Menur ut Anwar Nasution, ada ber bagai per an yang dapat dilakukan oleh BPK untuk ikut ser ta member antas kor upsi dalam menjalankan fungsinya sebagai satu-satunya lembaga p emer iksa keuangan negar a.209
Per tama, dalam hal peningkatan kualitas pem er iksaan BPK yang ter dir i dar i dua kelompok besar : ( a) ber upa pemer iksaan secar a um um ( keuangan, kiner ja, atau pemer iksaan lainnya) ; dan ( b) p emer iksaan khusus yang ditujukan untuk mendeteksi ter jadinya tindak pidan a kor upsi melalui pemer iksaan
209 Lihat Anwar Nasution, ”Per anan dan Str ategi BPK dalam Pemberantasan Kor upsi”, makalah disampaikan pada Seminar “Siner gi Pember antasan Kor upsi: Per anan PPATK dan Tantangan Asset Recover y“ dalam rangka Ulang Tahun ke-4 PPATK, Ruang Chandra, Gedung Bank Indonesia Lt. 6, Kebon Sir ih, Jakarta, 4 April 2006.
investigasi dan pemer iksaan khusus (investigative and fr aud audit) . Pemer iksaan investigasi dan pemer iksaan khusus telah dilakukan oleh BPK mulai tahun 1999 ber kenaan dengan BLBI. Lapor an Pemer iksaan atas BLBI telah diser ahkan oleh BPK kep ada DPR dan Kejaksaan Agung pada tanggal 4 Augustus 2000. Namun tindak lanjut Lapor an Pemer iksaan BPK ter sebut sangal lambat, baik untuk menghukum par a pelakunya maupun par a pejabat negar a yang ter libat. Pelacakan pelar ian modal per iode kr isis, 1997-1998, pun tidak per nah dilakukan, apalagi
r ecover ynya. Padahal, sangat mudah dan mur ah untuk melakukan pelacakan pelar ian modal hasil kor upsi dan BLBI itu dengan meminta daftar nama or ang yang memindahkan uangnya keluar neger i pada per iode itu yang disimpan pada
tape computer beber apa bank devisa utama yang ber kantor di Jakar ta. Asal kit a ser ius, penegak hukum negar a lain pun ber sedia membantu r ecover y hasil kor upsi dan BLBI yang dilar ikan dar i Indonesia itu. Selama tahun 2005, BPK telah menyampaikan kur ang lebih 14 temuan yang mengindikasikan ter jadinya tindak pidana kor upsi kepada Kejaksaan Agung dengan nilai temuan sebesar Rp 2,9 tr iliun dan US$ 39,08 juta. Lapor an Pemer iksaan BPK juga dimuat selengkapnya di
website BPK untuk dapat diketahui dan dikr itisi oleh umum.
Kedua, melalui par tisipasi aktif dalam per ombakan sistem administr asi keuangan negar a yang sangat tidak tr anspar ansi dan tidak akuntabel. Semasa Or de Bar u misalnya, anggar an negar a dalam masa Or de Bar u dibagi dalam dua bagian, yakni: anggar an r utin dan anggar an pembangunan. Anggar an r utin dikontr ol oleh Ditjen Anggar an, sedangkan Anggar an Pemban gunan dikendalikan oleh Bappenas. Anggar an Pembangunan juga meliputi suplemen anggar an r utin seper ti honor dan gaji maupun biaya per jalanan pelaksana pr oyek. Di samping anggar an r esmi juga ada anggar an non bujeter yang ber sum ber dar i yayasan, dana pen siun, koper asi/ badan usaha. Baik modal awal maupun kegiatan usaha instan si ataupun per usahaan satelit, pada hakikatnya, adalah ber sum ber dar i induk instansinya. Dengan adanya tiga Paket UU di Bidang Keuangan Negar a yang dikeluar kan tahun
