Operasi dan Pemulihan Lingkungan atau Abandonment & Site Restoration (ASR)
Belum Diatur dan Sistem Pengendalian Intern Pengelolaan Dana Tersebut Belum Memadai
LKPP Tahun 2014 (audited) menyajikan saldo Aset Lainnya - Dana yang Dibatasi Penggunaannya per 31 Desember 2014 sebesar Rp107.883.037.541.388,00. Saldo tersebut meningkat sebesar Rp12.429.240.684.165,00 dari saldo per 31 Desember 2013 (audited) sebesar Rp95.453.796.857.223,00. Dari saldo per 31 Desember 2014 tersebut diantaranya merupakan dana yang dibatasi penggunaannya pada BUN sebesar Rp98.050.848.542.297,00.
Dana pada BUN tersebut terdiri dari saldo dana pada rekening cadangan yang digunakan untuk menampung sisa anggaran belanja, rekening escrow pada Bank Mutiara atas nama Dirjen Anggaran yang digunakan untuk menampung hibah dari Pemerintah Amerika Serikat, saldo dana pada empat rekening di BI atas nama BUN yang digunakan untuk tujuan tertentu, dana yang dibatasi penggunaannya pada Bagian Anggaran Investasi Pemerintah (BA 999.03), dan dana titipan atas iuran program pensiun yang berada di PT Taspen (Persero). Penyajian akun tersebut belum termasuk pelaporan atas Dana Kegiatan Pasca Operasi dan Pemulihan Lingkungan atau Abandonment & Site Restoration (ASR) pada Kegiatan Usaha Hulu Migas.
Pada saat berhentinya produksi (pasca operasi), Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (Migas) akan meninggalkan fasilitas produksi dan sarana penunjang lainnya yang telah digunakan. Hal tersebut berpotensi menjadi kendala atau membahayakan kegiatan lain di wilayahnya jika tidak disikapi dengan tepat. Untuk itu KKKS harus melakukan abandonment terhadap fasilitas produksi dan sarana penunjang lainnya yang telah digunakan untuk Kegiatan Usaha Hulu Migas dan site restoration
terhadap wilayah Kegiatan Usaha Hulu Migas pada saat berhentinya produksi.
Kontrak Kerja Sama (KKS) merupakan Kontrak Bagi Hasil atau bentuk kontrak kerja sama lainnya dalam kegiatan eksplorasi dan eksploitasi migas. Jangka waktu KKS sebagaimana tercantum dalam UU Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi adalah paling lama 30 tahun dan selanjutnya kontraktor dapat mengajukan perpanjangan lagi paling lama 20 tahun. KKS terdiri dari jangka waktu eksplorasi dan jangka waktu eksploitasi. Jangka waktu eksplorasi dilaksanakan selama enam tahun dan dapat diperpanjang hanya satu kali periode yaitu paling lama empat tahun.
Sesuai PP Nomor 35 Tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Migas Pasal 36, KKKS sebagai pelaksana kegiatan eksplorasi dan eksploitasi migas di Indonesia, wajib
BPK LHP SPI – LKPP TAHUN 2014 39
mengalokasikan dana untuk kegiatan pasca operasi kegiatan hulu migas. Kewajiban tersebut dilakukan sejak dimulainya masa eksplorasi dan dilaksanakan melalui rencana kerja dan anggaran. Penempatan alokasi dana tersebut disepakati antara KKKS dan Satuan Kerja Khusus Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (SKK Migas).
Dana Pemulihan Tambang Pasca Eksplorasi migas atau Abandonment and Site Restoration (ASR) berfungsi sebagai dana cadangan khusus kegiatan pasca operasi kegiatan usaha hulu migas di wilayah kerja bersangkutan. Penggunaan dana ASR ditujukan untuk membongkar fasilitas operasi perminyakan dan sarana penunjang lainnya pada saat meninggalkan area wilayah kerja yang akan ditutup dan mengembalikan kondisi ekosistem wilayah kerja migas sebagaimana kondisi sebelum dilakukan kegiatan eksplorasi dan eksploitasi.
