Kebijakan Privatisasi BUMN Di Indonesia

KEBIJAKAN PRIVATISASI BUMN DI INDONESIA

Dra. Berlianti, M.Sp

NIP. 19670604 200910 2 001

DEPARTEMEN ILMU KESEJAHTERAAN SOSIAL

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN POLITIK

UNIVERSITAS SUMATERA UTARA

MEDAN

KATA PENGANTAR

Pengelolaan perusahaan (coorporate governance) pada Badan Usaha Milik

Negara (BUMN) harus menjadi persoalan utama untuk dikaji. Sebab pengelolaan

perusahaan harus baik agar BUMN dapat menjadi lebih efisien.

Salah satu cara untuk membuat BUMN menjadi efisien adalah melakukan

privatisasi secara sempurna. Dengan privatisasi tersebut diharapkan dapat menciptakan

kesejahteraan dalam negeri (domestic welfare).

Dengan demikian perlu pula dikaji kebijakan privatisasi BUMN yang merupakan

dasar dilakukannya privatisasi agar dapat menjamin dalam merumuskan proses

privatisasi, dalam penjualan perusahaan BUMN kepada para karyawan dan potongan

harga.

Tulisan ilmiah tentang kebijakan privatisasi BUMN ini diharapkan dapat

memberikan pemahaman bagaimana proses melakukan privatisasi BUMN di Indonesia.

Medan, 08 Nopember 2011

Penulis,

Dra. Berlianti, M.Sp

DAFTAR ISI

Halaman

KATA PENGANTAR ……… i

DAFTAR ISI ……… ii

I. Pendahuluan ………..………... 1

II. Sistem Pengelolaan Perusahaan Menurut UU BUMN ………. 4

III. Kebijakan Privatisasi BUMN ………. 6

IV. Penutup ………. 19

TINJAUAN KEBIJAKAN PRIVATISASI BUMN

I. Pendahuluan

Istilah kebijakan dalam kehidupan sehari-hari sering digunakan untuk suatu

kegiatan yang mempunyai maksud yang berbeda. Penjelasan maksud kebijakan publik

mempunyai penekanan yang berbeda-beda , suatu definisi yang menekankan tidak

hanya apa yang diusulkan pemerintah, tetapi juga mencakup pula arah tindakan atau

apa yang dilakukan oleh pemerintah1 Dalam formulasi kebijakan , para pejabat

merumuskan alternatif kebijakan untuk mengatasi masalah. Alternatif kebijakan melihat

perlunya membuat perintah salah satunya adalah perintah eksekutif. 2Kebijakan publik

yang merupakan arah tidakan yang dilakukan oleh pemerintah dan mempunyai

pengaruh terhadap kepentingan masyarakat secara luas, seperti halnya dengan

kebijakan privatisasi BUMN.

Badan Usaha Milik Negara (BUMN) merupakan salah satu pelaku kegiatan

ekonomi dalam perekonomian nasional. Setidaknya terdapat lima tujuan pendirian

BUMN tersebut. Pertama, memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian

nasional dan penerimaan negara. Kedua, mengejar keuntungan. Ketiga,

menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang

bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak. Keempat,

menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sektor

swasta dan koperasi. Kelima, turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada

pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi dan masyarakat.3 Oleh karena itu

      

1

Budi Winarno, “Teori dan Proses Kebijakan Publik,” Media Presindo, Jakarta, 2002. hal.30. 2

William N. Dunn, Pengatar Analisis Kebijakan Publik, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2003, hal. 24.

3

keberadaan BUMN sebagai salah satu kekuatan ekonomi nasional tersebut perlu

ditingkatkan produktivitas dan efisiennya.

Untuk dapat mengoptimalkan peranannya dan mampu mempertahankan

keberadaannya, termasuk dalam perkembangan ekonomi dunia yang semakin terbuka

dan kompetitif sekarang ini, maka BUMN itu perlu menumbuhkan budaya korporasi

dan profesionalisme, seperti harus melakukan pembenahan pengurusannya dan

pengawasannya.

Dalam konteks itu pula pengurusan dan pengawasan BUMN harus dilakukan

berdasarkan prinsip-prinsip tata-kelola perusahaan yang baik (good corporate

governance), dimana peningkatan efisiensi dan produktivitas BUMN mutlak dilakukan

melalui langkah-langkah restrukturisasi dan privatisasi. Restukturisasi sektoral

dilakukan untuk menciptakan iklim usaha yang kondusif sehingga tercapai efisiensi dan

pelayanan yang optimal. Sedangkan restrukturisasi perusahaan meliputi penataan

kembali bentuk badan usaha, kegiatan usaha, organisasi, manajemen dan keuangan.