2003 - 2004 telah member ikan design sistem akuntabilitas keuangan negar a yang
memadai. Tidak ada lagi pemisahan antar a anggar an r utin dengan anggar an pembangunan, sed angkan anggar an non-bujeter semakin ditiadakan. Tiga UU
ter sebut ditambah dengan Per atur an Pemer intah No. 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemer intahan telah mer ubah jenis dan for mat lapor an keuangan negar a, member lakukan sistem aku ntansi ber pasangan, menggunakan sistem akuntansi yang ter padu dan terkom puter isasi, dan mener apkan desentr alisasi pelaksanaan akuntansi secar a ber jenjang. Namun, temuan oleh BPK selama Pemer iksaan Lapor an Keuangan Pemer intah Pusat ( LKPP) tahun 2004 menggambar kan bahw a sistem akuntabilitas keuangan negar a yang diatur dalam ketiga paket UU ter sebut belum sepenuhnya ber jalan. BPK tidak d apat menyatakan p endapat atas Lapor an Keuangan Pemer intah Pusat t ahun 2004 kar ena ad anya kelemahan-kelemahan signifikan dalam Sistem Pengendalian Inter n ser ta ketidakpatuhan ter hadap per atur an per undang-undangan dalam penyajian Lapor an Keuangan Tahun 2004. Beber apa t emuan signifikan yang diper oleh BPK adalah belum ber jalannya sistem akuntansi pemer intahan dengan baik. Dewasa ini, ter dapat 957 r ekening pr ibadi ( ter m asuk yang sudah lama meninggal dunia) yang menyimpan uang negar a dengan nilai sebesar Rp 20,55 tr iliun. Ber bagai pener imaan negar a ( PNBP) dan piutang negar a lainnya yang tidak dilapor kan dan disetor kan ke kas negar a. Contohnya adalah ber upa denda pengganti hukuman yang dipungut oleh Kejaksaan Agung sebesar Rp 6,6 tr iliun. Sudah menjadi pengetahuan umum dan ditemukan oleh pemer iksaan BPK ber bagai penyelew engan atas penjualan tan ah negar a, r oyalti penambangan ataupun iur an hasil hutan ataupun dan pemelihar aan lingkungan oleh perusahaan per tambangan dan per kayuan.210
Ketiga, melakukan r efor m asi dan membangun kembali BPK. Sama dengan lembaga negar a lainnya, BPK dewasa ini juga tengah mengalami pr oses r efor m asi. Refor masi ter sebut ter jadi akibat: ( a) dar i p er ubahan sistem politik kita dar i sistem otor iter Or de Baru ke sistem politik yang demokr atis; dan ( b) adanya per ubahan dar i sistem pemer intahan yang sentr alistis pada masa Or de Bar u ke sistem dengan otonom i daer ah yang luas dewasa ini. Dalam sistem politik dan sistem pemer intahan yang bar u itu, Pasal 23E Per ubahan UUD 1945 menuntut
210 Sebagai per bandingan pihak Australia, negar a yang jauh lebih kaya dar ipada Indonesia, telah menjual gedung Kedubesnya di Tokyo pada dasawar sa 1980-an untuk melunasi pembayar an hutang luar neger inya. Ibid.
