Pemahaman tentang Partisipasi Masyarakat, Di era Reformasi, pasca runtuhnya rezim orde baru yang telah mengusung “demokrasi tanpa rakyat”, terjadi perubahan paradigma politik di Indonesia yang hampir menempatkan rakyat kembali ke posisinya sebagai pemegang kedalulatan. Partisipasi masyarakat merupakan wujud demokrasi di mana kekuasaan adalah dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Sehingga seharusnya dalam setiap proses politik, rakyat berhak mengetahui, berpendapat dan berperan serta, dan bereaksi (positif maupun negatif) terhadap segala kebijakan pemerintah sesuai dengan hati nurani mereka. Namun semuanya sangat wajar mengingat hegemoni rezim orde baru begitu mengakar. Meskipun sistem otoriter telah jauh bergeseran, namun demokrasi justru masih tertatih-tatih. Pergeseran mungkin juga terjadi dalam bidang
25
commit to user
ketatanegaraan dan kebijakan publik, yaitu pergeseran makna public yang berarti penguasa orang banyak (diidentikkan dengan pemerintah) kepada kepentingan orang banyak/ masyarakat.26
Hal ini menunjukkan bahwa pembentukkan peraturan perundang-undangan sebagai hasil dari proses kebijakan harus didasarkan pada kepentingan orang banyak atau masyarakat sebagai pemangku kepentigan
(Stake holders) dan tentu saja membutuhkan partisipasi masyarakat secara langsung maupun tidak langsung dalam setiap prosesnya. Namun realitas yang ada, keterlibatan masyarakat dalam kerangka kedaulatan rakyat, demokrasi konstitusional masih jauh panas dari api. Masyarakat Indonesia belum sampai pada tahapan civil society di mana masyarakat mampu mempengaruhi dan mengawasi proses kebijakan publik.
Partisipasi berarti ada peran serta atau keikutsertaan (mengawasi, mengontrol, dan mempengaruhi) masyarakat dalam suatu kegiatan pembentukan peraturan mulai dari perencanaan sampai dengan evaluasi pelaksanaan peraturan daerah. Oleh sebab itu partisipasi masyarakat termasuk dalam kategori partisipasi politik.27 Ada beberapa konsep partisipasi28 :
a. Partisipasi sebagai kebijakan
Konsep ini memandang partisipasi sebagai porsedur konsultasi para pembuat kebijakan kepada masyarakat sebagai subyek peraturan daerah maupun kebijakan pemerintah daerah. b. Partisipasi sebagai strategi
Konsep ini melihat partisipasi sebagai salah satu strategi untuk mendapatkan dukungan masyarakat demi kredibilitas kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah.
c. Partisipasi sebagai alat komunikasi
26
Edi Suharto, Analisis Kebijakan Publik Panduan Praktis Mengkaji Masalah dan Kebijakan Sosial.
Alfa Beta, Bandung, 2005, Hlm 13
27
Kamus Besar Bahasa Imdomesia, 2003, Gramedia. Jakarta. 28
Journal International, Gaventa, John. 2000. Learning From Changes. “issues and experience in participation and evaluation”. London. Intermediate Technology Publications, Ltd.
commit to user
Konsep ini melihat partisipasi sebagai alat komunikasi bagi pemerintah (sebagai pelayan rakyat) untuk mengetahui keinginan rakyat.
d. Partisipasi sebagai alat penyelesaian sengketa
Partisipasi sebagai alat penyelesaian sengketa dan toleransi atas ketidakpercayaan dan kerancuan yang ada di masyarakat. Adapun konsep partisipasi yang diterapkan oleh pemerintah, setidaknya keterlibatan masyarakat dapat memberikan legitimasi terhadap kebijakan yang dibuat oleh pemerintah dan menimbulkan kepercayaan adanya keberpihakan pemerintah terhadap kepentingan masyarakat. Manfaat Partisipasi Masyarakat dalam proses perencanaan pembangunan antara lain sebagai berikut29 :
1) meningkatkan proses belajar demokrasi
2) menciptakan masyarakat yang lebih bertanggungjawab 3) mengeliminir perasaan terasing
4) mempelancar komunikasi antara masyarakat dan pemerintah
(Bottom up communication)
5) menumbuhkan adanya kepercayaan (trust), penghargaan
(respect), dan pengakuan (recognition) masyarakat terhadap pemerintahan daerah.