Namun di sini perlu penekanan bahwa privatisasi bukan semata-mata bermakna

sebagai penjualan perusahaan, melainkan menjadi alat dan cara pembenahan BUMN

untuk mencapai beberapa sasaran sekaligus, termasuk di dalamnya peningkatan kinerja

dan nilai tambah perusahaan, perbaikan struktur keuangan dan manajemen, penciptaan

struktur industri yang sehat dan kompetitif, pemberdayaan BUMN yang mampu

bersaing dan berorientasi global, penyebaran kepemilikan oleh publik serta

pengembangan pasar modal domestik.

Perlu juga diingat bahwa dengan dilakukannya Privatisasi BUMN bukan berarti

kendali atau kedaulatan negara atas BUMN yang bersangkutan menjadi berkurang atau

       

hilang, karena negara tetap menjalankan fungsi penguasaan melalui regulasi sektoral

tempat BUMN yang diprivatisasi melaksanakan kegiatan usahanya.

Jika diperhatikan awal pemikiran pentingnya penataan yang berkelanjutan atas

pelaksanaan peran BUMN dalam sistem perekonomian nasional, terutama upaya

peningkatan kinerja dan nilai (value) perusahaan telah sejak dahulu diamanatkan oleh

Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) melalui ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1999

tentang Garis-garis Besar Haluan Negara tahun 1999-2004. Ketetapan MPR tersebut

menetapkan bahwa BUMN, terutama yang usahanya berkaitan dengan kepentingan

umum, perlu terus ditata dan disehatkan melalui restrukturisasi, dan bagi BUMN yang

usahanya tidak berkaitan dengan kepentingan umum dan berada dalam sektor yang telah

kompetitif didorong untuk privatisasi.

Kebijakan untuk melaksanakan privatisasi itu telah ditentukan dalam

Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara dan Peraturan

Pemerintahan Nomor 33 Tahun 2005 tentang Tata Cara Privatisasi Perusahaan

Perseroan (Persero). Kebijakan tersebut ditetapkan untuk dapat lebih memberikan

pedoman bagi pelaksanaan program Privatisasi perusahaan perseroan (Persero).

Dengan demikian jika pembicaraan kegiatan privatisasi itu dikaitkan dengan

kebiijakan publik, maka kebijakan publik sebagai suatu manajemen pencapaian tujuan

nasional harus dikaji secara kritis, mengingat privatisasi itu mengalihkan kepemilikan

negara dalam BUMN.

II. Sistem Pengelolaan Perusahaan Menurut UU BUMN

Untuk mengatasi lemahnya pengelolaan BUMN, pemerintah telah mengeluarkan

dengan UU BUMN) yang mencoba untuk mengadopsi beberapa prinsip good corporate

governance. Hal ini dinyatakan jelas pada Pasal 36 ayat (1) UU BUMN yang

menyatakan bahwa perum dalam menyelenggarakan usahanya harus berdasarkan pada

prinsip pengelolaan prusahaan yang sehat. Ketentuan ini juga diatur dalam Pasal 5 ayat

(3) jo. Pasal 6 ayat (3) UU BUMN yang mewajibkan direksi, komisaris dan dewan

pengawas dalam melaksanakan tugasnya harus melaksanakan prinsip-prinsip

profesionalisme, efisiensi, transparansi, kemandirian, akuntabilitas, pertanggung

jawaban serta kewajaran.

Salah satu prinsip profesionalisme dan transparansi tersebut kemudian tertuang

dalam Pasal 16 ayat (3) jo. Pasal 19 ayat (4) UU BUMN yang menyatakan bahwa setiap

anggota direksi yang telah lulus uji kelayakan wajib menandatangani kontrak

manajemen sebelum ditetapkan menjadi anggota direksi. Sedangkan independensi dan

kemandirian dari direksi, komisaris dan dewan pengawas diatur dalam Pasal 25, Pasal

33 dan Pasal 53 UU BUMN yang melarang mereka untuk memegang jabatan rangkap.

Pasal 21 – 23 jo. Pasal 49-51, Pasal 32, Pasal 54, Pasal 61 lebih lanjut mengatur

mengenai pertanggung jawaban Direksi, Komisaris dan Dewan Pengawas. Sementara

itu untuk menjamin akuntabilitas, UU BUMN mewajibkan pembentukan Komite Audit

dan Komite Lainnya (Pasal 70) serta mewajibkan adanya auditor eksternal untuk

memeriksa Laporan Keuangan (Pasal 71). Disamping itu UU BUMN juga telah

menjamin dan mengatur adanya social responsibility dari BUMN. Hal ini tertuang

dalam Pasal 87 ayat (2) yang mengijinkan pembentukan serikat kerja sebagai wadah

penyaluran aspirasi dari karyawan agar hak-haknya dapat terpenuhi. Pasal 88 ayat (1)

untuk keperluan pembinaan usaha kecil/koperasi serta pembinaan masyarakat sekitar

BUMN. Sedangkan Pasal 90 mengatur mengenai donasi untuk amal dan tujuan sosial.

