D. Landasan Teoritis
2. Teori Desentralisasi a. Konsep Desentralisasi
Secara umum ada dua jenis desentralisasi yaitu dekonsentrasi dan desentralisasi demokratik (Democratic decentralization). Dekonsentrasi adalah suatu proses di mana departemen pusat menyerahkan fungsi dan tugas khusus pada pejabat lapangan di daerah-daerah. Wewenang dan otoritas anggaran dan administrasi tetap berada di pemerintah pusat. Otonomi pada periode Orde Baru lebih banyak berbentuk dekonsentrasi, sedangkan pada pasca Orde Baru sekarang ini, otonomi daerah dimaksudkan berbentuk desentralisasi demokratik. Prinsip desentralisasi demokratik adalah bahwa pemerintah lokal bertanggung jawab pada warganya melalui pemilu yang teratur ataupun melalui mekanisme yang lain seperti pers bebas dan masyarakat madani (civil society) yang matang. Dalam kerangka ini otonomi daerah saat ini hanya mungkin berkembang
dalam konteks tata pemerintahan nasional yang baik (national democratic governence).
Desentralisasi sebagai suatu sistem yang dipakai dalam pemerintahan merupakan kebalikan dari sentralisasi. Dalam sistem sentralisasi, kewenangan pemerintah baik di pusat maupun di daerah, dipusatkan dalam tangan pemerintah pusat. Pejabat-pejabat di daerah hanya melaksanakan kehendak pemerintah pusat. Dalam sistem desentralisasi, sebagian kewenangan pemerintah pusat dilimpahkan kepada pihak lain untuk dilaksanakan. Pelimpahan kewenangan pemerintah kepada pihak lain untuk dilaksanakan disebut desentralisasi (Soejito, dalam Sarundajang, 1999:45).
Dalam Encyclopedia of the Sosial Sciences disebutkan bahwa "the proces of decentralization denotes the transference of authority, legislative, judicial or administrative, from higher level of government to a lower. " Artinya desentralisasi adalah penyerahan wewenang dari tingkat pemerintahan yang lebih tinggi kepada pemerintahan yang lebih rendah, baik yang menyangkut bidang legislatif, judikatif maupun administratif. Dalam ensiklopedi tersebut, juga dikemukakan bahwa desentralisasi adalah kebalikan dari sentralisasi, tetapi tidak baleh dikacaukan dengan pengertian deconcentration, sebab istilah ini secara umum lebih diartikan sebagai pendelegasian dari atasan kepada bawahannya, untuk melakukan suatu tindakan atas nama alasannya,
tanpa melepaskan wewenang dan tanggung jawab atasannya.(Sarundajang, 1999:46).
Van Der Pot membagi desentralisasi menjadi dua yaitu desentraliasasi teritorial dan desentralisasi fungsional. Desentralisasi teritorial adalah pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya masing-masing (otonom). Bentuk dari desentralisasi adalah otonomi dan tugas pembantuan (medebewind). Desentralisasi fungsional adalah pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. Di dalam jenis desentralisasi ini dikehendaki agar kepentingan-kepentingan tertentu diselenggarakan oleh golongan-golongan yang bersangkutan sendiri. Kewajiban pemerintah dalam hal ini hanyalah memberikan pengesahan atas segala sesuatu yang telah ditetapkan oleh golongan kepentingan tertentu (Hestu Cipto Handoyo & Thresianti, 2000:88).
Koesoemahatmadja dalam Hestu Cipto Handoyo & Thresianti (2000:88) menyatakan bahwa desentralisasi lazim dibagi dalam dua macam, yaitu :
1) Dekonsentrasi (deconcentratie) atau amhtelijke decentralisatie, adalah pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara tingkat atas kepada bawahannya guna melancarkan pelaksanaan tugas
pemerintahan. Dalam desentralisasi semacam ini rakyat tidak diikutsertakan.
2) Desentralisasi ketatanegaraan (staatskundige decentralisatie) atau desentralisasi politik adalah pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan (regelende en bestuurende hevoegheid) kepada daerah-daerah otonom di dalam lingkungannya. Dalam desentralisasi politik ini, rakyat dengan mempergunakan saluran-saluran tertentu (perwa-kikin) ikut serta di dalam pemerintahan. Desentralisasi ketatanegaraan dibagi lagi menjadi dua bagian, yaitu Desentralisasi teritorial (territoriale decen-tralisatie), adalah pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah masing-masing (otonom) dan desentralisasi fungsional (functionate decentralisatie), yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. Dalam desentralisasi semacam ini dikehendaki agar kepentingan-kepentingan tertentu diselenggarakan oleh golongan-golongan yang bersangkutan sendiri. Kewajiban pemerintah dalam hubungan ini hanyalah memberikan pengesahan atas segala sesuatu yang telah ditetapkan oleh golongan-golongan kepentingan tersebut.