BPK untuk dapat memer iksa setiap sen uang negar a dar im ana pun sumber nya, di mana pun disimpan dan untuk apapun diper gunakan. UUD 1945 dan UU No. 15 Tahun 2004 menugaskan BPK melakukan pemer iksaan pengelolaan dan tanggung
jawab keuangan ketiga tingkat pemer intahan: Pusat, Pr opinsi dan
Kabupaten/ Kotamadya di selur uh Indonesia. Dalam segi kelembagaan, BPK ber usaha untuk menjadi suatu lembaga pemer iksa yang benar -benar independen, bebas dan mandir i, sesu ai dengan har apan UUD 1945. Di masa pemer intahan otor iter , baik pada masa pemer intahan Or de Lama maupun Or de Bar u, BPK adalah ber ada di bawah kendali eksekutif. Kendali cabang pemer intahan eksekutif pad a BPK ter cer min dalam hal pemilihan anggota, pengatur an or ganisasi, kar yawan , penetapan anggar an, pembatasan objek pemer ik-saan dan penetapan metodologi
pemer iksaan. Pada masa itu, pemutahir an lapor an pemer iksaan BPK
dikonsultasikan dengan Pemer intah agar tidak menganggu stabilitas politik.211
Anwar Nasution menambahkan bahw a per ubahan sikap, mental dan mor al pemer iksa BPK mer upakan kunci sukses per ubahannya yang dap at dilakukan melalui 4 ( empat) car a.212
Per tama, mener apkan kode etik dan men egakkan atur an yang ber laku dengan lebih tegas. Sesuai dengan atur an dan kode etiknya, pemer iksa BPK tidak boleh mengungkapkan infor m asi yang diper olehnya dar i pemer iksaannya kepad a pihak lain di luar BPK. Sebagaim ana disebut di atas, ada t atacar anya penyampaian dugaan per buatan kr im inal kepada p enegak hukum . Pemer iksa BPK bukan ”whistle-blower” kar ena infor m asi itu ia per oleh adalah semata-m ata kar ena kewenangan yang diper olehnya secar a hukum sebagai pejabat ataupun petugas BPK. Pengungkapan infor m asi tentang auditee sewenang-w enang kepada pihak lain adalah bagaikan seor ang Pastor Katolik Rom a yang mencer itakan kepad a pihak lain aib jemaah yang mengaku dosa kepadanya.
211 Setelah lebih dari 60 tahun Indonesia Mer deka, kini BPK bar u memiliki kantor per wakilan di 14 pr opinsi dan 5 di antaranya bar u dibuka tahun 2005 yang lalu termasuk di pr opinsi besar seper ti Jawa Bar at dan Jawa Timur . Kantor -kantor per wakilan bar u itu menggunakan fasilitas yang sangat ter batas milik Pemda. Jumlah kar yawan BPK hanya seper tiga dar i kar yawan BPKP dengan kualitas pendidikan yang lebih rendah pula. Ibid.
Kedua, menjatuhkan hukum an, ter masuk pember hentian dengan tidak hormat, auditor BPK yang diketahui mener ima uang suap dar i auditee. Untuk per tama kali dalam sejar ahnya, BPK telah memecat kar yawannya pada tahun 2005 yang ter bukti m ener im a suap pemer iksaan Dana Abadi Umat , Depar temen Agama.
Ketiga, untuk mer ubah mor al pemer iksa BPK adalah dengan mengupayakan per baikan penghasilan kar yawan dan member ikan tanda jasa ser t a kenaikan pangkat diper cep at kep ada auditor ber pr estasi. Dengan bantuan tambahan anggar an dar i DPR dan Pemer intah, mulai tahun 2005, BPK tidak lagi mener ima dana pemer iksaan dar i auditee. Mulai tahun 2006, penghasilan auditor BPK sudah dapat ditingkatkan sehingga setar a dengan penghasilan kar yaw an Depar temen Keuangan maupun BPKP. Tambahan anggar an untuk moder nisasi per alatan kom puter , gaji dan pendidikan lanjutan di luar neger i maupun tenaga ahli untuk pendidikan audit investigasi ser ta fr aud audit dan penyusunan r encana str ategis adalah diper oleh dar i sumbangan or ganisasi inter nasional maupun ber bagai lembaga pember i bantuan asing.
Keempat, melakukan r otasi ker ja di antar a pemer iksa agar tidak sempat
mempunyai hubungan emosional dengan auditee yang diper iksan ya.
