B. Perbandingan Sistem Bikameral di Indonesia dengan Negara Lain
1. Sistem Bikameral di Belanda
Belanda merupakan negara Monarki Konstituisional yang berbentuk kesatuan. Belanda terdiri dari 12
Provinsi.31 Kepala negaranya adalah seorang ratu. Kepala Pemerintahan adalah Perdana Mentri. Dewan mentri merencanakan dan menetapan kebijakan pemerintahan. Kerajaan dan dewan mentri bersama-sama disebut
“crown” parlemennya merupakan perwakilan seluruh
rakyat. Parlemen terdiri dari kamar pertama (Eerste
kamer) dan kamar kedua (teweede kamer), senat atau majelis tinggi dinamakan sebagai kamar pertama terdiri dari 75 anggota, sedangkan kamar kedua dipertimbangkan sebagai suatu kesatuan ketika mereka bertemu dalam suatu joint session.32
Masa jabatan anggota kedua kamar tersebut adalah
selama empat tahun. Dan anggota Eerste kamer diubah
jika durasi dari dewan provinsi (yang terdiri dari 12
provinsi) diubah oleh Act of Parliament (Undang-undang
Tentang Parlemen) untuk waktu selain dari masa 4
tahun.33 Anggota kedua kamar dipilih dengan cara
perwakilan proporsional terbatas yang berdasarkan pada
31 King Faisal, Sistem Bicameral dalam spectrum parlemen Indonesia.,Op.cit. hal 66.
32 Lihat Constitution of Natherland., Art 50-51. 33Ibid., Art 52.
Act of Parliament.34 Untuk dapat menjadi anggota parlemen adalah warga negara Belanda, dan harus mencapai usia 18 tahun dan tidak didiskualifikasikan dari
hak pilihnya. 35 anggota Eerste Kamer ( kamar kedua atau
majelis tinggi) dipilih oleh anggota dewan provinsi. Pemelihannya seharusnya tidak lebih dari tiga bulan sesudah pemilihan anggota dewan provinsi, kecuali pada
saat pembubaran kamar tersebut.36
Peran Eesrte Kamer dalam konstitusi Belanda lebih
banyak bersama-sama dengan Parlemen, yaitu dalam
bentuk joint session. Baik dalam perannya dalam proses
legislasi maupun kekuasaan kenegaraan lain diluar proses legislasi. Walaupun begitu peran tersebut tidak dapat diabaikan, karena kedua kamar dalam konstitusi belanda mempunyai posisi yang sama kuat. Atau paling tidak,
tidak terlalu berbeda, sehingga Eerstse kamer masih
mempunyai fungsi yang penting dalam Parlemen Belanda.
Setiap kamar dapat dibuarkan oleh dekrit kerajaan ( Royal
34Ibid., Art. 53.
35Ibid., Art 52. 36Ibid., Art 55.
decree.)37 dekrit pembubaran tersebut juga mengharuskan suatu pemilihan umum baru untuk memilih anggota kamar
yang dibubarkan tersebut.38
Sistem Parlemen di Belanda hampir sama dengan
Indonesia, Belanda menganut sistem bikameral
yakni Tweede Kamer (Majelis Rendah/House of
Representative/ Second Chamber) dan Earste Kamer (Majelis Tinggi/Senat/First Chamber). Earste Kaamer merupakan lembaga yang beranggotakan
perwakilan dari daerah-daerah semacam propinsi, Tweede
Kaamer yang merupakan lembaga perwakilan yang
anggotanya berasal dari parpol. Tweede
Kamer beranggotakan 150 orang, dipilih untuk masa 4 tahun dan dipilih secara langsung oleh masyarakat melalui
perwakilan partai politik. Sedangkan Earste
Kamer beranggotakan 75 orang yang dipilih oleh
perwakilan provinsi untuk masa 6 tahun. Tweede
Kamer memiliki kewenangan yang lebih dominan yakni melakukan pembahasan dan pengusulan undang-undang
37Ibid., Art 64 (1). 38Ibid., Art 64 (2).
