Dari Bagan yang digambarkan diatas, maka Berdasarkan hak menguasai Negara tersebut, negara berwenang menentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai orang-orang baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang-orang lain serta badan-badan hukum. Hak-hak atas tanah tersebut ditentukan antara lain adalah hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, dan lain-lain. Kesemua hak-hak atas tanah tersebut untuk menjamin adanya kepastian hukum bagi pemegang hak, maka harus dilakukan pendaftaran sebagai alat bukti hak yang konkret.
Dalam penjelasan Pasal 2 PP 24 1997 Tentang pendaftaran tanah ada disebutkan 3 azas pendaftaran tanah yang sangat krusial hal itu mengingat dinamika atau perkembangan yang terjadi dimasyarakat. Adapun ketiga azas tersebut dalah : 1. Azas sederhana dalam pendaftaran tanah dimaksudkan agar ketentuan-ketentuan
pokoknya maupun prosedurnya dengan mudah dapat dipahami oleh pihak-pihak yang berkepentingan, terutama para pemegang hak atas tanah. Sedangkan azas aman dimaksudkan untuk menunjukkan, bahwa pendaftaran tanah perlu diselenggarakan secara teliti dan cermat sehingga hasilnya dapat memberikan jaminan kepastian hukum sesuai tujuan pendaftaran tanah itu sendiri.
2. Azas terjangkau dimaksudkan keterjangkauan bagi pihak-pihak yang memerlukan, khususnya dengan memperhatikan kebutuhan dan kemampuan golongan ekonomi lemah. Pelayanan yang diberikan dalam rangka penyelenggaraan pendaftaran tanah harus bisa terjangkau oleh para pihak yang memerlukan.
3. Azas mutakhir dimaksudkan kelengkapan yang memadai dalam pelaksanaannya dan kesinambungan dalam pemeliharaan datanya. Data yang tersedia harus menunjukkan keadaan yang mutakhir. Untuk itu perlu diikuti kewajiban mendaftar dan pencatatan perubahan-perubhan yang terjadi di kemudahan hari. Azas mutakhir menuntut dipeliharanya data pendaftaran tanah secara terus menerus dan berkesinambungan, sehingga data yang tersimpan di Kantor Pertanahan selalu sesuai dengan keadaan nyata di lapangan, dan masyarat dapat memperoleh keterangan mengenai data yang benar setiap saat. Untuk itulah diberlakukan pula azas terbuka.
Dalam Pasal 19 UUPA menyebutkan, bahwa untuk menjamin kepastian hukum hak-hak atas tanah harus didaftarkan pendaftaran tanah berfungsi untuk melindungi pemilik. Disamping itu pendaftaran tanah tanah juga berfungsi untuk mengetahui status bidang tanah, siapa pemiliknya, apa haknya, berapa luasnya, untuk apa dipergunakan dan sebagainya, dengan kata lain pendaftaran tanah bersifat land
information system dan geografis information system.27
Kepastian hukum sebagaimana apa yang diatur dalam pasal 19 UUPA harus meliputi :
1. Kepastian mengenai orang badan/badan hukum yang menjadi pemegang hak, Kepastian ini disebut juga kepastian mengenai subjek hak.
27
Hj.Chadidjah Dalimunthe, SH. MHum, Pelaksanaan Landreform Di Indonesia Dan
Permasalahannya, Cetakan III, Edisi Revisi, Februari 2005, Penerbit Universitas Sumatera Utara, hal
2. Kepastian mengenai letak, batas-batas serta luas bidang tanah.28
Yang dimaksud dengan pendaftaran hak dalam tulisan ini adalah pendaftaran hak-hak atas tanah dalam daftar umum, yaitu daftar-daftar yang terbuka bagi setiap orang yang memerlukan keterangan dari daftar-daftar itu, atas nama para pemegang haknya.
Pendaftaran hak itu dapat dibagi dalam dua macam, yaitu :
1. Pendaftaran hak dengan daftar-daftar umum yang mempunyai kekuatan bukti. Yang dimaksud dengan daftar umum yang mempunyai kekuatan bukti adalah daftar umum yang membuktikan orang yang terdaftar didalamnya sebagai pemegang yang syah secara hukum.
