TINJAUAN PUSTAKA A. Tinjauan Literatur
1. Grand Theory
1.2 Teori Keagenan (Agency Theory)
dengan principals. Akuntansi sebagai penggerak informasi keuangan (driver) berjalannya transaksi kearah yang semakin kompleks dan diikuti dengan tumbuhnya spesialisasi dalam akuntansi dan perkembangan organisasi sektor publik.
Konsep inti dari teori stewardship adalah kepercayaan. Menurut Huse (2007: 54) dalam teori stewardship, para manajer digambarkan sebagai
“good steward”, dimana mereka setia menjalani tugas dan tanggung jawab
yang diberikan tuannya), tidak termotivasi pada materi dan uang akan tetapi pada keinginan untuk mengaktualisasi diri, dan mendapatkan kepuasan dari pekerjaan yang digeluti, serta menghindari konflik kepentingan dengan stake holder-nya.
1.2 Teori Keagenan (Agency Theory)
Teori utama yang mendasari penelitian mengenai pengaruh akuntabilitas laporan keuangan pemerintah daerah dan kinerja pemerintah daerah terhadap tingkat korupsi di Indonesia dijelaskan melalui perspektif teori agensi. Menurut Jensen dan Meckling (1976) hubungan manajer dan pemilik dalam kerangka hubungan keagenan. Dalam hal ini pihak prinsipal sebagai pemilik akan memberikan informasi kepada pihak agen sebagai manajer untuk melakukan pengolahan informasi. Hasil pengolahan informasi dapat digunakan dalam pengambilan keputusan bagi pihak prinsipal. Di satu sisi, agen secara moral bertanggung jawab mengoptimalkan keuntungan principal, namun di sisi lain manajemen
19 juga berkepentingan memaksimalkan kesejahteraan mereka sendiri. Sehingga cenderung menimbulkan masalah agensi.
Principal-agent problem sering disebut sebagai agency dilemma.
Principal didefinisikan sebagai pihak yang merupakan pemilik dari suatu
institusi (beneficiary holder), sebutlah perusahaan atau institusi pemerintah, sedangkan agent adalah staf yang ditunjuk untuk mengelola dan menjalankan aktivitas. Problem muncul ketika ada perbedaan kepentingan antara principal dan agent, dimana principal bertujuan mengembangkan bisnis atau melaksanakan kegiatan secara efisien, sedangkan agent bertujuan meningkatkan standar hidup dirinya dan keluarganya. Dalam banyak kasus, tidak semua informasi yang dimiliki oleh agen juga dimiliki oleh principal yang disebut assimetric information
sehingga sangat memungkinkan bagi agen untuk memanipulasi informasi untuk kepentingan dirinya (Wijayanto, 2009).
Pada dasarnya organisasi sektor publik dibangun atas dasar agency theory,diakui atau tidak di pemerintahan daerah terdapat hubungan dan masalah keagenan (Halim dan Abullah, 2005). Menurut Lane (2000) teori keagenan dapat diterapkan dalam organisasi publik. Ia menyatakan bahwa negara demokrasi modern didasarkan pada serangkaian hubungan prinsipal-agen. Principal bisa mengurangi asymmetric information dengan menempatkan pengawas, tetapi tentunya strategi ini mempunyai banyak keterbatasan, diantaranya adalah biaya yang mahal. Selain itu, beberapa jenis pekerjaan tidak memungkinkan dilaksanakannya pengawasan,
20 terutama tugas-tugas yang melibatkan street level bureaucrat (Lipsky, 1980). Sebagai konsekuensinya, pemerintah daerah harus dapat meningkatkan akuntabilitas atas kinerjanya sebagai mekanisme checks
and balances agar dapat mengurangi asymmetry information (Setiawan,
2012).
Mardiasmo (2002) menjelaskan tentang akuntabilitas dalam konteks sektor publik bahwa, pengertian akuntabilitas sebagai kewajiban pemegang amanah (pemerintah) untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan melaporkan dan mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya kepada pihak pemberi amanah (masyarakat) yang memiliki hak untuk meminta pertanggungjawaban tersebut. Pernyataan ini mengandung arti bahwa dalam pengelolaan pemerintah daerah terdapat hubungan keagenan (teori keagenan) antara masyarakat sebagai principal dan pemerintah daerah sebagai agent.