serta kebijakan pemerintah lainnya, sedangkan Earste
Kamer mempunyai kewenangan untuk menerima atau menolak undang-undang yang akan disampaikan kepada
eksekutif, anggota Earste Kamer hanya melakukan rapat
satu kali dalam seminggu.39
Tweede Kamer memiliki struktur-struktur
diantaranya adalah standing commitee yang bersifat tetap
yang di dalamnya adalah anggota parlemen yang mempunyai ketertarikan pada sebuah subjek/pembahasan
tertentu dalam konteks Indonesia standing committee ini
bisa dikategorikan sama seperti komisi. yang dilakukan
oleh standing committee ini adalah tidak sekedar
melakukan rapat saja, namun mereka juga
menyelenggarakan rapat dengar/debat publik untuk mendapatkan gambaran opini dari masyarakat. selain itu secara berkala mereka juga melakukan kunjungan kerja untuk mempelajari beberapa masalah yang perlu dibahas. Hal-hal terkait dengan teknis pembahasan di dalam
39 Betty Drexhage, Bicameral Legislatures, Publication Ministry of the Interior and Kingdom Relations Directorate of Constitutional Affairs and Legislation An International Comparison, The Hague 2015,hal 1 (ditranslite).
sebuah Undang-undang akan diselesaikan dalam committee meeting ini, yang selanjutnya akan dibawa
dalam plenary sitting/meeting untuk dibahas secara
bersama-sama. Selain membahas tentang Undang-undang
anggota Tweede Kamer juga bisa mengadakan rapat
dengan eksekutif untuk menanyakan kebijakan strategis yang dilakukan oleh eksekutif. pertanyaan yang diajukan
oleh anggota Tweede Kamer akan langsung dijawab oleh
menteri terkait. 40
Apabila dalam sistem lembaga perwakilan Indonesia
dikenal istilah rapat paripurna, di Tweede
Kamer istilah plenary sitting/meeting digunakan untuk
paripurna tersebut. Plenary sitting harus memenuhi
quorum yakni dihadiri oleh minimal 76 anggota parlemen (atau setengah plus satu). Selain itu ada dikenal juga
istilah join sitting dimana diadakan rapat antara Earst
Kamer dengan Tweede Kamer. Join sitting ini diselenggarakan tiap hari Selasa pada minggu ke tiga
40Ibid., hal 5
bulan september yang juga bertepatan dengan sidang
pembukaan parlemen setiap tahunnya.41
Proses pengambilan keputusan dalam committee
meeting dilakukan dengan cara debate yang terlaksana dalam beberapa tahap. Tahap pertama atau biasa disebut sesi pertama diberikan kepada kelompok politik (semacam fraksi) untuk menyampaikan pertanyaan atau pernyataan
yang kemudian ditanggapi oleh menteri yang
bersangkutan atau sekretaris negara. apabila pada tahap pertama dirasa kurang maka pembahasan dilanjutkan pada tahap berikutnya yakni dari masing-masing anggota Parlemen memberi pertanyaan yang kemudian akan dijawab oleh menteri yang bersangkutan. tahapan itu akan terus berlanjut sampai ditemukan kesepemahaman antara
anggota parlemen dengan eksekutif. 42
Apabila dalam sebuah debat tidak terjadi titik temu
maka keputusan diambil melalui voting, ada tiga
metode voting yakni: voting terbuka berdasarkan
preferensi politik anggota parlemen, jadi dalam
41Ibid.,
mengambil keputusan pimpinan sidang bersasumsi setiap anggota perlemen mewakili partai politik. Yang kedua, voting terbuka berdasarkan masing-masing anggota, dalam voting dengan metode ini, anggota parlemen bisa jadi mempunyai keputusan yang berbeda dengan partai politiknya. Yang ketiga adalah voting tertutup yang dilakukan secara rahasia.
a. Proses Legislasi: Dari RUU menjadi UU
Apabila eksekutif ingin mengajukan undang-undang tertentu maka mereka dapat mengajukan draft Rancangan Undang-undang (RUU) yang dibuat oleh departemen masing-masing yang sebelumnya sudah
dibahas dalam Council of Ministers. Dari Council of
Ministers tersebut kemudian diajukan kepada Council Of State yang bertugas untuk memberikan masukan yang detilnya akan dijelaskan nanti. Selain eksekutif, apabila anggota parlemen ingin menginisiasi RUU, anggota parlemen tersebut bisa meminta kepada eksekutif untuk mengajukan RUU, dalam kasus apabila eksekutif menolak permintaan tersebut, maka anggota
parlemen baik secara individu maupun berkelompok bisa menginisiasi sebuah RUU yang nantinya disebut RUU inisiatif. Dalam proses pembuatan rancangan
undang-undang inisiatif dibantu oleh LegislationOffice
atau juga bisa dibantu oleh Departemen (eksekutif)
yang bersangkutan.43
Setelah pembahasan oleh Council of Minister, RUU
selanjutnya diajukan kepada Council Of State untuk
dimintakan masukan/saran/koreksi, masukan
dari Council Of State ini berupa pengecekan dan
harmonisasi apakah sebuah RUU bertentangan dengan undang-undang yang lain atau tidak dan sekaligus meneliti bagaimana dampak RUU tersebut terhadap masyarakat. Namun, meskipun demikian, inisiator RUU tidak harus mengikuti saran dan masukan
dari CouncilofState. Tercatat selama ini, apabila
sebuah RUU tidak mengikuti saran dari Council Of
43Ibid.,hal. 7.
