BAB III PENCATATAN PERKAWINAN BEDA AGAMA YANG
A. Tugas Pokok dan Fungsi Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil
2. Tata Cara Perkawinan Beda Agama di Luar Negeri
Merujuk pada Pasal 56 ayat (1) Undang-Undang No. 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan. Pasal ini menyatakan bahwa “Perkawinan yang dilangsungkan di luar Indonesia adalah sah apabila:
1. Perkawinan dilakukan menurut hukum yang berlaku di negara dimana perkawinan itu dilangsungkan;
2. Bagi Warga Negara Indonesia tidak melanggar ketentuan Undang-Undang Perkawinan”.
83
Berikutnya disebutkan bahwa dalam waktu satu tahun setelah suami isteri itu kembali ke wilayah Indonesia, surat bukti perkawinan mereka harus didaftarkan ke kantor pencatatan perkawinan tempat tinggal mereka. Zulfa Djoko Basuki, pakar hukum perdata internasional, mengaitkan perkawinan di luar negeri ini dengan Pasal 16 AB (Algemene Bepalingen van wetgeving), yang menyebutkan: “bagi warga negara Indonesia dimanapun ia berada akan tunduk pada hukum Indonesia.84
Sahnya suatu perkawinan, diperlukan dua syarat, yaitu syarat formal dan syarat material. Syarat formal diatur dalam Pasal 18 AB, yakni ‘tunduk pada hukum dimana perkawinan itu dilangsungkan’ (lex loci celebrationis). Jika di negara dimana perkawinan dilangsungkan berlaku perkawinan sipil, maka perkawinan harus dilakukan secara sipil. Untuk syarat materiil, misalnya mengenai batas usia menikah, berlaku hukum nasional (dalam hal ini Indonesia). Kedua syarat harus dipenuhi oleh Warga Negara Indonesia yang menikah di luar negeri.
Syarat formal dalam Pasal 56 Undang-Undang Perkawinan tadi dirumuskan dalam frase “bilamana dilakukan menurut hukum yang berlaku di negara dimana perkawinan itu dilangsungkan”. Sedangkan syarat formalnya dirumuskan dalam frase “tidak melanggar ketentuan Undang-Undang ini”.85
Undang-Undang Perkawinan sudah mensyaratkan bahwa perkawinan yang dilaksanakan di luar negeri tetap harus memenuhi syarat-syarat yang ditentukan Undang-Undang Perkawinan. Jadi, sangat mungkin perkawinan sah secara formal di
84
Perkawinan Di Luar Negeri, http://www.hukumonline.com/klinik_detail.asp?id=6981, diakses tanggal 30 September 2009.
85 Ibid.
negara tempat perkawinan dilangsungkan, tetapi tidak sah menurut hukum Indonesia (lihat Pasal 2 Undang-Undang Perkawinan). Menurut Zulfa, bila syarat materiil tersebut dilanggar, maka perkawinan tersebut dapat dibatalkan. Ini adalah risiko yang mungkin dihadapi pasangan yang menikah di luar negeri, dan tidak mendaftarkannya sesuai batas waktu yang ditentukan Undang-Undang Perkawinan.86
Lalu, dimanakah perkawinan itu didaftarkan? Pasal 56 ayat 2 Undang-Undang Perkawinan hanya menyebut didaftarkan di Kantor Pencatatan Perkawinan tempat tinggal mereka. Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil hanya menerima pelaporan perkawinan yang dilangsungkan di luar negeri. Bahwa di dalam Surat Pelaporan Perkawinan itu ditulis dengan tegas bahwa Surat Pelaporan Perkawinan bukan merupakan Akta Perkawinan.
Dengan adanya Undang-Undang No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan (adminduk) memungkinkan pasangan berbeda agama dicatatkan perkawinannya asal melalui penetapan pengadilan.
Pasal 35 (a) berbunyi pencatatan perkawinan berlaku pula bagi perkawinan yang ditetapkan oleh pengadilan. Dalam penjelasan pasal ini disebutkan bahwa perkawinan yang ditetapkan oleh pengadilan adalah perkawinan yang dilakukan antar umat yang berbeda agama.