Tata Cara Pelaksanaan Partisipasi Masyarakat, Partisipasi tidak cukup hanya dilakukan oleh beberapa orang yang duduk dilembaga perwakilan, karena situasi dalam institusi politik cenderung menggunakan politik atas nama kepentingan rakyat untuk memperjuangkan kepentingan kelompok atau kepentingan pribadi. Oleh sebab itu, dalam kegiatan wakil rakyat juga perlu ada ruang publik untuk berperan serta dalam proses kebijakan.
Pihak-pihak yang terlibat dalam pelaksanaan partisipasi masyarakat yang paling utama adalah masyarakat itu sendiri. Yang perlu
29
Journal International. Jeremy Hollan. 2005. Who Changes?. “institutionalizingbParticipation in Development. London. Intermediate Technology Publications, Ltd.
commit to user
dibangun adalah kesadaran berpatisipasi dan dukungan terhadap aktivitas partisipasi melalui pendidikan politik. Yang bertanggungjawab terhadap penyelenggaraan pendidikan politik bagi masyarakat adalah masyarakat dan organisasi-organisasi local, baik berupa institusi akademis, media massa, lembaga swadaya masyarakat. . Model-model Partisipasi30 :
a. mengikutsertakan anggota masyarakat yang dianggap ahli dan independent dalam team atau kelompok kerja dalam penyusunan peraturan perundang-undangan
b. melakukan public hearing melalui seminar, lokakarya atau mengundang pihak-pihak yang berkepentingan dalam penyusunan peraturan perundang-undangan, musyawarah rencana pembangunan c. melakukan jejak pendapat, kontak public melalui media massa,
melalui Lembaga Pemberdayaan Masyarakat Kelurahan (LPMK) atau membentuk forum warga.
Adapun model partisipasi yang disediakan, tidak akan berarti jika masyarakat masih saja bersikap apatis terhadap keputusan atau kebijakan pemerintah. Untuk itu harus ada strategi khusus untuk mendorong masyarakat agar aktif berpatisipasi dalam setiap proses kebijakan. Ada beberapa strategi yang dapat dilakukan untuk menstimulasi partisipasi masyarakat, antara lain :
a) mensolidkan kekuatan masyarakat terutama para stake holders
b) memberdayakan masyarakat (membangun kesadaran kritis masyarakat)
c) publikasi hasil-hasil investigasi atau riset-riset yang penting
d) berupaya mempengaruhi mengambil kebijakan.
Memunculkan aksi dan gerakan secara kontinyu.31
30
Ricard M. Bird. 2000. “subnational revenues, reality and prospect, yang disampaikan pada intergovernmental participation relation and local government”. Yang diselenggarakan oleh The World Bank, Institute, Almaty, Kazakstan, 17-21 April 2002.
31
commit to user 6. Teori Kebijakan Publik
Definisi tentang kebijakan (policy) tidak ada pendapat yang tunggal, tetapi menurut konsep demokrasi modern kebijkan negara tidaklah hanya berisi cetusan pikiran atau pendapat para pejabatyang mewakili rakyat, tetapi opini publik juga mempunyai porsi yang sama besarnya untuk diisikan dalam kebijakan negara. Misalnya kebijakan negara yang meranruh harapan banyak agar pelaku kejahatan dapat memberikan pelayanan sebaik-baiknya, dari sisi lain sebagai abdi masyarakat haruslah memperhatikan kepentingan publik.32
Istilah kebijakan atau sebagian orang mengistilahkan kebijaksanaan seringkali disamakan pengertiannya dengan istilah policy.