Menur ut Kapolr i Sutanto213, sebenar nya upaya pember antasan kor upsi sejak tahun 1957 di Indonesia secar a yur idis sudah ada dalam bentuk Per atur an Penguasa Militer - Angkatan Dar at dan Laut RI Nom or : PRT/ PM/ 06/ 1957. Per atur an Penguasa Militer ter sebut dibuat kar ena Kitab Undang-undang Hukum Pidana ( KUHP) dianggap tidak mampu menanggulangi meluasnya kor upsi. Pada masa itu, kor upsi telah dianggap sebagai suatu penyakit masyar akat yang mengger ogoti kesejahter aan r akyat, menghambat pelaksanaan pembangunan,
213 Kor upsi di Indonesia secar a umum ser ing dikaitkan dengan masalah gaji yang sangat kecil, kondisi ekonomi yang tidak menguntungkan, kr isis mental par a pejabat ter utama par a pemegang pr oyek yang diper cayakan sampai pada administrasi dan banyaknya bir okrasi yang har us dilalui untuk per ijinan dan pr osedur yang ber belit-belit dapat mengakibatkan timbulnya korupsi. Di sisi lain timbulnya kor upsi dikar enakan pula akibat kemajuan teknologi di ber bagai sektor kehidupan yang sedikit banyak juga member ikan dampak negatif yaitu meningkatnya kebutuhan sehingga apabila tidak sabar dan tabah maka mendor ong orang dengan sengaja memakai uang negara yang diper cayakan kepadanya. Lihat Kapolri Sutanto, ”Strategi Penyudikan Tipikor dalam Upaya Pengembalian Keuangan Negar a”, makalah disampaikan pada Seminar “Siner gi Pemberantasan Korupsi: Per anan PPATK dan Tantangan Asset Recover y” dalam rangka Ulang Tahun ke-4 PPATK, Ruang Chandra, Gedung Bank Indonesia Lt. 6, Kebon Sir ih, Jakar ta, 4 April 2006.
mer ugikan per ekonomian dan mengabaikan mor al. Per atur an Penguasa Militer dapat dikatakan sebagai upaya awal dar i pemer intah dalam menanggulangi kor upsi, namun dalam per jalanannya kor upsi bukannya menjadi sur ut namun malah menjadi semakin meluas sehingga dikeluar kan TAP MPR Nom or : XI/ MPR/ 1998 Tentang Penyelenggar aan Negar a yang Ber sih dan Bebas dar i Kor upsi, Kolusi dan Nepotisme, dan sebagai tindaklanjutnya keluar Undang-undang RI No. 21 Tahun 1999 Tentang Penyelenggar aan Negar a yang Ber sih dan Bebas d ar i Kor upsi, Kolusi dan Nepotisme, kem udian Undang-undang RI No. 31 Tahun 1999 Tentang Pember antasan Tindak Pidana Kor upsi.214 Oleh kar en a ketentuan dalam Pasal 44 Bab VII Undang-undang RI No. 31 Tahun 1999 menyatakan : “bahw a Undang-undang RI No. 3 Tahun 1971 tidak ber laku lagi sejak diundangkannya Undang-undang RI No. 31 Tahun 1999” sehingga tim bul ber bagai inter pr etasi atau per sep si menyangkut pr oses TIPIKOR yang ter jadi sebelum ber lakunya Undang-undang RI No. 31 Tahun 1999. Untuk mengatasinya dilakukan amandemen sehingga keluar Undang-undang RI No. 20 Tahun 2001 Tentang Per ubahan Atas Undang-Undang RI Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pember antasan Tindak Pidan a Kor upsi.215
Namun demikian penanganan kor upsi oleh banyak kalangan dinilai tidak juga mengalami peningkatan, sehingga keluar lah TAP MPR RI Nom or : VII/ MPR/ 2001 Tentang Rekom endasi Ar ah Kebijakan Pember antasan dan Pencegahan Kor upsi, Kolusi dan Nepotisme, di antar anya disebutkan dalam Pasal 2 sebagai ber ikut216 :
a. Memper cepat pr oses hukum ter hadap apar atur pemer intahan ter utama apar at penegak hukum dan penyelenggar a negar a yang diduga melakukan pr aktek KKN ser ta dap at dilakukan tindakan administr atif untuk m emper lancar pr oses hukum.
b. Melakukan penindakan hukum yang lebih ber sungguh-sungguh
ter hadap semua kasu s kor upsi yang telah ter jadi di masa lalu dan
214 Ibid. 215 Ibid. 216 Ibid.
bagi mer eka yang telah ter bukti ber salah agar dijatuhi hukuman yang seber at-ber atnya.
c. Mendor ong par tisipasi masyar akat luas dalam mengawasi dan
melapor kan kepada pihak yang ber wenan g ber bagai dugaan pr aktekl KKN yang dilakukan oleh pegawai n eger i, penyelenggar a negar a dan anggota masyar akat.