Terlihat bahwa secara umum UU BUMN memang telah mengadopsi beberapa

ketentuan dan prinsip pengelolaan perusahaan yang baik. Namun, perlu kita cermati

bahwa ketentuan diatas hanyalah bersifat umum dan perlu penafsiran serta

pengimplementasian lebih lanjut agar dapat berfungsi dengan baik di tingkat lapangan.

Hal ini juga penting untuk menjaga penyalahgunaan BUMN dan untuk mengukur

kinerja direksi BUMN itu sendiri.Setidak-tidaknya ada beberapa ketentuan dan prinsip

yang harus kita telaah lebih lanjut, seperti prinsip fiduaciary duty direktur dan

komisaris, kontrak manajemen, direktur independen, komisaris independen, hubungan

industrial antara BUMN dan karyawan, dan berbagai hal yang harus diperhatikan dalam

privatisasi.4

Komite Audit

UU BUMN mengatur ketentuan mengenai komite audit, hal ini dapat dilihat

dalam Pasal 70 ayat (1) dan ayat (2). Komite audit dibentuk dengan maksud untuk

mewujudkan pengawasan yang efektif dalam pelaksanaan tugasnya, Komisaris dan

Dewan Pengawas perlu dibantu oleh komite audit yang bertugas menilai pelaksanaan

kegiatan hasil audit yang dilakukan oleh satuan pengawasan intern maupun auditor

eksternal, memberikan rekomendasi mengenai penyempurnaan sistem pengendalian

manajemen serta pelaksananya, memastikan telah terdapat prosedur review yang

memuaskan terhadapsegala informasi yang dikeluarkan BUMN,mengidentifikasi hal-hal

yang memerlukan perhatian Komisaris dan Dewan Pengawas serta tugas-tugas

pengawas lainnya. Komite audit tersebut beranggotakan Komisaris Independen, yang

diangkat oleh Komisaris.

      

4

III. Kebijakan Privatisasi BUMN

Sebelum keluarnya Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan

Usaha Milik Negara dan Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2005 tentang Tata Cara

Privatisasi Perusahaan Perseroan (persero), pemerintah telah melakukan privatisasi

berbagai BUMN. Akibatnya pelaksanaan privatisasi saat itu tidak didasarkan oleh

kebijakan publik (public policy) sebagaimana telah diatur oleh Undang-Undang dan

Peraturan Pemerintah privatisasi tersebut. Sedangkan dalam rangka privatisasi itu

kebijakan publik sangat dibutuhkan, mengingat sebagaimana diuraikan Harold Laswel

mendefinisikan kebijakan publik sebagai “suatu program yang diproyeksikan dengan

tujuan-tujuan tertentu nilai-nilai tertentu, dan praktek-praktek tertentu.”5 Dengan ini

privatisasi BUMN itu harus memperhatikan tiga hal. Pertama, perumusan kebijakan.

Kedua, implementasi kebijakan. Ketiga, evaluasi kebijakan.6

Sejalan dengan itu ketentuan yang mengatur tata cara privatisasi terdapat pada

Pasal 5 Peraturan Pemerintah RI Nomor 33 Tahun 2005 Tentang Tata cara Privatisasi

Perusahaan Perseroan (PERSERO), telah menentukan bahwa Privatisasi harus

dilakukan dengan cara :

1. Penjualan saham berdasarkan ketentuan pasar modal.

2. Penjualan saham secara langsung kepada investor.

3. Penjualan saham kepada manjemen dan/atau karyawan persero yang

bersangkutan.

Adapun Persero yang dapat diprivatisasi sekurang-kurangnya memenuhi kriteria,

yaitu industri/sektor usahanya kompetitif atau industri/sektor unsur teknologinya cepat

berubah. Sedangkan Persero yang tidak dapat diprivatisasi adalah persero yang bidang

      

5

Harold Laswel dalam Riant Nugroho D, Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi, dan

Evaluasi, (Jakarta: Penerbit PT Elex Media Komptindo Kelompok Gramedia, 2003), hal. 4.

usahanya berdasarkan peraturan perundang-undangan hanya boleh dikelola oleh

BUMN, perseroan yang bergerak di sektor usaha yang berkaitan dengan pertahanan dan

keamanan negara, persero yang bergerak disektor tertentu yang oleh pemerintah

diberikan tugas khusus untuk melaksanakan kegiatan tertentu yang berkaitan dengan

kepentingan masyarakat, dan persero yang bergerak di bidang usaha sumber daya alam

yang secara tegas berdasarkan peraturan perundang-undangan dilarang untuk

diprivatisasi.