Sebelum keluarnya Undang-undang Adminduk, pasangan beda agama biasanya menikah di luar negeri untuk menghindari Undang-undang Perkawinan yang
86
Direktorat Jendral Bimbingan Masyarakat Islam dan Penyelenggaraan Haji, Tata cara dan
melarang pasangan beda agama menikah. Tapi ada juga yang memakai cara penundukkan sementara pada salah satu hukum agama, yaitu pagi menikah sesuai agama laki-laki, siangnya menikah sesuai dengan agama perempuan. Ini dimungkinkan dengan melakukan re-interpretasi Pasal 2 ayat (2) Undang-undang No. 1 tahun 1974 tentang Perkawinan, sebagaimana sering dilakukan oleh kelompok Paramadina, Wahid Institute, dan Indonesian Conference on Religion and Peace (ICRP).
Pengesahan Undang-Undang No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan menganut beberapa ketentuan tentang perkawinan beda agama ini. Undang-Undang ini menempatkan pencatatan peristiwa kependudukan seperti perkawinan sebagai hak. Berdasarkan Undang-Undang ini, perkawinan Warga Negara Indonesia yang dilangsungkan di luar negeri wajib dicatatkan pada instansi yang berwenang di negara setempat dan dilaporkan pada Perwakilan RI. Jika di negara tersebut tidak dikenal pencatatan perkawinan bagi orang asing, maka pencatatan dilakukan Perwakilan RI. Oleh Perwakilan RI, perkawinan itu dicatatkan dalam Register Akta Perkawinan, lalu terbitlah Kutipan Akta Perkawinan. Kalau pasangan tadi sudah kembali ke Indonesia, suami istri yang sudah menikah harus melapor ke Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil paling lambat 30 hari setelah tiba di Indonesia.87
87
Hasil wawancara dengan Ibu Dra. Susi Rusida, Kepala Seksi Perkawinan dan Perceraian Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kota Medan, tanggal 26 November 2009.
Pasangan Warga Negara Indonesia yang menikah di luar negeri wajib mencatatkan dan melaporkan peristiwa perkawinan itu. Jika tidak, pasangan tersebut terancam denda administratif. Perpres Nomor 25 Tahun 2008 memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah (Pemda) untuk mengatur besaran denda administratif tersebut. Bahkan Pemda boleh menjadikan denda tersebut sebagai sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD). Ketentuan ini diatur dalam Pasal 107 Perpres Nomor 25 Tahun 2008. Salah satu daerah yang sudah menerapkannya sebagai pendapatan daerah adalah DKI Jakarta, melalui Perda Nomor 1 Tahun 2006 tentang Retribusi Daerah.88
Perpres ini merupakan peraturan pelaksanaan dari Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan dan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 37 Tahun 2007 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006. Salah satu hal penting dalam Perpres ini adalah administrasi kependudukan bagi pasangan Warga Negara Indonesia yang menikah di luar negeri. Kini, semakin banyak pasangan Warga Negara Indonesia yang melangsungkan perkawinan di luar negeri karena alasan tertentu. 89
"Undang-undang Perkawinan 1974 juga mengatur masalah ini, bahkan menyinggung keabsahan perkawinan yang berlangsung di luar negeri. Berdasarkan Pasal 56 ayat (1) Undang-undang Nomor 1 Tahun 1974, perkawinan demikian sah
88
Ibid, hal. 6 89
Daniel Suganda, Pernikahan WNI di Luar negeri dan Pola Pencatatannya, (Jakarta, Penuntut Fajar,2005) hal 5.