State peluang berubah akan sangat besar karena
dianggap tidak sesuai dengan ketentuan.44
Sistem pemerintahan di Belanda adalah monarki konstitusional, oleh karena itu, sebelum RUU
diserahkan kepada Tweede Kamer untuk dibahas,
eksekutif menyampaikan RUU tersebut dulu kepada
Raja dengan disertakan hasil masukan dari Council Of
State tadi. Proses ini dinamai dengan istilah “The
Royal Message” dimana Raja menambahkan sebuah
catatan menyertai RUU tersebut untuk diserahkan kepada tweede kamer. berikut adalah contoh catatan Raja:
The Royal Message; We send you herewith, for
consideration, a proposal for law (judul RUU). The explanatory notes that accompany the proposal for law specify the grounds on which it is based.We commend you to God’s Holy Protection. The Hague -Willem Alexander
44 E.C. Drexhage, Een internationale vergelijking, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties Directie Constitutionele zaken en wetgeving Den Haag 2014, hal.3.
Setelah sebuah RUU mendapatkan “The Royal Message”, kemudian RUU tersebut akan dipelajari
oleh Standing Committee, dalam pembahasannya
semua kelompok politik bisa mengajukan perubahan,
pertanyaan ataupun catatan atas RUU
tersebut. Standing committee bisa mengundang para
pakar/ahli dan juga stakeholder dari masyarakat untuk
dilibatkan dalam pembahasan RUU. Hasil
pembahasan Standing Committee akan menjadi sikap
resmi Tweede Kamer atas sebuah RUU yang kemudian
disampaikan kepada Eksekutif yakni pihak yang mengajukan RUU. kemudian Eksekutif/Pemerintah
yang bersangkutan akan menjawab
melalui Memorandum Of Reply. proses ini dilakukan
secara terbuka dimana masyarakat juga bisa memantau.
Setelah disepakati oleh Standing Committee, RUU
tersebut diajukan ke Plenary Debate yang bertujuan
untuk menerima atau merubah RUU sebuah RUU (amending and adopting). proses Plenary Debate adalah pihak yang mengajukan RUU mencoba
mempertahankan RUU tersebut untuk disahkan,
sedangkan para anggota Tweede Kamer mengkritisi,
menyetujui atau mengusulkan perubahan pada RUU tersebut. Apabila RUU tersebut hanya disetujui
sebagiannya saja maka anggota Tweede Kamer bisa
mengajukan amendments (perubahan).
Apabila sebuah RUU sudah mendapatkan
persetujuan dari Tweede Kamer, selanjutnya sebuah
RUU diajukan kepada Earste Kamer untuk disetujui
atau tidak. Earste Kamer kemudian melakukan
pembahasan secara globalnya saja dan hanya berwenang untuk menerima atau menolak sebuah RUU, mereka tidak mempunyai kewenangan untuk merubah atau mengusulkan perubahan sebuah RUU.
Dalam praktiknya Earste Kamer ini selalu mendukung
kebijakan eksekutif, jadi penolakan atau penerimaan sebuah RUU didasarkan pada kepentingan eksekutif. Dalam kasus apabila terdapat indikasi bahwa sebuah
bisa mengajukan perubahan RUU yang diistilahkan
dengan “novelle”.