Riggs dalam Pipin Syarifin dan Dedan Jubaedah (2005:89) bahwa desentralisasi mempunyai dua makna, yaitu sebagai pelimpahan wewenang
(delegation) dan pengalihan kekuasaan (devolution). Delegation mencakup penyerahan tanggung jawab kepada bawahan untuk mengambil keputusan berdasar kasus yang dihadapi, tetapi pengawasan tetap berada ditangan pusat (kadang-kaang disebut juga dekonsen-trasi). Sedangkan devolution mempunyai makna yang hcrbeda, di mana seluruh tanggung jawab untuk kegiatan tertentu diserahkan penuh kepada penerima wewenang.
Irawan Soejito (1981:21) membedakannya menjadi tiga yakni desentralisasi teritorial, desentralisasi fungsional dan desentralisasi administratif (dekonsentrasi). Philipus M. Hadjon (1993:111) mengemukakan pengertian desentralisasi sebagai berikut :
Desentralisasi mengandung makna bahwa wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintah tidak semata-mata dilakukan oleh pemerintah pusat, melainkan dilakukan juga oleh satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah, baik dalam bentuk satuan teritorial maupun fungsional. Satua-satuan pemerintahan yang lebih rendah diserahi dan dibiarkan mengatur dan diabiarkan mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan.
b. Mekanisme Desentralisasi
Sarundajang (1999:54) mengemukakan bahwa ada beberapa mekanisme pelaksanaan desentralisasi yaitu :
1. Multi purpose Lokal Authorities yaitu sistem pemerintahan daerah yang menyeluruh dalam hal ini pelayanan pemerintah di daerah dilaksanakan oleh aparat-aparat yang mempunyai tugas bermacam-macam. Aparat daerah melakukan fungsi-fungsi yang diserahkan oleh perintah pusat. Kesempatan berprakarsa atau berinisiatif untuk melakukan pengawasan atas semua bagian terbuka bagi aparat daerah maupun bagi aparat pusat. Aparat daerah melakukan pelayanan tugas-tugas aparat pusat seperti: agraria, pendidikan, kesehatan dan kesejahteraan umum. Sistem ini terdapat di Yugoslavia, India, Pakistan dan Mesir yaitu negara dimana terjadi pemindahan atau transformasi tugas-tugas dari aparat pusat kepada aparat daerah.
2. Partnership System, yaitu beberapa jenis pelayanan dilaksanakan langsung oleh aparat pusat dan beberapa jenis yang lain pula dilakukan oleh aparat daerah. Aparat daerah melakukan beberapa fungsi dengan beberapa kebebasan tertentu pula. Beberapa kegiatan lain dilakukan juga oleh aparat daerah tetapi atas nama aparat pusat atau di bawah bimbingan teknik aparat pusat. Sistem ini menggunakan aparat pusat dan aparat daerah secara terpisah dalam melakukan segala kegiatan, namun juga dapat melakukan bersama-sama sesuai kebutuhan dan keadaan;
aparat pada tingkat bawah biasanya dikoordinasikan dengan aparat daerah. Sistem ini terdapat di negara Afrika yang berbahasa Inggris.
3. Dual System, yaitu aparat pusat melaksanakan pelayanan teknis secara langsung demikian juga aparat daerah. Apa yang dilakukan aparat daerah tidak boleh lebih dari apa yang telah digariskan menjadi urusannya. Biasanya dengan sistem ini sering terjadi pertentangan aparat pusat dengan aparat daerah. Aparal daerah dengan peraturan dalam sistem ini lebih merupakan alat politik daripada alat pembangunan. Sistem i n i terdapat di Amerika Latin. Dalam sistem ini tidak terdapat aparat untuk melakukan koordinasi.
4. Integrated Administrative System, yaitu aparat pusat melakukan pelayanan teknis secara langsung di bawah pengawasan seorang pejabat koordinator. Aparat daerah hanya punya kewenangan kecil dalam melakukan kegiatan pemerintahan. Sistem ini kebanyakan terdapat di Tiinur Tengah dan Asia Tenggara.