apabila dilakukan menurut hukum yang berlaku di negara setempat sekaligus tidak melanggar peraturan perundang-undangan Indonesia."90
Meskipun perkawinan beda agama tidak dikenal di Indonesia, namun mekanisme pencatatannya ada diatur. Peraturan perundang-undangan berbeda dalam menentukan batas waktu kewajiban melapor. Berdasarkan Undang-Undang Perkawinan, setiap peristiwa kependudukan wajib dilaporkan paling lama satu tahun tahun. Sebaliknya, berdasarkan Pasal 37 Undang-Undang Administrasi Kependudukan, pencatatan perkawinan di luar negeri paling lambat harus dilaporkan 30 hari sejak pasangan bersangkutan kembali ke Indonesia. Jika batas waktu pelaporan terlewati, pasangan perkawinan bisa dikenakan denda administratif. Selain mencatatkan perkawinan di luar negeri, pasangan yang telat melaporkan kelahiran, pembatalan perkawinan, perceraian, kematian, adopsi dan perubahan nama juga bisa dikenakan denda sejenis.91
Pencatatan perkawinan dilaksanakan di instansi yang berwenang di negara tempat perkawinan berlangsung. Kalau negara tersebut tak mengenal pencatatan perkawinan bagi warga asing, maka pencatatan dilakukan oleh perwakilan Indonesia di negara tersebut dengan syarat pasangan tadi memenuhi persyaratan. Misalnya salinan paspor dan Kartu Tanda Penduduk, pasphoto, dan surat keterangan terjadinya perkawinan di negara setempat. Petugas konsuler selanjutnya mencatatkan perkawinan itu dalam Register Akta Perkawinan. Perwakilan Indonesia waiib menyampaikan data perkawinan itu ke Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil di Indonesia. 92 "Meskipun sudah mencatat dan melapor ke perwakilan Indonesia di luar negeri, pasangan Warga Negara Indonesia yang menikah tetap harus melapor ke
90
Wahyono Darmabrata, Op. Cit, hal. 7. 91
Ibid, hal. 8. 92
Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil setempat sekembalinya mereka ke Indonesia. Jika tidak, pasangan ini bisa dikenai denda administratif."93
Pemerintah Daerah berhak mengatur besaran denda administratif kepada pasangan yang terlambat melapor. Dijadikan sebagai sumber pendapatan daerah. Sebagai sebuah peristiwa dalam kehidupan, perkawinan pasangan laki-laki dan perempuan warga negara Indonesia (WNI) harus dicatatkan. Pentingnya pencatatan perkawinan bagi pasangan Warga Negara Indonesia semakin dipertegas secara teknis dalam Peraturan Presiden No. 25 Tahun 2008 tentang Persyaratan dan Tata Cara Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan Sipil. Perpres ini merupakan peraturan pelaksanaan dari Undang-Undang No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan dan Peraturan Pemerintah (PP) No. 37 Tahun 2007 tentang Pelaksanaan Undang-Undang No. 23 Tahun 2006.94 Salah satu hal penting dalam Perpres ini adalah administrasi kependudukan bagi pasangan Warga Negara Indonesia yang menikah di luar negeri. Kini, semakin banyak pasangan Warga Negara Indonesia yang melangsungkan perkawinan di luar negeri karena alasan tertentu.
Apabila ternyata perkawinan beda agama tersebut dilakukan di luar negeri, maka dalam kurun waktu satu tahun setelah suami istri itu kembali ke wilayah Indonesia harus mendaftarkan surat bukti perkawinan mereka ke Kantor Pencatatan Perkawinan tempat tinggal mereka (Pasal 56 ayat (2) Undang-Undang Perkawinan).
93
Ibid, hal. 7. 94
Hasil wawancara dengan Ibu Dra. Susi Rusida, Kepala Seksi Perkawinan dan Perceraian Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kota Medan, tanggal 26 November 2009.
Permasalahan yang timbul akan sama seperti halnya yang dijelaskan dalam poin 2. Meskipun tidak sah menurut hukum Indonesia, bisa terjadi Catatan Sipil tetap menerima pendaftaran perkawinan tersebut. Pencatatan di sini bukan dalam konteks sah tidaknya perkawinan, melainkan sekedar pelaporan administratif.
Merujuk pada ketentuan Pasal 2 ayat (1) jo Pasal 8 huruf (f) Undang-Undang Perkawinan di atas, pada dasarnya memang perkawinan beda agama tidak dikenal dan tidak diakui oleh Hukum Indonesia. Namun demikian, tidak ada pengaturan secara tegas tentang pelarangan perkawinan beda agama dan atau beda kepercayaan. Jadi ada banyak tafsir tentang pelaksaanaan dan pengakuan perkawinan beda agama.
Satu-satunya dasar hukum tentang pelaksanaan dan pengakuan perkawianan beda agama adalah berdasarkan Yurisprudensi Mahkamah Agung Nomor: 1400 K/Pdt/1986. Dengan Yurisprudensi Mahkamah Agung tersebut, perkawinan beda agama tetap dapat dilangsungkan dan diakui secara hukum. Adapun persyaratannya untuk membuat Surat Tanda Bukti laporan perkawinan luar negeri adalah:
1. Foto Copy akta perkawinan dari negara tempat melakukan perkawinan (Translate dilakukan oleh penerjemah tersumpah)
2. Foto Copy akta kelahiran Isteri
3. Foto Copy Kartu Keluarga dan Kartu Tanda Penduduk 4. Foto Copy Pasport suami-isteri
5. Pas photo berwarna 4 x 6 = 5 lembar (berdampingan)
Pada pencatatan perkawinan beda agama, Pegawai Pencatat Perkawinan pada Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil segera setelah menerima salinan penetapan
dari PN untuk mencatat perkawinan antara pasangan beda agama pada buku register setelah dipenuhi syarat-syarat perkawinan menurut Undang-Undang
Pasal 67 Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2008 tentang Pencatatan Penduduk disebutkan bahwa Perkawinan di Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia:
1. Pencatatan perkawinan dilakukan di Instansi Pelaksana atau Unit Pelaksana
Teknik Dinas (UPTD) Instansi Pelaksana tempat terjadinya perkawinan.