Peraturan pemerintah ini hanya mengatur tentang privatisasi persero, sepanjang

dimungkinkan berdasarkan peraturan perundang-undangan di sektor tempat persero

yang bersangkutan melakukan kegiatan usahanya. Sedangkan Perusahaan Umum

(PERUM), menurut Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha

Milik Negara tidak dimungkinkan untuk di privatisasi. Persero dapat di privatisasi

karena selain di mungkinkan oleh ketentuan di bidang Pasar Modal juga karena pada

umumnya hanya persero yang telah bergerak dalam sektor-sektor yang kompetitif.

Pelaksanaan Privatisasi senantiasa memperhatikan manfaat bagi rakyat.

Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara,

Peraturan Pemerintah ini juga menetapkan kreteria persero apa saja yang dapat di

privatisasi dan persero apa saja yang tidak dapat diprivatisasi. Selain itu, diatur pula

mengenai cara Privatisasi dan prosedur privatisasi. Dalam rangkain kegiatan

pelaksanaan privatisasi, Menteri menetap program tahunan Privatisasi yang memuat

hasil seleksi dan penetapan Persero yang akan diprivatisasi, metode Privatisasi yang

akan digunakan dan jenis serta rentangan jumlah saham yang akan dijual. Menteri juga

menetapkan lembaga dan/atau profesi penunjang lainnya untuk membantu pelaksanaan

dimaksud dituntut pula keterlibatan aktif manajemen Persero yang terwakili dalam

keanggotaan tim Privatisasi.

Dengan demikian Peraturan Pemerintah tentang privatisasi BUMN itu

menentukan kreteria persero yang dapat diprivatisasi, seperti ketentuan. Pasal 7

Peraturan Pemerintah Privatisasi yang menentukan bahwa persero yang dapat di

privatisasi harus sekurang-kurangnya memenuhi kreteria:

1. Industri/sektor usahanya kompetitif; atau

2. Industri /sektor usahanya terkait dengan teknologi yang cepat berubah.

Sebaliknya dalam ketentuan dalam Pasal 9 Peraturan Pemerintah tersebut

ditentukan bahwa Persero yang tidak dapat di privatisasi, antara lain :

1. Persero yang bidang usahanya berdasarkan ketentuan peraturan

perundang-undangan hanya boleh dikelola oleh Badan Usaha Milik Negara;

2. Persero yang bergerak di sektor usaha yang berkaitan dengan pertahanan dan

keamanan negara;

3. Persero yang bergerak di sektor tertentu yang oleh Pemerintah diberikan tugas

khusus untuk melaksanakan kegiatan tertentu yang berkaitan dengan

kepentingan masyarakat.

4. Persero yang bergerak di bidang usaha sumber daya alam yang secara tegas

berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dilarang untuk

diprivatisasi.

Adapun prosedur privatisasi Persero dalam Peraturan Pemerintah ini diatur Pada

BAB IV. Yang menjadi bagian dari prosedur privatisasi Persero tersebut adalah

dibentuknya komite privatisasi. Hal ini sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 10 ayat (1)

Privatisasi sehubungan dengan kebijakan lintas sektoral, pemerintah membentuk sebuak

Komite Privatisasi sebagai wadah koordinasi. Kemudian ayat (2) menyebutkan bahwa

Komite Privatisasi di pimpin oleh Menteri Koordinator yang membidangi perekonomian

dengan anggota-anggotanya yaitu Menteri, Menteri Keuangan, dan Menteri Teknis

tempat Persero melakukann kegiatan usaha. Ketentuan dalam ayat (3) menyebutkan

bahwa Keanggotaan Komite Privatisasi tersebut ditetapkan dengan Keputusan Presiden.

Setelah terbentuknya Komite Privatisasi dimana keanggotaannya telah di

tetapkan dengan Keputusan Presiden maka komite tersebut bertugas sesuai apa yang

diamanatkan dalam Pasal 11, bahwa Komite Privatisasi bertugas untuk :

1. Merumuskan dan menetapkan kebijakan umumdan persyaratan umum dan

persyaratan pelaksanaan privatisai;

2. Menetapkan langkah-lang yang diperlukan untuk memperlancar proses

privatisasi persero;

3. Membahas dan memberikan jalan keluar atas permasalahan strategis yang

timbul dalam proses privatisasi persero termasuk yang berhubungan dengan

kebijakan sektoral pemerintah.

