BAB II : TINJAUAN UMUM TENTANG KEBIJAKAN PEMERINTAH DAN
A. Konsep Kebijakan Pemerintah
2. Strata, Karakteristik, Dan Unsur Kebijakan Publik
Kebijakan Publik terbagi pada tiga level, yaitu: 30
a. Kebijakan Umum
Kebijakan umum merupakan kebijakan yang menjadi pedoman atau petunjuk pelaksanaan yang bersifat positif maupun negatif, yang mencakupi keseluruhan wilayah atau instansi yang bersangkutan. Umum dalam pengertian tersebut bersifat relatif. Pada level negara, kebijakan umum berupa undang-undang, peraturan pemerintah, atau
29Wahab, S. A., “Pengantar Analisis Implementasi Kebijakan Negara”, (Jakarta: Rineka Cipta, 2010), h.27-29.
19
peraturan Presiden. Peraturan daerah atau Peraturan Gubernur merupakan kebijakan umum pada level provinsi. Tidak semua kebijakan dapat digolongkan pada kebijakan umum.
Berikut beberapa kriteria yang harus dipenuhi agar suatu kebijakan dapat disebut sebagai kebijakan umum. Pertama, cakupan kebijakan meliputi keseluruhan wawasan, tidak terbatas pada aspek dan sector tertentu. Kedua, berjangka panjang atau tidak mempunyai batas waktu. Tujuan jangka panjang dari kebijakan umum bersifat samar-samar, bahkan kadang dianggap tidakjelas. Kebijakan umum memang tidak tepat untuk menetapkan sasarannya dengan jelas dan terlalu teknis, karena rumusan demikian akan menimbulkan kesulitan dalam perubahan jangka panjang. Ketiga, strategi kebijakan umum tidak bersifat operasional. Pengertianoperasional ini bersifat relatif. Bisa saja sesuatu yang dianggap umum oleh suatu kota atau kabupaten, dipandang operasional oleh kota atau kabupaten lainnya.
Namun demikian, kebijakan umum tidak diartikan sebagai kebijakan yang sederhana. Makin umum suatu kebijakan, akan makin kompleks dan dinamis sifat dari kebijakan tersebut.
b. Kebijakan Pelaksanaan
Kebijakan pelaksanaan adalah penjabaran dari kebijakan umum. Pada level pusat, peraturan pemerintah untuk melaksanakan undang-undang dan peraturan menteri untuk melaksanakan peraturan presiden merupakan contoh dari kebijakan pelaksanaan. Keputusan kepala dinas atau keputusan bupati untuk melaksanakan peraturan daerah atau keputusan gubernur merupakan wujud dari kebijakan pelaksanaan.31
c. Kebijakan Teknis
Kebijakan teknis merupakan strata paling rendah dari kebijakan. Kebijakan teknis merupakan kebijakan operasional yang berada di bawah kebijakan pelaksanaan. Contoh kebijakan teknis adalah edaran Direktur Jenderal Pendidikan Tinggi kepada seluruh
20
rektor perguruan tinggi negeri untuk menaikkan angka partisipasi kasar (APK) mahasiswa.
Nugroho mengelompokkan kebijakan publik dalam tiga strata. Pertama, kebijakan publik yang bersifat makro, umum, atau mendasar, yaitu hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Kedua, kebijakan publik yang bersifat messo atau menengah, seperti peraturan menteri, peraturan gubernur, peraturan bupati, dan peraturan walikota. Ketiga, kebijakan publik yang bersifat mikro, yaitu kebijakan yang mengatur implementasi atau pelaksanaan kebijakan diatasnya. Peraturan yang dikeluarkan oleh aparat publik dibawah menteri, gubernur, bupati, dan walikota merupakan wujud dari kebijakan mikro.
Secara umum, kebijakan publik selalu menunjukkan karakteristik atau ciri tertentu dari berbagai kegiatan pemerintah. Berikut lima ciri umum dari kebijakan publik.32
1. Public policy is purposive, goal-oriented behavior rather than random orchance behavior. Setiap kebijakan memiliki tujuan. Pembuatan kebijakan tidak boleh sekadar asal atau karena kebetulan ada kesempatan untuk membuatnya. Bila tidak ada tujuan yang ingin dikejar, tidak perlu dibuat kebijakan.