2. Pendaftaran hak dengan daftar umum yang tidak mempunyai kekuatan bukti. Yang dimaksud dengan daftar umum yang tidak mempunyai kekuatan bukti adalah daftar umum yang tidak membuktikan orang orang yang terdaftar didalamnya sebagai pemegang hak yang syah menurut hukum.29
Sedangkan mengenai sistem pendaftaran tanah dari apa yang dimaksudkan oleh pasal 19 UUPA beserta penjelasannya ada mengenal beberapa ciri-ciri khususnya.30 a. Torrens System. b. Asas Negatif. c. Asas Publisitas. d. Asas Spesialitas e. Rechtkadaster
f. Kepastian Hukum dan Perlindungan Hukum
28
H.Rustam Effendi Rasyid, Pendaftaran Tanah dan PPAT, hal 7.
29
Ibid, hal 10.
30
Prof.DR.AP.Parlindungan, SH, Komentar Atas Undang-Undang Pokok Agraria, Penerbit Mandar Maju/1998/Bandung, hal 126.
Agar dapat lebih mudah memahaminya akan dibuat dalam skema dibawah ini : Pemastian Lembaga Rechts Kadaster Kepastaian Hukum/ Perlindungan Hukum Pasal 19 UUPA Jo PP 27/1997
Tentang Pendaftaran Tanah
Asas Spesialitas Asas Publisitas
Asas Negatif Torrens System
Ad a. Torrens System
Sistem Pendaftaran tanah di Indonesia setelah berlakunya UUPA dan kemudian PP Nomor 10 Tahun 1961 yang kemudian direvisi dengan PP Nomor 24 Tahun 1997, mempergunakan sistem Torrens, yang dipergunakan di seantero Asia, seperti Malaysia, India, Singapore, Filipina dan juga di Australia dan bagian barat Amerika Serikat.
Sebelumnya pendaftaran tanah di Indonesia konkordan dengan negeri Belanda yaitu Pendaftaran Tanah German ataupun Continental system, dengan kantor Kadaster dan Kepala kantor kadaster juga adalah Pejabat Balik Nama (Overrschrijvings Ambtenaar).
System Torrens ini selain sederhana, efisien dan murah dan selalu dapat
diteliti pada akta pejabatnya siapa-siapa yang bertanda tangan pada akta PPAT-nya dan demikian pula pada sertifikat hak atas tanahnya, maka jika terjadi mutasi hak, maka nama dari sebelumnya dicoret dengan tinta halus, sehingga masih terbaca dan pada bagian bawahnya tertulis nama pemilik yang baru disertai dengan alas haknya.31 Ad b. Asas Negatif.
Pendaftaran tanah menganut asas negatif, artinya belum tentu seseorang yang tertulis namanya pada sertifikat tanahnya adalah sebagai pemilik yang mutlak.
Didalam pasal 23 ayat (2) atau pasal 32 ayat (2) dan pasal 38 ayat (2) PP 24/1997, bahwa pendaftaran itu merupakan alat pembuktian yang kuat, dan tidak tertulis sebagai satu-satunya alat pembuktian (tentu kalau demikian sebagai asas positif)32, dan jika kita perhatikan pasal 3 PP Nomor 24 Tahun 1997 disebutkan, bahwa Pendaftaran Tanah memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar agar dengan mudah dapat membuktian dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan (idem pasal 4 PP Nomor 24 Tahun 1997).
31
Asas negatif tersebut hanya dapat berlangsung 5 (lima) tahun dan setelah itu jika tidak ada gugatan ke pengadilan. Disini asas negatif tersebut dibatasi hanya 5 (lima) tahun setelah diterbitkan sertifikatnya. Dengan asas negatif tersebut sungguhpun terbatas hanya sampai 5 (lima) tahun, namun tenggang waktu selama 5 (lima) tahun tersebut adalah merupakan tempo yang terbaik dalam pendaftaran tanah.
Pembuktian hak-hak atas tanah di Indonesia sangatlah kompleks sekali karena tidak ada tradisi ataupun peraturan yang menyebutkan keharusan pendaftaran tanah tersebut. Banyak hak-hak atas tanah tidak mempunyai bukti tertulis atau hanya berdasarkan keadaan tertentu diakui sebagai hak-hak seseorang berdasarkan kepada hak-hak adat dan diakui oleh yang empunya sempadan tanah tersebut.
Jika terjadi mutasi kadangkala tidak ada bukti peralihannya ataupun bukti berupa surat-surat segel (bermeterai yang telah ditandatangani oleh Kepala Desa dan saksi-saksi. Memang pemerintah Hindia Belanda tidak pernah berusaha dengan sungguh-sungguh untuk mendaftarkan hak-hak tanah adat di Indonesia, tentunya biaya untuk ini besar sekali, dan keadaan inilah yang kita warisi.