Pelaksanaan Privatisasi melibatkan lembaga dan/atau profesi penunjang serta

profesi lainnya sesuai dengan kebutuhan dan ketentuan yang berlaku, hal ini sesuai

dengan ketentuan dalam Pasal 13.

Adapun pembiayaan pelaksanaan privatisasi diatur dalam Pasal 18, dalam ayat

(1) Peraturan Pemerintah itu disebutkan bahwa Biaya pelaksanaan Privatisasi

dibebankan pada hasil Privatisasi. Ayat (2) menyebutkan bahwa biaya pelaksana

Privatisasi di pergunakan untuk :

2. Biaya operasional privatisasi.

Apabila privatisasi tidak dapat dilaksanakan atau ditunda pelaksanaannya, maka

pembebanan atas biaya yang telah dikeluarkan ditetapkan oleh RUPS. Ketentuan

tersebut diatur dalam ayat (3) Pasal 18.

Ketentuan dalam Pasal 20 Peraturan Pemerintah tersebut menyebutkan bahwa :

1. Hasil Privatisasi saham milik negara pada persero disetorkan langsung ke Kas

Negara

2. Hasil Privatisasi saham dalam simpanan disetorkan langsung ke Kas Persero

yang bersangkutan.

3. Privatisasi anak perusahaan Persero sebagaiman di maksud Pasal 8 dapat

ditetapkan sebagai deviden interim Persero yang bersangkutan.

Ketentuan atas Pengadministrasian dan pelaksanaan penyetoran hasil privatisasi

diatur dalam Pasal 22 Peraturan Pemerintah ini, dimana ditentukan bahwa :

1. Penjamin pelaksanaan emisi atau penasehat keuangan membuka rekening

penampungan (escrow account) untuk menampung hasil privatisasi.

2. setelah dikurangi biaya-biaya pelaksanaan privatisasi , penjamin pelaksanaan

emisi atau penasehat keuangan wajib segera menyetorkan hasil bersih

privatisasi ke Kas Negara dan/atau Kas Persero yang bersangkutan

3. Penjamin pelaksana emisi atau penasehat keuangan wajib segera melaporkan

penyetorab privatisasi sebagaimana dimaksud dalam point 2 kepada menteri,

Menteri Keuangan dan Direksi Persro yang bersangkutan.

Bahwa pengasilan lain yang diperoleh dari rekening penampungan hasil

privatisasi diperhitungkan sebagai hasil privatisasi, dan verifikasi atas biaya dan hasil

Pentingnya Kebijakan Privatisasi BUMN

Dengan disahkannya PP No. 33 Tahun 2005 tentang Tata Cara Privatisasi

Perusahaan Perseroan (PP Privatisasi) maka pengaturan privatisasi di Indonesia kini

sudah mempunyai dasar hukum yang jelas. Namun demikian perlu kiranya kita telah

lebih lanjut agar pelaksanaan privatisasi dapat berjalan lancar di tingkat pelaksanaannya.

Secara teoritis terdapat dua pertanyaan mendasar berkenaan dengan masalah

kepemilikan perusahaan. Pertama, bentuk kepemilikan yang bagaimana yang secara

efektif dapat meningkatkan kesejahteraan sosial (social welfare) dan efisiensi. Kedua,

mengapa pemerintah berkenan melepaskan kepemilikannya, padahal dengan

mempertahankan kepemilikannya pada perusahaan mereka akan mendapatkan

dukungan politik.7

Berdasarkan riset secara empiris8 dapat digambarkan bahwa perusahaan swasta

seringkali beroperasi lebih efisien dibandingkan dengan perusahaan negara. Pengalaman

dibanyak negara terbukti bahwa kepemilikan swasta merupakan pilihan terbaik. Di

sektor perbankan kepemilikan pemerintah menunjukkan kaitan yang erat dengan

lambannya perkembangan sektor keuangan serta pertumbuhan produktivitas yang

rendah.9

      

7

George R.G. Clarke dan Robert Cull, Political and Economics Determinants of The Likelihood of Privatizing Argentina Public Bank, Jurnal of Law and economics, (Vol. XLV, April 2002), The University of Chicago, hal. 166

8

Data empiris tersebut diuraikan oleh Clarke dan Cull yang mengaitkannya dengan data “Lending to the Public Sector and Change in Employment (Third Quarter, 1998)”, “Independent

Variables Included in the Estimation”, “Correlations Between Independent Variables”, “Result from Discrete Hazard Model Estimation of Time to Pass Law Authorizing Privatization, Probit Model”, “Result from Discrete Hazard Model Estimation of Time to Pass Law Authorizing Privatization with Endogenous Fiscal Variables, All Banks”, “Elasticities of Probability of Privatization with Respect to Continuous Variables”, “ Results from Cross-Sectional Tobit Estimation of Time to Pass Law Authorizing Privatization, Tobit Model”, dan “Results from Two-Period Probit and Ordinary Least Squares (OLS) Analysis.” George R.G. Clarke dan Robert Cull, Op.Cit., hal. 173-193

9

Studi yang dilakukan George Clarke dan Robert Cull memberikan pemahaman

bahwa setelah privatisasi itu tergambar pula terjadinya peningkatan dalam portfolio

pinjaman dan peningkatan efisiensi. Kenyataan yang sama juga terjadi pada privatisasi

di negara berkembang, meski tidak di seluruh negara berkembang.