Berdasar agency theory pengelolaan pemerintah daerah harus diawasi untuk memastikan bahwa pengelolaan dilakukan dengan penuh kepatuhan kepada berbagai peraturan dan ketentuan yang berlaku. Dengan meningkatnya akuntabilitas pemerintah daerah informasi yang diterima masyarakat menjadi lebih berimbang terhadap pemerintah daerah yang itu artinya information asymmetry yang terjadi dapat berkurang. Dengan semakin berkurangnya information asymmetry maka kemungkinan untuk melakukan korupsi juga menjadi lebih kecil (Setiawan, 2012).
21 2. Akuntabilitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah
2.1. Akuntabilitas
Makna akuntabilitas umumnya terkait dengan pemberian hadiah. Boven (2008) memaknai akuntabilitas sebagai kewajiban untuk menjelaskan dan menjustifikasi suatu perbuatan atau keputusan yang diakibatkan oleh diskresi yang dimiliki seorang individu. Akuntabilitas adalah fungsi diskresi, artinya birokrat harus diberikan diskresi terlebih dahulu baru kemudian dituntut untuk akuntabel terhadap bagaimana mereka menggunakan diskresi yang dimilikinya. Menurut BPKP (2007) Akuntabilitas dipandang sebagai perwujudan kewajiban seseorang atau unit organisasi untuk mempertanggungjawabkan pengelolaan sumber daya dan pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepadanya dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapkan melalui media pertanggungjawaban berupa laporan akuntabilitas kinerja secara periodik.
Finner dalam Joko widodo (2001) menjelaskan akuntabilitas sebagai konsep yang berkenaan dengan standar eksternal yang menentukan kebenaran suatu tindakan birokrasi. Pengendalian dari luar (external kontrol) menjadi sumber akuntabilitas yang memotivasi dan mendorong aparat untuk bekerja keras. Masyarakat luas sebagai penilai objektif yang akan menentukan accountable atau tidaknya sebuah birokrasi.
Menurut Mahsun (2006) dalam Sudarsana (2013) akuntabilitas dijelaskan dalam pengertian sempit dan pengertian luas. Dalam pengertian sempit, akuntabilitas merupakan bentuk pertanggungjawaban
22 yang mengacu pada kepada siapa organisasi (pekerja individidu) bertanggung jawab dan untuk apa organisasi (pekerja individu) harus bertanggung jawab. Dalam pengertian luas, akuntabilitas dipahami sebagai kewajiban pihak pemegang amanah (agent) untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan, melaporkan, dan mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban tersebut. Makna akuntabilitas ini merupakan inti filosofis dalam manajemen sektor publik.
Menurut Dwiyanto (2010), birokrasi weberian memandang akuntabilitas secara sederhana, yaitu sebatas hubungan bawahan dengan atasannya (Gerth et al dalam Sharirits et al, 1978: 24). Akuntabilitas seorang aparat birokrasi adalah pertanggungjawabannya kepada atasan, bukan kepada kolega, kelompok dan organisasinya. Model seperti ini membuat kepedulian terhadap kepentingan dan misi organisasi menjadi rendah.
Sampai saat ini, menurut Kumorotomo (2005) banyak perilaku birokrat yang masih berorientasi pada kekuasaan bukannya kepentingan publik ataupun pelayanan publik serta adanya perbedaan yang besar antara apa yang dimaui oleh rakyat dengan apa yang diputuskan oleh pembuat kebijakan. Kegagalan administrasi publik dalam menjembatani kepentingan elit politik dan rakyat pada umumnya, mendorong rakyat agar birokrasi menjadi netral. Dengan adanya kontrol dan akuntabilitas
23 yang kuat, diharapkan rumusan kebijakan oleh birokrat tidak lagi berorientasi sempit semata.
Dalam konteks organisasi pemerintah sering ada istilah akuntabilitas publik. Akuntabilitas publik adalah pemberian informasi dan disclosure
atas aktivitas dan kinerja keuangan pemerintah kepada pihak–pihak yang berkepentingan dengan laporan tersebut. Pemerintah baik pusat maupun daerah harus bisa menjadi subjek pemberi informasi dalam rangka pemenuhan hak–hak publik (Sudarsana, 2013). Dalam konteks organisasi sektor publik, Mardiasmo (2002) menyebutkan bahwa akuntabilitas terdiri dari dua macam yaitu:
1. Akuntabilitas vertikal (vertical accountability)
Akuntabilitas vertikal adalah pertanggungjawaban atas pengelolaan dana kepada otoritas yang lebih tinggi, misalnya pertanggungjawaban unit-unit kerja (dinas) kepada pemerintah daerah, pertanggungjawaban pemerintah daerah kepada pemerintah pusat.