Hal tersebut barangkali dikarenakan sampai saat ini belum diketahui terjemahan yang tepat istilah policy ke dalam bahasa Indonesia.kebijakan dalam kamus besar Bahasa Indonesia berasal dari kata bijak yang berarti selalu menggunakan akal budinya, pandai, mahir, pandau bercakap-cakap, petah lidah.33
Menurut Hoogerwerf, pada hakekatnya pengertian kebijakan adalah semacam jawaban terhadap suatu masalah, merupakan upaya untuk memecahkan, mengurangi, mencegah suatu masalah dengan cara tertentu, yaitu dengan tindakan yang terarah. Dari beberapa pengertian tentang kebijakan yang telah dikemukakan oleh para ilmuwan tersebut, kiranya dapatlah ditarik kesimpulan bahwa pada hakekatnya studi tentang kebijakan mencakup pertanyaan : what, why, who, where, dan how. Semua pertanyaan itu menyangkut tentang masalah yang dihadapi lembaga-lembaga yang mengambil keputusan yang menyangkut isi, cara atau prosedur yang ditentukan, strategi, waktu keputusan itu diambil dan dilaksanakan. 34
32
Irfan M. Islamy, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijakan Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 2007,
hlm. 10
33
Kamus Besar Bahasa Indonesia, PT. Gramedia Pustaka, Jakarta, hlm. 42
34 Sahrir, Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Suatu Solusi Dalam Menjawab Kebutuhan Lokal dan
commit to user
Harold D. Laswell dan Abraham Kaplan memberi arti kebijakan sebagai suatu program pencapaian tujuan, nilai-nilai dan praktek-praktek yang terarah. Sedangkan Carl J. Friedrich mendefinisikan kebijakan sebagai serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintaha dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Secara lebih rinci James E. Andersonn (dalam Buku Winarno, 2007 :19) memberikan pengertian kebijakan negara sebagai kebijakan oleh badan-badan pejabat-pejabat pemerintah yang memiliki beberapa implikasi berikut ini 35 :
a. Kebijakan negara selalu mempunyai tujuan fertentu atau merupakan tindakan yag berorientasi kepada tujuan;
b. Kebijakan itu berisi tindakan-tindakan atau pejabat pemerintah; c. Kebijakan itu adalah merupakan apa yang benar-benar dilakukan
pemerintah, jadi bukan mempakan apa yang pemerintah bermaksud akan melakukan suatu atau menyatakan akan melakukan sesuatu; d. Kebijakan negara itu bisa bersifat positif dalam arti merupakan
bentuk tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu, atau bisa bersifat negatif dalam arti merupakan keputusan pejabat pemerintah untuk melakukan sesuatu.
Di samping kesimpulan tentang pengertian kebijakan dimaksud, pada dewasa ini istilah kebijakan lebih sering dan secara luas dipergunakan dalam kaitannya dengan tindakan-tindakan ; pemerintah serta perilaku negara pada umumnya. Luasnya makna kebijakan publik sebagaimana disampaikan oleh Charles O. Jones di dalam mendefinisikan kebyakan publik sebagai antar hubungan di antara unit pemerintah tertentu dengan lingkungannya. Bahkan terdapat satu kesan sulit menemukan hakekat dari pada kebijakan publik itu sendiri36
35 Budi Winarno, Kebiijakan public, Teori dan Proses, Media Presindo, Jakarta, 2007, hlm. 19
commit to user
Penyusunan rancangan peraturan daerah sebagaimana diuraikan dimuika, tidak terlepas dari kebijakan di bidang tersebut dilaksanakan oleh pemerintah daerah- Kebijakan publik menurut Thomas R. Dye adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan.37 Konsep tersebut sangat luas karena kebijakan publik mencakup sesuatu yang tidak dilakukan oleh pemerintah di samping yang dilakukan oleh pemerintah menghadapi suatu masalah publik. Sedangkan Richard Rose menyarankan bahwa kebijaten publik hendaknya dipahami sebagai serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan beserta konsckuensi-konsekuensi bagi mereka yang bersangkutan daripada sebagai suatu keputusan tersendiri.38
Di sisi lain, James E, Anderson merumuskan kebijakan sebagai perilaku dari sejumlah aktor (pejabat, kelompok, instansi pemerintah) serangkaian aktor dalam suatu bidang kegiatan tertentu.39 Walaupun disadari bahwa kebyakan publik itu dapat dipengaruhi oleh para aktor dan faktor dari luar pemerintah. Lebih lanjut ditegaskan bahwa kebijakan publik sebagai pilihan kebijakan yang dibuat oleh pejabat atau badan pemerintah dalam bidang tertentu, misalnya bidang pendidikan politik, ekonomi, pendidikan, pertanian, industri, dan sebagainya. Di samping lingkupnya yang sangat luas, ditinjau dari hirarkinya, kebijakan publik dapat bersifat nasional, regional, maupun lokal.40