Pertanyaan kedua yang paling sulit dijawab, oleh karena sangat sedikit data

empiris yang dapat digunakan untuk menjawabnya.10 Jawaban praktis yang dapat

diajukan adalah pemerintah akan menjual kepemilikannya pada suatu perusahaan

apabila biaya politik dengan tetap memelihara kepemilikan tersebut lebih besar

dibandingkan dengan keuntungan yang diperoleh.

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa kepemilikan swasta lebih

mendorong terjadinya efisiensi. Untuk itu perlu diambil langkah-langkah kebijakan agar

terjadi proses privatisasi. Secara konsep privatisasi dapat terjadi atas kemauan politik

(paksaan) maupun secara sukarela. Untuk mendorong terjadinya privatisasi secara

sukarela dibutuhkan adanya serangkaian regulasi yang dapat meningkatkan biaya politik

memiliki perusahaan.

Privatisasi di Indonesia haruslah diartikan sebagai upaya untuk menghilangkan

konsentrasi kepemilikan. Baik konsentrasi kepemilikan oleh pemerintah maupun

konsentrasi kepemilikan oleh swasta.11

Di sektor perbankan alasannya adalah untuk memperkuat sistem perbankan

dengan cara membuat ketentuan pembatasan kepemilikan bank. Hal ini perlu mengingat

perbankan di Indonesia pernah mengalami kehancuran disebabkan ketidakpercayaan

masyarakat, dimana ketidakpercayaan itu telah pula membuat kegagalan pasar. Oleh

karena industri perbankan pernah dijadikan sebagai bahan eksploitasi pemiliknya.

      

10

Ibid, hal. 167 11

Pada masa lalu perubahan regulasi atas sistem dan struktur perbankan atas

dorongan liberalisasi perbankan telah memfasilitasi pertumbuhan perbankan yang cepat,

sehingga memberi peluang untuk masuknya individu yang tidak bermutu ke dalam

bisnis perbankan.

Sistem dan struktur perbankan yang demikian itu mengakibatkan dimungkinkan

terjadinya kepemilikan silang (interlocking ownership) dan lending pattern serta

dimilikinya satu bank secara mayoritas.12 Pemilikan demikian sangat rawan terhadap

kegagalan pasar disebabkan moral hazard, adverse selection dan harga oligopolistic.

Sebab kondisi pemilikan mayoritas itu memudahkan pengambilan risiko berlebihan

pada perbankan.

Konsentrasi kepemilikan dimungkinkan pula timbulnya campur tangan pemilik

secara berlebihan dalam kepengurusan bank. Hal ini antara lain menyebabkan fungsi

pengawasan internal sebagai first line of defense menjadi kurang berfungsi. Sebab pada

umumnya pemilik itu sekaligus menjadi komisaris. Akibatnya komisaris sebagai

pengawas bisa tidak efektif. Padahal komisaris memiliki peran strategis dalam

pengawasan jalannya bank tersebut.

Kondisi konsentrasi kepemilikan itu dapat pula menimbulkan terjadinya

cross-ownership atau cross-management yang bisa menimbulkan benturan kepentingan,

dimana benturan kepentingan terjadi sebagai akibat adanya ownership atau

cross-management antara bank dengan usaha lain baik di sektor finansial maupun sektor riil.

Selanjutnya, keadaan tersebut membuka kemungkinan terjadinya penyalahgunaan bank

untuk mendukung kepentingan usaha pribadi pemilik.

      

12

Setidak-tidaknya terdapat tiga kelompok permasalahan yang berkenaan dengan

privatisasi.

Pertama, masalah politik, dimana suksesnya pelaksanaan privatisasi sangat

bergantung kepada kualitas politik pengambilan keputusan. Pembentukan opini publik

vis a vis terhadap privatisasi merupakan masalah besar. Sangat sulit untuk menjelaskan

pada masyarakat awam tentang keuntungan yang diperoleh dari kepemilikan swasta.