2. Akuntabilitas horisontal (horizontal accountability)
Pertanggungjawaban horisontal adalah pertanggungjawaban kepada masyarakat luas baik secara langsung maupun melalui lembaga perwakilan rakyat. Akuntabilitas publik yang harus dijalankan oleh organisasi sektor publik mempunyai beberapa dimensi. Ellwood (dalam Mardiasmo, 2002) menjelaskan terdapat empat dimensi akuntabilitas yang harus dipenui oleh organisasi sektor publik, yaitu:
24 1) Akuntabilitas kejujuran dan akuntabilitas hukum (accountability for probity and legality)
Akuntabilitas kejujuran terkait dengan penyalahgunaan jabatan (abuse of power), sedangkan akuntabilitas hukum terkait dengan jaminan adanyakepatuhan terhadap aturan hukum dan aturan lain yang disyaratkan dalampenggunaan sumber dana publik.
2) Akuntabilitas proses (process accountability)
Akuntabilitas proses terkait apakah prosedur yang digunakan dalam melaksanakan tugas sudah cukup baik dalam hal kecukupan sistem informasi akuntansi, sistem informasi manajemen, dan prosedur administrasi.
3) Akuntabilitas program (program accountability)
Akuntabilitas program terkait dengan pertimbangan apakah tujuan yang ditetapkan dapat dicapai atau tidak, dan apakah telah mempertimbangkan alternatif program yang memberikan hasil yang optimal dengan biaya minimal.
4) Akuntabilitas kebijakan (policy accountability)
Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawaban baik pusat maupun daerah atas kebijakan-kebijakan yang diambil pemerintah terhadap DPR/DPRD dan masyarakat luas.
25 Menurut Bahrullah (2013) Terdapat dua jenis akuntabilitas, yaitu:
a. Akuntabilitas keuangan, menekankan kepada pertanggungjawaban integritas keuangan dan keataatan terhadap peraturan perundangan, sehingga praketek-praktek penyimpangan, kecurangan dan KKN dalam keuangan dapat dihindari.
b. Akuntabilitas kinerja, menekankan kepada pertanggungjawaban atas penggunaan sumber daya publik secara efisien, efektif, dan ekonomis dalam memeberikan yang berkualitas sesuai harapan publik.
Menurut Wijayanto (2009) Variabel yang mempengaruhi sukses tidaknya penerapan akuntabilitas diantaranya: (1) Transparansi, yaitu keterbukaan bagi publik untuk menyelidiki, mengkritisi dan menganalisis kebijakan publik; (2) Akses, yaitu adanya akses bagi publik terhadap informasi yang relevan, kapanpun, dimanapun, oleh siapapun dengan biaya yang sangat rendah; (3)
responsiveness, yaitu kecepatan dalam melakukan follow up atas kritik,
masukan, dan pendapat dari publik; (4) kontrol, yaitu berfungsinya kontrol yang ada dalam masyarakat-media; (5) tanggung jawab, yaitu tanggung jawab pegawai dan pejabat publik untuk bekerja secara profesional sesuai dengan standar dan kode etik yang berlaku.
Secara sederhana formula untuk membangun akuntabilitas :
Akuntabilitas: f (transparansi, akses informasi, responsiveness, kontrol, tanggung jawab)
26 2.2 Akuntabilitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah
Akuntabilitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) dalam Setiawan (2012) menjadi hal penting karena merupakan bentuk pertanggung jawaban pemerintah daerah terhadap pelaksanaan APBD. Untuk mengetahui akuntabilitas laporan keuangan pemerintah daerah perlu dilakukan pemeriksaan (diaudit). Pemeriksaan tentang akuntabilitas LKPD dilakukan BPK RI sebagai pemeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan Negara sebagaimana dijelaskan dalam Undang 28 Undang Republik Indonesia nomor 15 tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
Pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah daerah oleh BPK bertujuan untuk memberikan pendapat/opini atas kewajaran informasi keuangan yang disajikan dalam laporan keuangan mendasarkan pada (a) kesesuaian dengan standar akuntansi Pemerintahan dan atau prinsip-prinsip akuntansi yang ditetapkan dalam berbagai peraturan perundang-undangan, b) kecukupan pengungkapan (adequate disclosure), (c) kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, (d) efektivitas sistem pengendalian intern.