Sesuai KKS antara SKK Migas dengan KKKS, pengeluaran yang terjadi dalam penanganan pasca operasi sumur eksplorasi dan pemulihan lokasi pemboran akan dibebankan sebagai Biaya Operasi (costrecoverable). Dalam PP Nomor 79 Tahun 2010 tentang Biaya Operasi yang Dapat Dikembalikan dan Perlakuan Pajak Penghasilan di Bidang Usaha Hulu Migas diatur bahwa besarnya cadangan biaya penutupan dan pemulihan tambang yang dibebankan untuk satu tahun pajak dihitung berdasarkan estimasi biaya penutupan dan pemulihan tambang sesuai masa manfaat ekonomis.
Karena dana yang dialokasikan untuk kegiatan pasca operasi Kegiatan Hulu Migas ini diperlakukan sebagai biaya yang dapat di-recovery (menjadi bagian dari item cost recovery), pada dasarnya biaya untuk kegiatan pasca Kegiatan Hulu Migas ini ditanggung bersama antara Pemerintah dan KKKS sesuai dengan persentase Bagi Hasil Migas yang diatur dalam KKS.
Pencadangan Dana ASR setiap tahunnya ditentukan berdasarkan estimasi biaya ASR yang terakhir (Estimasi biaya ASR +/- Adjustments – Saldo Dana ASR) dibagi dengan jangka waktu pengumpulan Dana ASR. Pencadangan Dana ASR dilakukan oleh KKKS setiap semester dengan melakukan penyetoran dana dalam satuan mata uang USD ke rekening bersama selama jangka waktu pengumpulan.
Sejak Desember 2008 telah ditandatangani dokumen Perjanjian Rekening Bersama (PRB) antara SKK Migas dan KKKS dengan Bank Pengelola Dana, yaitu Bank Mandiri, BNI, dan BRI. Dana ASR tersebut tersimpan dalam 68 rekening untuk 58 wilayah kerja dengan jumlah saldo keseluruhan sampai dengan 31 Desember 2014 adalah sebesar USD634,655,752.86 atau ekuivalen sebesar Rp7.895.117.565.578,40 dengan menggunakan kurs tengah BI per 31 Desember 2014 sebesar Rp12.440,00.
Penggunaan Dana ASR diatur melalui Pedoman Tata Kerja (PTK) SKK Migas Nomor 040/PTK/XI/2010 tentang ASR. Berdasarkan PTK ini, KKKS diwajibkan melaksanakan kegiatan ASR sesuai dengan usulan pelaksanaan ASR yang telah disetujui, diantaranya terdiri dari kegiatan perencanaan teknik (engineering design), perijinan dan kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, penutupan sumur, pembongkaran, transportasi, penyimpanan, dan pemulihan area (siterestoration).
Laporan Keuangan SKK Migas Tahun 2104 menyajikan Aset yang Dibatasi Penggunaannya dan Kewajiban kepada Pemerintah atas pencadangan Dana ASR senilai masing-masing USD634,655,752.86 dan USD636,826,361.59. Informasi Keuangan KKS dari Kegiatan Usaha Hulu Migas untuk Periode yang berakhir 31 Desember 2014 dan 31 Desember 2013 sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari Laporan Keuangan SKK
BPK LHP SPI – LKPP TAHUN 2014 40
Migas Tahun 2014 menyajikan Dana Cadangan Kegiatan Pasca Operasi/Abandonment & Site Restoration (ASR) dengan uraian sebagai berikut.
Tabel 15 Dana Cadangan ASR Tahun 2014 dan 2013
(dalam USD) Uraian Tahun 2014 Tahun 2013
1 2 3
Saldo Bank ASR 634,655,752.86 497,217,929.70 Jasa Giro ASR (12,030,266.65) (9,281,145.45) Saldo Bank ASR (net) 622,625,486.21 487,936,784.25 Piutang ASR 14,200,875.38 7,634,909.95 Kewajiban ASR 636,826,361.59 495,571,694.20
Hasil pemeriksaan atas pengelolaan dana ASR pada SKK Migas menunjukkan hal- hal sebagai berikut.
a. 18 KKKS belum mematuhi klausul kewajiban pencadangan Dana ASR yang
telah diatur dalam KKS
Berdasarkan data SKK Migas, pada tahun 2014 terdapat 75 KKS yang dinyatakan sebagai KKS Tahap Produksi. Penelusuran lebih lanjut menunjukkan bahwa dari 75 KKS tersebut sebanyak 42 KKS secara tegas telah mengatur KKKS untuk melakukan kegiatan ASR dan mencadangkan dana guna membiayai kegiatan tersebut. Pemeriksaan atas dokumen pencadangan dana ASR diketahui bahwa dari 42 KKS tersebut, sebanyak 18 KKKS belum menjalankan kewajiban pencadangan dana ASR, tujuh diantaranya dalam proses penyusunan dan penandatanganan PRB.