Hal yang penting dilakukan adalah bagaimana meyakinkan mereka bahwa tindakan itu

adalah tepat untuk dilakukan. Perencanaan, persyaratan dan keterbukaan diperlukan

untuk membentuk kembali sikap masyarakat berkenaan dengan masalah kepemilikan

sehingga tetap aman. Sikap negatif sering terjadi berkenaan dengan pemasukan modal

asing dan pendirian joint venture.

Kedua, masalah hukum dan ekonomi yang berada dibawah kekuasaan negara.

Kredit dan sistem perbankan menimbulkan permasalahan terhadap proses privatisasi.

Mekanisme ekonomi pasar, merupakan hal yang menentukan suksesnya kebijakan

privatisasi. Hukum harus merupakan dasar dilakukannya privatisasi agar dapat

menjamin dalam merumuskan proses privatisasi, dan penjualan saham perusahaan

kepada para karyawannya dengan potongan harga (discount). Pemilihan perusahaan

untuk diprivatisasi merupakan masalah lain yang lebih sulit. Secara umum privatisasi

sebaiknya dilakukan pada perusahaan yang secara operasional masih visible.

Ketiga, masalah teknis. Masalah utama yang menjadi perhatian adalah

penilaian/penaksiran aset yang ditawarkan untuk dijual. Untuk itu harus ada suatu badan

sebagai komisi independen yang antara lain bertugas mengatur saham, menaksir nilai

aset yang akan diprivatisasi. Hal ini diperhatikan, mengingat informasi yang sederhana

prospek perusahaan sebaiknya dilakukan studi yang mendalam. Penetapan harga

penjualan perusahaan negara kepada investor asing harus realistis sehingga perusahaan

asing dimaksud menyetujui penawaran tersebut tanpa menimbulkan polemik. 13

Dalam kerangka produktivitas ekonomi dan kesejahteraan konsumen terdapat

dua kondisi sebagai faktor penting yang mempengaruhi suksesnya privatisasi. Pertama

adalah pasar yang berjalan secara alami, termasuk didalamnya perusahaan yang akan di

divestasi pada sektor kompetitif ataupun non kompetitif. Sektor kompetitif adalah sektor

yang dapat diperdagangkan, misalnya industri, penerbangan (airlines), budidaya

pertanian (agriculture), dan kegiatan pendistribusian.14 Sektor ini sangat

memungkinkan untuk mendapatkan keuntungan ekonomi secara cepat dan berarti,

sepanjang tidak terdapat distorsi ekonomi secara luas. Adanya distorsi mengakibatkan

privatisasi kehilangan keuntungan terhadap beban subsidi pajak BUMN dan besarnya

biaya yang diakibatkan oleh distorsi itu sendiri. Kedua, kondisi negara yang

bersangkutan, meliputi kerangka kebijakan seluruh sektor makro ekonomi dan

kewenangan untuk membuat regulasi.15

       

Privatisasi yang dilakukan pada kedua sektor baik perusahaan kompetitif

maupun perusahaan non kompetitif akan lebih mempercepat dan memperbesar

keuntungan. Dengan kebijakan yang peka terhadap terciptanya kondisi lingkungan dan

pasar yang lebih mendukung. Hal ini merupakan argumentasi yang digunakan Bank

Dunia dalam memberikan dukungan terhadap privatisasi sebagai salah satu bagian dari

program kebijakan pemerintah.

 

13

V.V Ramanadham, Privatization : A Global Perspective, (London and New York : Routledge, 1993), hal. 78-80.

14

Pasal 7 PP No.33 Tahun 2005 Tentang Tata Cara Privatisasi Persero (PP Privtisasi). 15

Apabila privatisasi yang dilakukan meliputi perusahaan pada pasar non

kompetitif (biasanya kegiatan BUMN memonopoli pada beberapa bidang seperti

kekuasaan (power), penyediaan sumberdaya air (water supply), dan telekomunikasi,

maka sistem peraturan perundang-undangan harus dibuat untuk melindungi para

konsumen. Kebijakan dan kapasitas peraturan yang baik berhubungan erat dengan

pendapatan. Oleh karena itu, pada negara yang pendapatannya pada level menengah

(middle-income) cenderung lebih baik posisinya dalam memprivatisasi perusahaan pada

sektor non kompetitif ini.16

Tabel berikut memberikan suatu kerangka kebijakan terhadap pembuat

keputusan sebelum melakukan privatisasi dengan memperhatikan keadaan negara :17

Keadaan Perusahaan Keadaan Negara

Sektor Kompetitif Sektor Non Kompetitif

Kapasitas yang tinggi

untuk membuat regulasi;

Pasar yang mendukung

Keputusan :

Kapasitas yang rendah Keputusan : Keputusan :

      

16

Ibid, hal. 5. 17

untuk membuat regulasi;

Pasar tidak mendukung

 Dijual, dengan

memperhatikan

keadaan kompetisi.