Hasil dari pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) dituangkan dalam Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) yang mengambarkan tingkat akuntabilitas LKPD yang secara keseluruhan dirangkum dalam Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) yang dikeluarkan setahun dua kali (tiap semester). Hasil pemeriksaan keuangan atas LKPD disajikan dalam 3 bagian yaitu: opini, sistem pengendalian intern, dan kepatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang- undangan (BPK, 2012).
27 1. Opini Pemeriksaan Keuangan
Opini yang diberikan atas suatu LKPD merupakan cermin bagi kualitas akuntabilitas keuangan atas pelaksanaan APBD. Adanya kenaikan persentase opini wajar tanpa pengecualian (WTP) secara umum menggambarkan adanya perbaikan akuntabilitas keuangan oleh pemerintahan daerah dalam menyajikan laporan keuangan sesuai dengan prinsip yang berlaku (BPK, 2012).
Merujuk pada Buletin Teknis SPKN Nomor 01 tentang Pelaporan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah, paragraf 13 tentang Jenis Opini audit BPK RI terdiri dari empat opini, yaitu Wajar Tanpa Pengecualian (WTP/unqualified opinion), Wajar Dengan Pengecualian (WDP/Qualified
opinion), Tidak Wajar (TW/Adverse opinion) dan Tidak Memberikan
Pendapat (TMP/Disclaimer opinion). Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) memuat suatu pernyataan bahwa laporan keuangan menyajikan secara wajar, dalam semua hal yang material sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Sesuai dengan Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP) yang diberlakukan dalam SPKN, BPK dapat memberikan opini Wajar Tanpa Pengecualian dengan Paragraf Penjelas (WTP-DPP) karena keadaan tertentu sehingga mengharuskan pemeriksa menambahkan suatu paragraf penjelas dalam LHP (laporan hasil pemeriksaan) sebagai modifikasi dari opini WTP. Wajar Dengan Pengecualian (WDP) memuat suatu pernyataan bahwa laporan keuangan menyajikan secara wajar, dalam semua hal yang material sesuai dengan SAP, kecuali untuk dampak hal-hal yang berhubungan dengan
28 yang dikecualikan. Tidak Wajar (TW) memuat suatu pernyataan bahwa laporan keuangan tidak menyajikan secara wajar dalam semua hal yang material sesuai dengan SAP. Pernyataan Menolak Memberikan Opini atau Tidak Memberikan Pendapat (TMP) menyatakan bahwa pemeriksa tidak menyatakan opini atas laporan keuangan (BPK, 2012).
Opini auditor menjadi pusat perhatian dalam setiap laporan kinerja suatu entitas demikian juga dengan penelitian ini sehingga dengan menggunakan penalaran bahwa jika Pemerintah daerah memperoleh opini WTP (wajar tanpa pengecualian) maka harapannya akan semakin bagus kinerja pemerintah daerah dan pastinya korupsi tidak dapat terjadi (Heriningsih, 2013).
Penyusunan dan penyajian laporan keuangan adalah tanggung jawab entitas sedangkan tanggung jawab BPK terletak pada pernyataan pendapat/opini atas laporan keuangan berdasarkan pemeriksaaan yang dilakukan secara independen, objektif, dan integritas tinggi (BPK, 2012). 2. Sistem Pengendalian Intern (SPI)
Salah satu kriteria pemberian opini adalah evaluasi atas efektivitas SPI. Pengertian SPI menurut Peraturan Pemerintah (PP) nomor 8 tahun 2006 tentang pelaporan keuangan dan kinerja instansi pemerintah, Sistem Pengendalian Intern adalah suatu proses yang dipengaruhi oleh manajemen yang diciptakan untuk memberikan keyakinan yang memadai dalam pencapaian efektivitas, efisiensi, ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan keandalan penyajian laporan keuangan Pemerintah. Pengendalian intern pada pemerintah pusat dan pemerintah
29 daerah dirancang dengan berpedoman pada peraturan Pemerintah (PP) Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian (SPIP). SPI meliputi lima unsur pengendalian, yaitu: lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, serta pemantauan. SPI dinyatakan efektif apabila mampu memberikan keyakinan memadai atas tercapainya efektivitas dan efisiensi pencapaian tujuan entitas, keandalan pelaporan keuangan, keamanan aset negara, dan kepatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Lingkungan pengendalian yang diciptakan seharusnya menimbulkan perilaku positif dan kondusif untuk menerapkan SPI yang didesain untuk dapat mengenali apakah SPI telah memadai dan mampu mendeteksi adanya kelemahan. Kelemahan atas SPI dikelompokkan dalam tiga kategori sebagai berikut (BPK, 2012):
a) Kelemahan sistem pengendalian akuntansi dan pelaporan, yaitu kelemahan sistem pengendalian yang terkait kegiatan pencatatan akuntansi dan pelaporan keuangan.