b. Terdapat 12 KKKS yang belum menyelesaikan kewajiban pencadangan Dana
ASR sebesar USD14,200,875.38
Hasil pemeriksaan atas rekening koran dana ASR dan kertas kerja pendukung atas pencatatan Dana ASR diketahui bahwa terdapat tagihan pencadangan dana ASR yang masih outstanding per 31 Desember 2014 sebesar USD14,200,875.38 pada 12 KKKS. Pemeriksaan lebih lanjut menunjukkan bahwa dari nilai outstanding
pembayaran tagihan pencadangan dana ASR sebesar USD14,200,875.38 tersebut, sebesar USD3,380,738.04 merupakan akumulasi tagihan pencadangan Dana ASR yang belum terbayar lebih dari satu tahun untuk enam KKKS, dengan rincian sebagai berikut.
Tabel 16 Outstanding Tagihan Pencadangan Dasa ASR Lebih dari Satu Tahun
(dalam USD) No. Nama KKKS Wilayah KKKS Outstanding
Tagihan (USD) Keterangan
1 2 3 4 5
1 Kalrez Petroleum (Seram) Ltd Seram 745,195.81 Terakhir setor tahun 2009 2 EMP (KorinciBaru) KorinciBaru 572,541.81 Terakhir setor tahun 2010 3 EMP (Bentu) Ltd Bentu 346,089.35 Belum pernah setor sejak
tahun 2011 4 JOB Pertamina Petrochina
East Java
Tuban 349,555.93 Terakhir setor tahun 2013 5 JOB Pertamina-Medco
Simenggaris
Simenggaris 150,000.00 Terakhir setor tahun 2012 6 Lapindo Brantas Brantas 1,217,355.14 Terakhir setor tahun 2012
BPK LHP SPI – LKPP TAHUN 2014 41
c. Mekanisme pelaporan Dana ASR dalam LKPP belum ditetapkan
Kementerian Keuangan sampai dengan akhir pemeriksaan LKPP pada tanggal 31 Maret 2015 belum menetapkan mekanisme pelaporan dana ASR dalam LKPP Tahun 2014.
d. Tata cara penggunaan Dana ASR belum ditetapkan secara formal
Pengelolaan Dana ASR merupakan implementasi dari PP Nomor 35 Tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi Pasal 36 yang menyatakan KKKS diwajibkan mengalokasikan dana untuk kegiatan pasca operasi yang penempatan dananya disepakati bersama dengan SKK Migas. Adapun tata cara mengenai penggunaan dana ASR berdasarkan PP Nomor 79 Tahun 2010 tentang Biaya Operasi yang Dapat Dikembalikan dan Perlakuan Pajak Penghasilan di Bidang Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi seharusnya diatur dengan Peraturan Menteri (dhi. Menteri ESDM). Pemeriksaan atas dokumen surat menyurat terkait Dana ASR menunjukkan bahwa pada Tahun 2013 setelah melalui beberapa kali pembahasan bersama antara wakil dari Kementerian Keuangan, Kementerian ESDM, dan BPMIGAS (saat itu), melalui Surat Nomor 0964/SKKC1000/2013/S4 tanggal 10 Juni 2013, SKK Migas mengirimkan surat kepada Kementerian ESDM yang dilampiri dengan Konsep Peraturan Menteri ESDM mengenai Tata Cara Pencadangan dan Penggunaan Biaya Pelaksanaan Kegiatan Pasca Operasi Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (Abandonment and Site Restoration). Sehubungan tidak adanya kejelasan mengenai penyelesaian Peraturan Menteri tersebut, SKK Migas selama Tahun 2014 beberapa kali mengirimkan surat kembali kepada Kementerian ESDM. Namun sampai dengan saat pemeriksaan berakhir belum ada tanggapan secara resmi dari Kementerian ESDM.