 Mempertimbangkan

managemen

privatisasi.

 Mengusahakan pasar

yang mendukung

kerangka kebijakan.

 Membuat pengaturan

lingkungan secara

tepat.

 Kemudian

mempertimbangkan

penjualan.

Agar jalannya privatisasi BUMN lebih fair, perlu dipikirkan apakah kita

memerlukan satu Komisi Privatisasi yang bersifat independen yang anggota terdiri dari

orang-orang di luar pemerintah, yang bertugas menjual BUMN, sebagaimana pernah

diterapkan Perancis dalam pelaksanaan privatisasi. Memang, Komite Privatisasi telah

diatur dalam Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN, tetapi terlihat

Komite itu belum bersifat independen, karena anggotanya terdiri dari Menteri-Menteri.

Apabila Komisi yang bersifat independen itu kita butuhkan, seyogianya diatur dalam

perubahan peraturan Privatisasi yang akan datang. Kita bisa mencontoh Peraturan

mengenai Komisi Privatisasi yang mensyaratkan bahwa anggota komisi privatisasi

Pakistan Privatisasion Commission, 8 diantaranya adalah profesional dari kalangan

privat. 18

Penekanan pengaturan lainnya yang perlu diperhatikan dalam ketentuan

Peraturan Menteri tentang cara privatisasi yang di amanatkan Pasal 5 ayat (2) PP

Privatisai. Pelaksanaan privatisasi itu lebih baik menitikberatkan penjualannya melalui

pasar modal, dibandingkan dengan menjualnya kepada mitra strategis (strategic sale).19

Melalui pasar modal akan membuat penjualan saham BUMN terdistribusi dalam

masyarakat. Dengan ini akan memperluas kepemilikan masyarakat atas BUMN.

IV. PENUTUP

Perlu diperhatikan tujuan dari UU BUMN dan berbagai peraturan

perundang-undangan tidak akan tercapai apabila dalam pelaksanaanya terdapat berbagai

permasalahan dan hambatan, yang pada gilirannya pula membuat Undang-Undang

tersebut tidak dapat dijalankan dilapangan. Oleh karena itu menjadi perhatian kita untuk

mengkaji berbagai hal yang perlu dibuat mengatasi berbagai permasalahan yang

mungkin timbul dalam pelaksanaan UU BUMN ini kedepan dan pada gilirannya dapat

menjadi dasar sistem pembinaan dan pengelolaan BUMN efektif dan efisien.

     

     

      

18

Lihat Pasal 7 Pakistan Privatisasion Commision Ordinance tahun 2000. 19

DAFTAR PUSTAKA

Clarke, R.G., George dan Robert Cull, Political and Economics Determinants of The

Likelihood of Privatizing Argentina Public Bank, Jurnal of Law and economics,

(Vol. XLV, April 2002), The University of Chicago.

Dunn, William N., Pengatar Analisis Kebijakan Publik, Gadjah Mada University Press,

Yogyakarta, 2003.

Laswel, Harold dalam Riant Nugroho D, Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi,

dan Evaluasi, (Jakarta: Penerbit PT Elex Media Komptindo Kelompok

Gramedia, 2003.

Nasution Bismar, “Menuju Sistem Pengelolaan BUMN Yang Efektif dan Efisien,”

makalah disampaikan pada Sosialisasi Undang-Undang BUMN dan Peraturan

Pelaksanaannya serta Eksistensinya Dalam Sistem Pembinaan dan Pengelolaan

BUMN, diselenggarakan Kementerian Negara Badan Usaha Milik Negara,

Medan, 14 Desember 2005

Pontjowinoto, P, Iwan., “Kepentingan BUMN Dalam Kebijakan Perpajakan Nasional,”

makalah disampaikan pada Seminar Nasional Reposisi Keuangan Negara dan

Kebijakan Perpajakan di Indonesia: Telaah Kritis RUU Perpajakan, Fakultas

Hukum UI, Depok, tanggal 24 Nopember 2005.

Ramanadham, V.V, Privatization : A Global Perspective, (London and New York :

Routledge, 1993).

Sitompul, Zulkarnain, “Pembatasan Kepemilikan Bank : Gagasan Untuk Memperkuat

Sistem Perbankan,” Jurnal Hukum Bisnis, (Volume 22, No. 6, Tahun 2003),

Winarno, Budi, “Teori dan Proses Kebijakan Publik,” Media Presindo, Jakarta, 2002.

Peraturan Perundang-Undangan

Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara

Pakistan Privatisasion Commision Ordinance tahun 2000.