2. Public policy consists of courses of action, rather than separate, discrete decisionor actions, performed by government officials. Suatu kebijakan tidakberdiri sendiri, terpisah dari kebijakan yang lain. Kebijakan juga berkaitan dengan berbagai kebijakan yang bersentuhan dengan persoalan masyarakat, berorientasi pada pelaksanaan,interpretasi dan penegakan hukum.
3. Policy is what government do,not what they say will do or what they intend to do. Kebijakan merupakan apa yang dilakukan oleh pemerintah, bukan apa yang dikatakan akan dilakukan atau apa yang mereka ingin lakukan.
21
4. Public policy may be either negative or positive. Kebijakan dapat berwujud negatif atau bersifat pelarangan atau berupa pengarahan untuk melaksanakannya.
5. Public policy is based on law and is authoritative. Kebijakan didasarkan pada hukum, karena itu memiliki kewenangan untuk memaksa masyarakat mematuhinya.
Suatu kebijakan dibuat secara sengaja dan ada tujuan yang hendak diwujudkan. Kebijakan memiliki unsur-unsur yang dengannya dapat dimengerti mengapa kebijakan tersebu tperluada. Ada empat unsur penting dari kebijakan, yaitu (1) tujuan kebijakan, (2) masalah, (3) tuntutan (demand), dan (4) dampak atau out comes. Suatu kebijakan dibuat berdasarkan tujuan yang hendak dicapai. Unsur pertama Kebijakan yang baik pasti memiliki tujuan yang baik pula.
Tujuan yang baik memiliki sekurang-kurangnya tiga kriteria, yaitu diinginkan untuk dicapai, rasional atau realistis, dan berorientasi kedepan. Tujuan yang diinginkan berarti tujuan tersebut dapat diterima oleh banyak pihak, karena kandungan isinya tidak bertentangan dengan nilai-nilai yang dianut oleh banyak pihak atau mewakili kepentingan mayoritas atau didukung oleh golongan kuat (dominan) dalam masyarakat. Tujuan yang baik harus rasional, artinya merupakan pilihan terbaik dari berbagai alternatif yang diperhitungkan berdasarkan pada kriteria yang relevan dan masuk akal.33
Tujuan yang baik masuk akal, memiliki gambaran yang jelas, pola pikirnya runut, dan mudah dipahami langjkah-langkah untuk mencapainya. Tujuan yang baik berorientasi kedepan, dalam arti (1) tujuan kebijakan menghasilkan kemajuan ke arah yang diinginkan, yang dapat diukur baik dari aspek kuantitatif maupun kualitatif, (2) tujuan yang ingin dicapai pada masa depan terletak pada suatu jangka waktu tertentu, sehingga masa tersebut terlewati dapat dilakukan evaluasi atas hasil pelaksanaan kebijakan tersebut.
22
Unsur kedua dari kebijakan adalah masalah. Masalah merupakan unsur penting dari suatu kebijakan. Salah dalam menentukan masalah apa yang hendak dipecahkan, dapat menimbulkan kegagalan total dalam seluruh proses kebijakan. Tidak ada artinya berbagai metode pemecahan masalah dielaborasi jika seorang analis kebijakan gagal atau salah mengidentifikasi masalah.34
Alternatif pemecahan yang dijadikan sebagai kebijakan bersifat komprehensif dan dapat digunakan untuk memecahkan kemiskinan berdasarkan sebab-sebab yang multidimensional. Tuntutan merupakan unsur ketiga dari suatu kebijakan. Partisipasi merupakan ciri dari masyarakat maju. Partisipasi masyarakat dapat berupa dukungan, kritik, dan tuntutan. Tuntutan bias muncul karenadua hal, yaitu (1) terabaikannya kepentingan suatu golongan dalam proses perumusan kebijakan, sehingga kebijakan pemerintah yang ditetapkan dipandang merugikan kepentingan golongan masyarakat tersebut, (2) munculnya kebutuhan baru setelah suatu masalah teratasi atau suatu tujuan telah dicapai. Unsur keempat dari kebijakan adalah dampak atau outcomes. Dampak merupakan tujuan lanjutan yang timbul sebagai pengaruh dari tercapainya suatu tujuan.35
3. Teori Kebijakan Pemerintah