Ber dasar kan ketentuan dalam Pasal 50 Undang-Undang RI Nomor 30 Tahun 2002 Tentang Komisi Pember antasan Kor upsi, ter dapat 3 ( tiga) institusi negar a, yaitu Polr i, Kejaksaan dan KPK yan g mempunyai kewenangan untuk melakukan penyidikan kasus kor upsi. Dar i 3 ( tiga) institusi ter sebut, yang apabila dihubungkan dengan pr oses penanganan suatu per kar a kor upsi, maka posisi Polri paling ber beda dibandingkan dengan Kejaksaan dan KPK yaitu hasil penyidikan kasus kor upsi yang dilakukan penyidik Polr i, diser ahkan kepad a Kejaksaan selaku Penuntut Umum , sedangkan hasil penyidikan yang dilakukan olek Kejaksaan atau KPK secar a langsung sudah ter integr asi dengan fungsi Kejaksaan dan KPK yang masing-masing di samping mempunyai wewenang untuk melakukan penyidikan juga mempunyai kewenangan untuk melakukan penuntutan. Apabila hal ter sebut dikaji lebih jauh, tentu akan diper oleh hal-hal yang positif dan juga negatif, di antar anya hal positif adalah hasil penyidikan yang dilakukan oleh Polr i kar ena dikontr ol oleh institusi penegak hukum lainnya bisa jadi akan lebih obyektif, sedangkan segi negatifnya adalah p engembalian ber kas per kar a ber ulang-ulang ( bolak-balik per kar a) , sehingga tim bul kesan pr oses penyelesaiannya begitu lambat dan bahkan ser ing ter jadi stagnasi sehingga memunculkan citr a negatif ter hadap apar atur penegak hukum .217
undang Tindak Pidana Kor upsi yang ber laku, yaitu Undang-Undang Nom or 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang-Undang-Undang Nom or 20 Tahun 2001 tentang Pember antasan Tindak Pidan a Kor ups menyediakan dua instr umen hukum mengenai pemulihan ker ugian negar a akibat per buatan kor upsi, yaitu melalui
instr umen pidana dan per data.218 Mekanisme melalui instr um en pidana diatur melalui :
( 1) putusan pengadilan yang menyatakan bar ang bukti dir ampas untuk
negar a, baik dalam bentuk uang, tanah gedung dan sebagainya yang mer upakan aset ter pidana ber dasar kan pasal 18 ayat 1 hur uf a Undang-undang No. 31 Tahun 1999 jo. Undang-undang No. 20 Tahun 2001 yang m enyatakan per ampasan bar ang ber ger ak yang ber wujud atau yang tidak ber wujud atau bar ang tidak ber ger ak yang digunakan untuk atau yang diper oleh dar i tindak pidana kor upsi, ter masuk per usahaan milik ter pidana di mana tindak pidana kor upsi dilakukan, begitu pula har ga dar i bar ang yang menggantikan bar ang ter sebut;
( 2) pembayar an uang pengganti yang jumlahnya sebanyak-banyakn ya sama dengan har ta benda yang diper oleh dar i tindak pidana kor upsi ( pasal 18 ayat 1 huruf b) . Jika ter pidana tidak mampu membayar uang pengganti ter sebut, maka ber dasar kan pasal 18 ayat 2 paling lama dalam waktu 1 ( satu) bulan sesudah putusan pengadilan yang telah memper oleh kekuatan hukum tetap har ta bendanya dapat disita oleh jaksa dan dilelang untu menutupi uang pengganti ter sebut ( penyitaan har ta benda ter pidana sebagai pembayar an uang pengganti ter sebut ber beda dengan penyitaan pada saat penyidikan, kar ena penyit aan ter sebut tidak memer lukan lagi izin dar i Ketua Pengadilan Neger i) . Demikian juga dalam hal ter pidana tidak mempunyai har ta benda yang mencukupi untuk membayar uang pengganti sebagaimana dim aksud dalan Pasal 18 ayat 1 hur uf b, maka ber dasar kan p asal 18 ayat 3 dipidana dengan pidana penjar a yang lamanya tidak melebihi ancam an maksim um dar i pidana pokoknya sesuai dengan ket entuan dalam undang-undang ini
218 Abdul Rahman Saleh, “Per an Kejaksaan dalam Pengembalian Aset Hasil Kor upsi”, makalah disampaikan pada Seminar “Siner gi Pember antasan Kor upsi: Per anan PPATK dan Tantangan Asset Recover y” dalam rangka Ulang Tahun ke-4 PPATK, Ruang Chandra, Gedung Bank Indonesia Lt. 6, Kebon Sir ih, Jakarta, 4 April 2006.