Pandangan lainnya dari kebijakan publik, melihat kebijakan publik sebagai keputusan yang mempunyai tujuan dan maksud tertentu, berupa serangkaian instruksi dan pembuatan keputusan kepada pelaksana kebijakan yang menjelaskan tujuan dan cara mencapai tujuan. Hal ini sejalan dengan apa yang dikemukakan oleh Soebakti bahwa kebijakan negara merupakan bagian keputusan politik yang berupa program perilaku
37 Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, PT. Suryandaru Utama, Semarang, 2005, hlm. 16
38 Budi Winarno, Kebiijakan public, Teori dan Proses, Media Presindo, Jakarta, 2007, hlm. 17
39
Ibid, hlm. 35
40 A.G. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik Konsep, Teori, dan Aplikasi, Pustaka Pelajar,
commit to user
imtuk Mencapai tujuan masyarakat negara. Kesimpulan dari pandangan ini adalah: pertama, kebijakan publik sebagai tindakan yaftg dilakukan oleh pemerintah daa keduu, kebijakan publik sebagai keputusan pemerintah yang mempunyai tujuan tertentu.41 Dari beberapa pandangan tentang kebijakan negara tersebut, dengan mengikuti paham bahwa kebijakan negara itu adalah serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh rakyat, maka Irfan M, Islami menguraikan beberapa elemen penting dalam kebijakan publik, yaitu :
a. Bahwa kebijakan publik itu dalam bentuk peraturannya berupa penetapan tindakan – tindakan pemerintah.
b. Bahwa kebijakan publik itu tidak cukup hanya dinyatakan tetapi dilaksanakan dalam bentuk yang nyata.
c. Bahwa kebijakan publik, baik untuk sesuatu ataupun tidak melakukan sesuatu itu mempunyai dan dilaadasi maksud dan tujuan tertentu.
d. Bahwa kebijakan publik itu hams senantiasa ditujukan bagi kepentingan seluruh anggota masyarakat.
Kebijakan publik pada akhirnya harus dapat memenuhi kebutuhan dan mengakomodasi kepentingan masyarakat Penilaian akhir dari sebuah kebijakan publik adalah pada masyarakat. 42 Kebijakan publik adalah bentuk nyata dari ruh negara, dan kebijakan publik adalah bentuk konkret dari proses persentuhan negara dengan rakyatnya. Sebab dengan adanya kesadaran ini sesungguhnya kita sedang mencermati aspek dinamis dan aspek yang hidup dari relasi negara dengan rakyat. Paradigma kebijakan publik yang kaku dan tidak responsif akan menghasilkan wajah negara yang kaku dan tidak responsif pula, Demikian pula sebaliknya, paradigma
41
Barry Bozeman. 2009. Public Values Theory: Three Big Question, Journal International of Public Policy. Vol. 4, No. 5, pp : 369-375.
42 Irfan M. Islamy, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijakan Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 2007, hlm.
commit to user
kebijakan publik yang luwes dan responsif akan menghasilkan wajah negara yang luwes dan responsif pula. Sedangkan Don K. Price, menyebutkan bahwa proses pembuatan kebijaksanaan negara yang bertanggungjawab adalah proses melibatkan antara kelompok-kelompok ilmuwan, pemimpin – pemimpin rganisasi profesional, para administrator dan para politisi.43
Secara umum kebijakan (policy) dapat dikategorikan menjadi tiga strata, yaitu kebijakan umum, kebijakan pelaksanaan dan kebijakan Teknis.
a. Kebijakan Umum
Kebijakan Umum adalah kebijakan yang menjadi pedoman atau petunjuk pelaksanaan baik yang bersifat positif maupun negatif meliputi keseluruhan wilayah atau instansL Untuk wilayah negara, kebijakan urnmn mengambil bentuk Undang-Undang atau Keputusan Presiden dan sebagainya. Sementam untuk wilayah propinsi, selain dari peraturan dan kebijakan yang diambil pada tingkat pusat juga, ada Keputusan Gubernur atau Peraturan Daerah yang diputuskan oleh DPRD. Suatu kebijakan umum dapat dijadikan pedoman bagi tingkatan kebijakan di bawahnya, minimal ada -tiga kriteria yang harus dipenuhi :
1) Mempunyai cakupan kebijakan dengan meliputi keseluruhan wawasannya. Artinya, kebijakan tidak hanya meliputi dan ditunjukkan pada aspek tertentu atau sektor tertentu.
