina di Tepi Barat dan Gaza menjadi masalah vital perdamaian jangka panjang dan stabilitas di wilayah regional (USAID, 2001:2). Jika Stabilitas di Tepi Barat dan Gaza sudah dicapai, ini menjadi pre kondisi untuk suksesnya negosiasi permanen terhadap status kesepakatan negara demokratis Palestina (USAID, 2001:3).
Bagi Bush, jika konflik Israel-Palestina dapat diselesaikan akan memberikan keuntungan bagi AS dengan asumsi akan mengurangi rasa anti-AS dan gerakan radikal di wilayah kawasan Timur Tengah. Paska peristiwa 9 September 2001, kebijakan luar negeri AS terhadap Timur Tengah mengalami perubahan dari penggunaan militer ke arah negosiasi yang damai (Preble & Hadar:539-540).
Pada Maret 2001 Universitas Maryland mengadakan poling terhadap masyarakat lima negara Arab diantaranya Mesir, Yordania, Kuwait, Uni Emirat Arab, dan Libanon. Pertanyaan yang diajukan pada responden adalah apa isu termasuk isu lokal yang paling penting menurut mereka. Sebanyak 79 persen responden dari Mesir menganggap konflik Israel-Palestina sebagai isu yang penting. Lalu sebanyak 60 persen responden dari Yordania, Kuwait, Uni Emirat Arab, dan Libanon juga menyebutkan konflik Israel-Palestina sebagai isu krusial (Evera, 2005:2).
Survey lain dilakukan Lembaga Survey Internasional Zogby pada 2002. Hasil dari survey tersebut menyebutkan bahwa responden lima negara yaitu Mesir, Uni Emirat Arab, Kuwait, Libanon, dan Arab Saudi menyebut isu Palestina
sebagai sangat penting dan paling penting sebagai isu di dunia Arab (Evera, 2005:2).
Evera menganalisis bahwa ada kemungkinan para responden menjawab isu konflik Israel-Palestina karena mereka takut menyebut soal isu di lokal di negaranya. Di negara-negara Arab yang mayoritas sistem pemerintahannya otoritaritarian sangat tidak aman untuk mengkritik pemerintah. Walaupun begitu, poling tersebut tetap mengindikasikan adanya perhatian dunia internasional terhadap persoalan Israel-Palestina.
Selanjutnya, menurut Evera (2005:1), keamanan nasional AS terancam melalui konflik Israel-Palestina karena mempermudah jalan pada Al-Qaeda untuk merekrut teroris di dunia Arab dan negara Islam lainnya. Kebijakan luar negeri AS terhadap konflik Israel-Palestina akan berpengaruh terhadap perilaku negara-negara lain pada AS.
Setidaknya terdapat tiga alasan mengapa isu Palestina-Israel dapat menjadi perhatian dunia internasional terutama negara-negara Arab. Pertama, terjadinya intifada kedua pada 28 September 2000. Kedua, pemberitaan mengenai intifada melalui televisi dan saluran seperti Al-Jazeera, Al-Arabiya menciptakan efek dramatik terhadap konflik. Terakhir, pemberitaan melalui media memunculkan identitas ke-Arab-an atau muslim yang solid untuk mengakhiri penderitaan yang dialami Palestina (Evera, 2005:2).
Selanjutnya, The PIPA, lembaga survey publik Amerika terhadap isu internasional mengadakan survey terhadap bagi Amerika mengenai kebijakan bantuan luar negeri terhadap Israel-Palestina dan mempublikasikan laporannya pada 30 Mei 2003. Responden mendapatkan pertanyaan mengenai kebijakan
Amerika Serikat terhadap konflik Israel-Palestina dapat diterima atau tidak oleh negara-negara di dunia. Sebanyak 55 persen menilai bahwa kebanyakan negara tidak menyetujui kebijakan luar negeri AS terhadap konflik Israel-Palestina. Lalu sebanyak 10 persen menilai bahwa dunia internasional menyetujuinya. Sisanya menilai bahwa ada yang menyetujui dan menolak kebijakan AS terhadap konflik tersebut. Alasan bahwa kebanyakan negara tidak menyetujui kebijakan AS terhadap konflik karena mereka lebih bersimpati terhadap Palestina (Kull, 2003:17).
Pada Mei 2004, Lembaga Survey Zogby kembali melakukan survey mengenai penting tidaknya kebijakan AS terhadap konflik Arab-Israel. Sebanyak 76 persen responden dari Yordania, 78 persen dari Uni Emirat Arab, 79 persen dari Libanon, 81 persen dari Arab Saudi, 84 persen dari Moroko, dan 95 persen dari Mesir menyatakan kebijakan luar negeri AS cukup penting atau sangat penting dalam konflik tersebut (Evera, 2005:3).