Setelah mendapatkan persetujuan dari earste
kamer, Raja akan mengesahkan RUU tersebut menjadi undang-undang yang kemudian akan diperkuat dengan
pengesahan oleh kementerian terkait. Dalam
praktiknya bukan lah Raja secara literally yang
mengesahkan undang-undang namun, kementerian terkait yang mengesahkan undang-undang tersebut, setelah semua proses terlalui selanjutnya kementerian Hukum akan mengesahkan undang-undang tersebut dan akan menyebarkannya kepada masyarakat.
b. Pengawasan dan Anggaran di Lembaga Perwakilan Belanda
Mekanisme monarki konstitusional dengan sistem parlementer yang dijalankan oleh Kerajaan Belanda berdampak model pengawasan yang dilakukan oleh
Parlemen (States General). Sesuai dengan Pasal 42
Konstitusi Kerajaan Belanda, bahwa pemerintahan harus terdiri dari Raja dan para Menteri. Para menteri
ini dipimpin oleh Perdana Menteri dan
bertanggungjawab kepada Parlemen dalam
menjalankan pemerintahan (Andeweg dan Irwin: 2002). Dalam menjalankan fungsi pengawasan, Parlemen memiliki hak untuk bertanya kepada Pemerintah, dimana Pemerintah tidak boleh menolak
kecuali dengan alasan raison d’etat atau kepentingan
negara. Pertemuan dengan Pemerintah ini dilakukan setiap minggu, biasanya setiap hari Selasa, dan didahului dengan memberikan pertanyaan tertulis kepada Parlemen, setelah Parlemen menjawab, biasanya akan diisi debat kecil antara kedua belah pihak.45
Kedua kamar di States General secara umum
memiliki hak yang sama, mereka berhak untuk menyatakan pendapat, melakukan investigasi (hak angket), mengajukan pertanyaan dan mengajukan
interpelasi (ProDemos: 2013). Tetapi, Tweede
Kamer akan berperan lebih dominan, karena merekalah
45 Constitution of Netherland., Art 42.
yang membawahi komisi-komisi yang berhubungan
langsung dengan Pemerintah. Mengenai hak-hak States
General ini, terlihat banyak kemiripan dengan praktik yang dewasa ini terjadi di Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia. Dalam hal mengajukan pertanyaan
atau pengajuan pendapat, Parlemen boleh
menyampaikannya secara lisan maupun tulisan. Jika ada kegentingan yang mendesak, Parlemen sewaktu-waktu dapat memanggil Menteri atau Perdana Menteri
untuk melakukan emergency debate yang harus
mendapatkan persetujuan mayoritas.46
Parliamentary Inquiry menjadi instrumen kontrol paling efektif di Parlemen Kerajaan Belanda.
Konsep Parliamentary Inquiry ini mirip dengan Panitia
Angket di DPR RI, dimana anggota Parlemen memiliki hak untuk melakukan investigasi mendalam terkait suatu hal, dan anggota Parlemen memiliki hak untuk bertanya kepada semua pemangku kepentingan
dibawah sumpah. Hasil dari Parliamentary Inquiry ini
kemudian disampaikan secara tertulis kepada Tweede
Kamer dan Earst Kamer dalam bentuk rekomendasi
kebijakan.Meskipun Parliamentary Inquiry merupakan
instrumen yang kuat, mereka tidak memiliki hak untuk
memberikan hukuman atas sebuah kebijakan
(Parliamentary Inquriy: The Dutch House of
Representatives, 2015).
Selain fungsi legislasi dan pengawasan, Parlemen Kerajaan Belanda juga memiliki fungsi anggaran. Kedua kamar di Parlemen Kerajaan Belanda memiliki hak yang sama terkait dengan fungsi anggaran ini, mereka berhak untuk menerima maupun menolak besaran anggaran yang diajukan oleh Perdana Menteri. Kuasa atas anggaran ini menjadi penting, karena tanpa persetujuan dari Parlemen maka kabinet tidak akan dapat menjalankan Pemerintahan. Rancangan anggaran
ini kemudian disampaikan dalam bentuk Budget
Memorandum, dan National Budget kepada States General pada Prince’s Day. Prince’s Day jatuh setiap
Day ini Raja Belanda akan memberikan pidatonya
selaku kepala negara dihadapan States
General (Prince’s Day: The Dutch House of Representatives, 2015). Parlemen kemudian akan melakukan pembahasan terhadap rancangan anggaran
ini yang dilakukan oleh Tweede dan Earst Kamer.
Dalam perdebatan yang dilakukan, dimungkinkan
adanya perubahan baik penambahan ataupun
pengurangan anggaran selama hal tersebut dibutuhkan (ProDemos, 2013). Konsep ini juga mirip dengan terjadi di Indonesia melalui pengantar nota keuangan dalam Pidato Kenegaraan Presiden RI setiap tanggal 16
Agustus.47