2. Pencatatan perkawinan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dilakukan dengan
memenuhi syarat berupa:
a. Surat keterangan telah terjadinya perkawinan dari pemuka agama/pendeta
atau surat perkawinan Penghayat Kepercayaan yang ditanda tangani oleh
Pemuka Penghayat Kepercayaan;
b. Kartu Tanda Penduduk suami dan isteri;
c. Pas foto suami dan isteri;
d. Kutipan Akta Kelahiran suami dan isteri;
e. Paspor bagi suami atau isteri Orang Asing.
3. Pencatatan perkawinan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dengan
tata cara:
a. Pasangan suami dan isteri mengisi formulir pencatatan perkawinan pada
Unit Pelaksana Teknik Dinas (UPTD) Instansi Pelaksana atau pada Instansi
Pelaksana dengan melampirkan persyaratan sebagaimana dimaksud pada
b. Pejabat Pencatatan Sipil pada Unit Pelaksana Teknik Dinas (UPTD) Instansi
Pelaksana atau Instansi Pelaksana mencatat pada Register Akta Perkawinan
dan menerbitkan Kutipan Akta Perkawinan;
c. Kutipan Akta Perkawinan sebagaimana dimaksud pada huruf b diberikan
kepada masing-masing suami dan isteri;
d. Suami atau istri berkewajiban melaporkan hasil pencatatan perkawinan kepada Instansi Pelaksana atau Unit Pelaksana Teknik Dinas (UPTD)
Instansi Pelaksana tempat domisilinya.
Selanjutnya Pasal 70 Peraturan Pemerintah No. 25 Tahun 2008 mengatur pencatatan perkawinan yang dilakukan di luar negara Republik Indonesia
1. Pencatatan perkawinan bagi Warga Negara Indonesia di luar wilayah Negara
Kesatuan Republik Indonesia dilakukan pada instansi yang berwenang di negara
setempat.
2. Perkawinan Warga Negara Indonesia yang telah dicatatkan sebagaimana
dimaksud pada ayat (1), dilaporkan kepada Perwakilan Republik Indonesia
dengan memenuhi syarat berupa fotokopi:
a. bukti pencatatan perkawinan/akta perkawinan dari negara setempat;
b. Paspor Republik Indonesia; dan/atau
c. Kartu Tanda Penduduk suami dan isteri bagi penduduk Indonesia.
3. Pelaporan perkawinan sebagaimana dimaksud pada ayat (2), dilakukan dengan
a. Warga Negara Indonesia mengisi Formulir Pelaporan Perkawinan dengan
menyerahkan persyaratan kepada Pejabat Konsuler.
b. Pejabat Konsuler mencatat pelaporan perkawinan Warga Negara Indonesia dalam Daftar Perkawinan Warga Negara Indonesia dan memberikan surat
bukti pencatatan perkawinan dari negara setempat.
Dalam hal negara setempat tidak menyelenggarakan pencatatan perkawinan
bagi orang asing, pencatatan dilakukan oleh Perwakilan Republik Indonesia. Pasal 71
ayat (3) Peraturan Pemerintah No. 25 Tahun 2008 menyebutkan: “Pencatatan perkawinan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dilakukan dengan tata cara:
a. Warga Negara Indonesia mengisi Formulir Pencatatan Perkawinan dengan
menyerahkan dan/atau menunjukkan persyaratan sebagaimana dimaksud pada
ayat (2) kepada Pejabat Konsuler.
b. Pejabat Konsuler mencatat dalam Register Akta Perkawinan dan menerbitkan Kutipan Akta Perkawinan.
Pencatatan perkawinan yang dilakukan oleh Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil hanya memenuhi syarat formil saja. Meskipun agama melarang perkawinan beda agama, pencatatan perkawinan tersebut tidak mengalami kendala, ini menunjukkan tidak ada persesuaian, antara ketentuan Undang-Undang dengan apa yang terjadi dalam praktik. Pasangan berbeda agama yang ingin melangsungkan perkawinan, dapat melakukannya di luar negeri dan mencatatkan di Dinas Catatan Sipil dan Kependudukan di tempat tinggalnya.