b) Kelemahan sistem pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja, yaitu kelemahan pengendalian yang terkait dengan pemungutan dan penyetoran penerimaan negara/daerah/perusahaan milik negara/daerah serta pelaksanaan program/kegiatan pada entitas yang diperiksa.
c) Kelemahan struktur pengendalian intern, yaitu kelemahan yang terkait dengan ada/tidaknya struktur pengendalian intern yang ada dalam entitas yang diperiksa. Jika terdapat tingkat kelemahan pada Sistem pengendalian
30 internal maka tentu terdapat tambahan masukan untuk pemperbaiki pengendalian agar lebih efektif di tahun berikutnya
3. Kepatuhan Terhadap Peraturan Ketentuan Perundang-Undangan
Komponen terakhir yang diungkapkan BPK dalam rangka menilai akuntabilitas LKPD adalah kepatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan. Pemberian opini juga didasarkan pada penilaian kepatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan. Salah satu hasil pemeriksaan atas laporan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan, sehingga mengakibatkan: kerugian negara/daerah/perusahaan, potensi kerugian negara/daerah/perusahaan, kekurangan penerimaan, kelemahan penerimaan, kelemahan administrasi, ketidakhematan, dan ketidakefektifan sebagai berikut (BPK, 2012):
a) Kerugian negara/daerah adalah kerugian nyata berupa berkurangnya kekayaan Negara/daerah sesuai pengertian dalam UU nomor 1 tahun 2004
pasal 1 butir 22, “Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan uang, surat
berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat
perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai”. Kerugian dimaksud harus ditindaklanjuti dengan pengenaan/pembebanan kerugian kepada penanggung jawab kerugian sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
b) Potensi kerugian negara/daerah adalah kerugian nyata berupa berkurangnya Kekayaan negara sesuai penegrtian dalam UU Nomor 1 tahun 2004 pasal 1 butir 22, tetapi masih berupa resiko, terjadi kerugian apabila suatu kondisi
31 yang dapat mengakibatkan kerugian negara/daerah benar-benar terjadi di kemudian hari.
c) Kekurangan penerimaan adalah penerimaan yang sudah menjadi hak negara/ Daerah, tetapi belum/tidak masuk ke kas negara/daerah karena adanya unsur ketidakpatuhan.
d) Kelemahan administrasi adalah penyimpangan terhadap ketentuan yang berlaku baik dalam pelaksanaan anggaran/pengelolaan aset maupun operasional perusahaan, tetapi penyimpangan tersebut tidak mengakibatkan kerugian negara/daerah atau potensi kerugian negara/daerah atau kekurangan penerimaan, dan uang yang belum/tidak dipertanggungjawbakan serta tidak mengandung unsur indiaksi tindak pidana.
e) Ketidak hematan/pemborosan mengungkapkan adanya penggunaan
input dengan harga atau kualitas yang melebihi kebutuhan, dan harga yang lebih mahal dibandingkan dengan pengadaan serupa pada waktu dan kondisi yang sama.
f) Ketidakefektifan berorientasi pada pencapaian hasil (outcome), mengungkapkan kegiatan yang tidak memberikan manfaat atau hasil yang direncanakan serta fungsi insatnsi yang tidak optimal sehingga tujuan organisasi tidak tecapai.
Selain itu, BPK juga menilai kecukupan pengungkapan informasi dalam laporan keuangan dan kesesuaian laporan keuangan dengan standar yang berlaku sebagai dasar pemberian opini atas laporan keuangan (BPK, 2012). Ketaatan pada