dan lamanya pidana ter sebut sudah ditentukan dalam putusan pengadilan.
Sedangkan mekanisme melalui gugatan per data menggunakan ket entuan gugat per data biasa sebagaimana yang diatur di dalam Hukum Acar a Per data ber dasar kan Pasal 30 ayat 2 Undang-Undan g Nom or 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan RI, yang m enyatakan :
“... di bidang per data dan tata usaha negar a, Kejaksaan dengan kuasa khusus dapat ber tindak baik di dalan maupun di luar pengadilan untuk dan atas nama negar a atau pemer intah”.
Ber dasar kan Undang-Undang Nom or 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nom or 20 Tahun 2001, gugatan per data dapat dilakukan apabila dalam penyidikan, ter nyata penyidik m enemukan d an ber pendapat bahwa satu atau lebih unsur TIPIKOR tidak ter dapat cukup bukti, sedangkan secar a nyata telah ada ker ugian keuangan negar a, maka penyidik seger a menyer ahkan ber kas per kar a hasil penyidikan ter sebut kepada Jaksa Pengacar a Negar a untuk dilakukan gugatan per data atau diser ahkan kepada instan si yang dir ugikan untuk mengajukan gugatan ber dasar kan Pasal 32 Ayat 1. Demikian pula halnya jika p engadilan menjatuhkan putusan bebas, maka tidak menghapuskan hak untuk menuntut ker ugian ter hadap keuangan negar a ( Pasal 32 ayat 2) . Dan jika saat penyidikan maupun pemer iksaan di sidang pengadilan ter sangka atau ter dakwa meninggal dunia, sedangkan secar a nyata telah ada ker ugian keuangan negar a, maka gugatan per data ditujukan kepada ahli war isnya dengan car a penyidik menyer ahkan ber kas per kar a hasil penyidikan kepada Jaksa Pengacar a Negar a atau diser ahkan kepada in stansi yang dir ugikan untuk dilakukan gugatan ber dasar kan Pasal 33 dan 34 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001.
Sebenar nya pengembalian ker ugian negar a m elalui mekanisme ter sebut di atas sebelum nya telah diatur dalam Undang-Undang No. 3 Tahun 1971 tentang Pember antasan Tindak Pidana Kor upsi sudah diatur ( Pasal 34 Ayat ( 3)) , namun demikian Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20
Tahun 2001 melengkapinya dengan member ikan ketentuan dalam hal pembayar an uang pengganti, dengan pengganti ber upa pidana penjar a yang tidak boleh melebihi ancaman maksim um dar i pidana pokoknya. Lain halnya dengan mekanisme melalui instr umen per data, hal tersebut memang belum diatur dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1971.
Selain itu, Pasal 37 Ayat ( 3) dan ( 4) Undang-Undang Nom or 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001, juga mengatur tentang kewajiban ter dakwa mener angkan asal-usul har ta bendanya, baik selur uh ber upa har ta benda atas namanya sendir i maupun milik istrinya, anaknya dan har ta pihak lain yang diduga mempunyai hubungan dengan per buatan kor upsi yang didakwakan kepadanya dan ap abila ter dakwa tidak dapat membuktikan bahw a har tanya ( yang