Permasalahan tersebut tidak sesuai dengan PP Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintah.
a. Lampiran I, Pernyataan Nomor 01 tentang Kerangka Konseptual Paragraf 19 yang menyatakan bahwa ”Kebutuhan informasi tentang kegiatan operasional pemerintahan serta posisi kekayaan dan kewajiban dapat dipenuhi dengan lebih baik dan memadai apabila berdasarkan didasarkan pada basis akrual, yakni berdasarkan pengakuan munculnya hak dan kewajiban, bukan berdasarkan pada arus kas
semata”; dan
b. Lampiran II, Pernyataan Nomor 01 tentang Penyajian Laporan Keuangan yang menyatakan bahwa “Aset adalah sumber daya ekonomi yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat dari peristiwa masa lalu dan dari mana manfaat ekonomi dan/atau sosial di masa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya nonkeuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang dipelihara karena alasan sejarah
dan budaya”.
Pemasalahan tersebut mengakibatkan:
a. Saldo Aset yang Dibatasi Penggunaannya pada Neraca LKPP Per 31 Desember 2014 belum menggambarkan keadaan yang sebenarnya karena belum dapat menyajikan nilai pencadangan Dana ASR atas Kegiatan Hulu Migas;
BPK LHP SPI – LKPP TAHUN 2014 42
b. Kegiatan pemulihan lingkungan pasca operasi KKKS berpotensi tidak dapat dilaksanakan; dan
c. Dana ASR kurang dicadangkan minimal sebesar USD14,200,875.38. Permasalahan tersebut disebabkan:
a. Kementerian Keuangan belum menyusun mekanisme pelaporan pencadangan dana ASR dalam rekening bersama SKK Migas dan KKKS dalam LKPP;
b. SKK Migas tidak menyampaikan LK SKK Migas kepada DJA sebagai UAPBUN LKTK dan tidak mengenakan sanksi yang tegas terhadap KKKS yang belum memenuhi kewajibannya atas pencadangan dana ASR;
c. KKKS tidak mematuhi ketentuan yang berlaku terkait pencadangan dana ASR; dan d. Kementerian ESDM tidak segera menyusun dan menetapkan Peraturan Menteri
terkait Tata Cara Penggunaan Dana Cadangan Biaya Penutupan dan Pemulihan Tambang sebagaimana diatur dalam PP Nomor 79 Tahun 2010.
Atas permasalahan tersebut, Menteri Keuangan sebagai Wakil Pemerintah menanggapi sebagai berikut.
a. Kementerian Keuangan akan menyusun kebijakan akuntansi mekanisme pelaporan atas pencadangan Dana ASR yang ditempatkan pada rekening bersama antara SKK Migas dan KKKS terkait kegiatan hulu migas, sebagai tambahan pengaturan dalam Revisi PMK terkait yang telah ada.
b. Sejalan dengan amanat PP Nomor 79 Tahun 2010 bahwa tata cara mengenai penggunaan dana ASR seharusnya diatur dengan Peraturan Menteri (dhi. Menteri ESDM). Oleh karena itu, posisi Kementerian Keuangan dalam proses penyusunan pengaturan dimaksud bersifat mendukung aturan yang akan disusun oleh Kementerian ESDM;
c. Kementerian Keuangan akan berkoordinasi dengan SKK Migas dalam rangka penegakan aturan/pemberian sanksi kepada KKKS dan mengintensifkan penagihan atas kewajiban ASR yang belum diselesaikan oleh KKKS;
d. SKK Migas telah menyusun draft PTK Kebijakan Akuntansi Kontrak Kerjasama untuk Kegiatan Usaha Hulu Migas, saat ini dalam proses persetujuan Ka. SKK Migas; dan
e. SKK Migas akan menyampaikan kembali surat kepada Kementerian ESDM perihal Tindak Lanjut Penyusunan Peraturan Menteri ESDM terkait Penggunaan Dana ASR.
Atas permasalahan tersebut, BPK merekomendasikan kepada Menteri Keuangan selaku Wakil Pemerintah untuk:
a. Menyusun dan menetapkan kebijakan akuntansi dan mekanisme pelaporan atas pencadangan Dana Abandonment & Site Restoration (ASR) yang ditempatkan pada rekening bersama antara SKK Migas dan KKKS terkait kegiatan hulu migas;
b. Berkoordinasi dengan Kepala SKK Migas dan Menteri ESDM untuk segera menyusun dan menetapkan tata cara penggunaan dana ASR sebagaimana diatur dalam PP Nomor 79 Tahun 2010; dan
b. Bersama Kepala SKK Migas agar memberikan sanksi secara tegas atas KKKS yang belum memenuhi kewajiban pencadangan dana ASR sebagaimana diatur dalam KKS.
BPK LHP SPI – LKPP TAHUN 2014 43