Memang ada kantor Kadaster yang berada di Kota-kota besar yang mencatat pendaftaran tanah-tanah yang berstatus hak-hak barat. Hanya di Yogyakarta dan Surakarta pendaftaranya baik, dan ada juga di beberapa keresidenan ditetapkan peraturan untuk memperoleh hak-hak tanah menurut hukum adat.
Demikian pula ada beberapa Sultan yang melakukan pendaftaran tanah di wilayahnya, seperti di Deli (Sumatera Timur) dengan grant Sultan, di Riau dengan
Pengertian asas negatif tidak berarti Kantor Pertanahan akan gegabah saja menerima permohonan pendaftaran tanah tetapi selalu harus melalui suatu pemeriksaan yang disebut Panitia Tanah A (menurut system torrens disebut examiner
of title), atapun pendaftaran sistematik dengtan panitia ajudikasi harus mengadakan
penelitian yang seksama dengan sejumlah pembuktian, saksi-saksi dan tetua desa dan dengan pengumuman melalui media massa dan pengumuman di atas tanah yang dimohon untuk didaftarkan.33
Oleh Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997, Examiner of title tersebut diserahkan kepada Panitia Ajudikasi untuk pendaftaran sistematik dan Panitia Tanah A, masih ada pada pendaftaran sporadis yang dilakukan oleh Kepala kantor Pertanahan setempat.
Pendaftaran yang kemudian dikembangkan oleh Peraturan Pemerintah 24 Tahun 1997 ini dapat disebutkan pendaftaran tanah yang negatif (terbatas) bertendensi positif.
Ad c. Asas Publisitas
Sesuai dengan pasal 3 PP 24 Tahun 1997, bahwa Pendaftaran tanah itu juga untuk memberikan informasi pertanahan kepada pemerintah dan kepada umum. Oleh karena itu setiap orang berhak untuk meminta informasi dari Kantor Pertanahan sampai juga berhak untuk meminta Surat Keterangan Pendaftaran Tanah (SKPT) yang berisikan jenis hak, luasnya, lokasinya, dalam keadaan sita atau sedang berperkara dan sebagainya, karena penyebutan Surat Keteranggan Pendaftaran Tanah
33
dikonotasikan sudah ada Pendaftaran tanah dan dibuktikan dengan surat keterangan dari Kantor Pendaftaran Tanah dan begitu mengelirukan istilah ini, sampai-sampai ada SKPT yang diagunkan. SKPT (sebenarnya satu surat keterangan informasi) dari Kantor Pendaftaran Tanah ( kini tugas tersebut diemban Kantor Pertanahan).
Asas Publisitas ini juga berkaitan dengan jika ada beberapa hal persyaratan dalam menetapkan hak seseorang akan dianggap berlaku bagi pihak ketiga, jika memang didaftarkan di Kantor Pertanahan.
Ad d. Asas Spesialitas
Didalam asas spesialitas ini diartikan, bahwa pendaftaran tanah terutama dari surat ukur adalah jelas sekali, karena himpunannya adalah desa disertai pula jalan dan nomor dari jalan tersebut, sehingga akan mudah ditelusuri lokasi tempat dimana objek tanah yang telah didaftarkan.
Ad e. Rechtkadaster
Asas rechtkadaster pada awalnya belum ada terlihat, sebab pada awalnya dalam ketentuan PP Nomor 10 tahun 1961 dikatakan, bahwa pendaftaran tanah hanya untuk pendaftaran hak, tanpa ada tujuan lain.
Namun dengan berlakunya UU No.12 Tahun 1985 dan direvisi dengan UU Nomor 12 Tahun 1994 dan terakhir dengan UU Nomor 21 Tahun 1997 tentang biaya balik nama, maka kini PPAT dan kantor Pertanahan tidak boleh menerima pembuatan akta tanah (PPAT) dan penerbitan sertifikat tanah sebelum dibayar pajak balik nama dan biaya balik nama tersebut.
Berbeda dengan ketentuan yang ada didalam pasal 19 UUPA, maka pada pasal 3 PP Nomor 24 Tahun 1997 disebutkan, bahwa pendaftaran tanah itu untuk memperoleh kepastian hukum dan perlidungan hukum bagi sipemilik bidang tanah. Namun tidak berarti sistem pendaftaran tanah sebagaimana yang termaktub di dalam PP Nomor 24 Tahun 1997 tersebut adalah bersifat positif.