2) Memiliki jangka waktu yang panjang. Artinya masa berlaku atau tujuan yang ingin dicapai dengan kebijakan tersebut tidak berada dalam Jangka waktu yang pendek, sehingga tidak mempunyai tetas waktu tertentu. Karena itu, tujuan yang digambarkan sebagai istitah sasaran strategi kebijakan seringkali dianggap tidak jelas. Dengan kata lain dalam suatu
43 Solihin abdul Wahab, Analisis Kebijakan dari Formalisasi ke Implementasi Kebijakan Negara,
commit to user
kebijakan umum tidak tepat untuk menetapkan sasarannya secara sangat jelas dan rumusannya secara teknis. Rumusan yang demikian akan menghadapi. kekuatan atau fleksibel dalam perubahan waktu jangka panjang dan akan mengalami kesulitan untuk diberlakukan di wilayah-wilayah kecil yang berbeda.
3) Strategi kebijakan umum tidak bersifat operasional. Sebagaimana pengertian umum, pengertian operasional atau teknis juga bersifet relatif. Sesuatu yang dianggap umum untuk tingkat kabupaten mungkin dianggap teknis atau operasional di tingkat dibawahnya. amun, suatu kebijakan yang bersifat umum tidak berarti kebijakan tersebut bersifat sederhana. 4) Kebijakan Pelaksanaan.
Kebijakan Pelaksanaan adalah kebijakan yang menjabarkan kebijakan umum, Untuk tingkat pusat, peraturan pemerintah tentang pelaksanaan Undang-Undang atau Keputusan Menteri yang menjabarkan pelaksanaan Keputusan Presiden adalah contoh dari kebijakan pelaksanaan. Untuk tingkat propinsi, Keputusan Walikota/ Bupati atau keputusan seorang kepala dinas yang- menjabarkan Keputusan Gubemur atau peraturan daerah bisajadi suatu kebijakan pelaksanaan.
5) Kebijakan Teknis
Kebijakan Teknis adalah kebijakan operasional yang berada di bawah kebijakan pelaksanaan. Secara umum, kebijnkan umum adalah kebijakan tingkat pertama, kebijakan pelaksanaan adalah kebijakan tingkat kedua dan kebijakan teknis adalah kebijakan tingkat ketiga atau yang terbawah.
Terkadang sebuah proses kebijakan publik yang ada telah mencapai hasil (output) yang-ditetapkan dengan balk, namun tidak memperoleh respons atau dampak {outcome) yang baik dari masyarakat atau kelompok sesamanya atau sebaliknya sebuah proses kebijakan publik
commit to user
tidak maksimal dalam mencapai hasil yang telah ditetapkan namun ternyata dampaknya cukup memuaskan bagi masyarakat umum Kebijakan publik tidak lagi memilih proses internal (yang menghasilkan output) di satu sisi dengan dinamika masyarakat di sisi yang lain. Artinya mulai dari pemmusan kebijakan publik sampai pada evaluasinya semua elemen yang ada dalam masyarakat harus dilibatkan secara partisipatif dan emansipatif. Sehingga dalam konteks ini hasil-hasil yang telah ditetapkan dalam sebuah produk kebijakan publik adalah hasil pembahasan dan kesepakatan bersama antara rakyat dengan negara.
Proses pembuatan kebijakan publik berangkat dari realitas yang ada di dalam masyarakat. Realitas tersebut bisa berupa aspirasi yang berkembang, masalah yang ada maupim tuntutan atas kepentingan perubahan-perubahan. Dari realitas tersebut maka proses berikutnya adalah mencoba untuk mencari sebuah jalan keluar yang terbaik yang akan dapat mengatasi persoalan yang muncul atau memperbaiki keadaan yang ada sekarang. Hasil pilihan solusi tersebutlah yang dinamakan hasil kebijakan publik.