Ad g. Pemastian Lembaga
Yang dimaksud dengan pemastian lembaga disini adalah bahwa ada dua instansi yang melakukan recording tersebut, yaitu Kantor Pertanahan melakukan Pendaftaran yang pertama kali dan kemudian pendaftaran berkesinambungan (lihat pasal 1 PP Nomor 24 Tahun 1997) dan pasal 5 dan 11 PP 24 tahun 1997 (recording of
title and continous recording).
Sedangkan kompetensi PPAT adalah membantu Kepala Kantor Pertanahan dalam melaksanakan kegiatan-kegiatan tertentu (Pembuatan Akta PPAT), seperti yang dirumuskan dalam pasal 6 ayat 2 PP Nomor 24 Tahun 1997 (recording of deeds
of conveyance (mutasi hak, pengikatan jaminan dan pendirian hak baru (Hak Guna
Bangunan dan Hak Pakai diatas Hak Milik).
Didalam ayat (3) Pasal 19 PP Nomor 24 Tahun 1997 disebutkan, bahwa biaya pendaftaran ini mahal sekali, sehingga tergantung dari anggaran yang tersedia, peralatan, kepegawaian dan sarana maupun prasarana yang diperlukan. Sehingga diprioritaskan daerah-daerah tertentu terutama yang mempunyai lalu-lintas perdagangan yang tinggi, satu dan lainnya menurut pertimbangan dari menteri yang bersangkutan dan urgensi yang ada, sungguhpun pada waktu ini di seluruh wilayah
Indonesia, yaitu di tiap kapubaten/kotamadya sudah ada kantor-kantor Pertanahan malahan ada Perwakilan Kantor Pertanahan.34
Selain itu, dalam ayat (4) PP Nomor 24 Tahun 1997 juga telah memberikan suatu kejelasan tentang kemungkinan rakyat yang tidak mampu dibebaskan dari pembayaran biaya-biaya dalam pendaftaran dan kemungkinan dengan pendaftaran yang disubsidi oleh pemerintah, seperti prona (Proyek Operasi Nasional Agraria) dan demikian juga pendaftaran dengan sitem Ajudikasi dengan bantuan/pinjanaman dana dari Bank Dunia.35
Dasar hukum dari prona adalah Kepmen 189/1981 Yo 266/1982, dimana prona dilaksanakan dalam rangka percepatan pendaftaran dan kemudian juga Prona untuk golongan mampu memiliki tujuan utama, yang antara lain adalah :
1. Melaksanakan program penyertifikatan tanah secara massal di seluruh Indonesia dengan mengutamakan golongan ekonomi lemah.
2. Menyelesaikan secara tuntas sengketa-sengketa tanah yang bersifat strategis.36 Sebelum berlakunya Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 1961 berlakulah sejumlah peraturan pendaftaran tanah, apakah itu dilakukan oleh Kotamadya-kotamadya, seperti di Medan, Jakarta, ataupun yang berasal Dari daerah swapraja, seperti Yogyakarta, Surakarta dan lain-lain.
Demikian pula kita mengenal pendaftaran tanah menurut ketentuan
Overschrijvingsordonnantie sesuai dengan S 1834-27 dan dilakukan oleh Kantor
34 Ibid, hal 130 35 Ibid, hal 31 36 Ibid
Kadaster di bawah Departemen Kehakiman. Kemudian setelah tahun 1947 pendaftaran itu merupakan tugas Dari Jawatan Pendaftaran Tanah dan setelah dibentuk Departemen Agraria menjadi suatu Direktorat Jenderal dibawah Departemen Agraria.37
Selain itu juga, sejumlah hak-hak yang tunduk kepada hukum adat ada dilaksanakan pendaftarannya sungguhpun masih sangat sederhana sekali, seperti pendaftaran yang dilakukan oleh Kesultanan Deli, Riau, Lingga ataupun di daerah Jambi (Kotamadya dan kabupaten Batanghari). Pendaftaran menurut S 1834-27 dilaksanakan berdasarkan ketentuan dari Kitab Undang-undang Hukum Perdata (Barat), Sedangkan hukum adat dengan ketentuan hukum adat ataupun berdasarkan suatu ketentuan dari pemerintah Hindia Belanda.38
37
Ibid
38
Untuk lebih jelasnya akan dibuat bagan Pemastian Lembaga dibawah ini :
BPN PPAT
(Kantor Pertanahan)
Recording Of deeds of Conveyance 1.Recording Of Title
2.Continuos recording 1.Mutasi
3. Panitia Pembebasan
2.Pengikatan Hak Tanggungan
4.Pengawas PPAT
3.Pemberian Hak Baru
5.Panitia Tanah 6.Dan lain-lain